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罗必良:以产权为线索:乡村治理的中国故事

文章来源:《管理世界》,2021年第9期 时间:2021-09-27

改革开放四十多年以来,我国农村社会发生了天翻地覆的变化。其中,农村土地制度作为基础性的经济制度,发挥着重要的引领性作用。中国的乡村治理,走的就是一条以地权制度变革为主线,由“因地而治”进而“因治而序”的道路模式,彰显了中国特色、中国风格、中国气派。

 

(一)简要回顾:中国乡村治理的历史线索

纵观中国历史,乡村治理制度从秦汉时期的乡亭制、隋唐时期的乡里制、宋朝的保甲制,到民国的乡村自治运动、新中国成立后的人民公社和“乡政村治”,再到当前法治、自治与德治的“三治融合”,都是以土地制度为核心线索的。新中国自建国以来,我国乡村治理机制经历了3个阶段的变化。

第一阶段:“人民公社”时期。新中国成立初期,国家建设百废待兴。为实现社会主义工业化目标,国家需要动员农业剩余,人民公社体制由此而生。尽管一系列的动员机制,包括土地集体所有、公社统一经营、农产品统购统销、户籍管制人口流动、“政社合一”等,构成了国家工业化积累的制度保障,但人民公社体制下地权管制机制,是最为基本的治理策略。

第二阶段:“乡政村治”时期。家庭承包制使广大农民获得了农业经营的自主权,生产积极性得到极大释放。1983年10月,中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》;1987年11月,全国人大通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。前者标志着人民公社的解体,后者标志着“乡政村治”的治理架构建立。在此框架下,赋予了农民土地经营的剩余控制权、剩余索取权以及参与乡村公共事务决策的权利。

第三阶段:“三治融合”时期。党的十九大报告强调,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。重构乡村治理机制的线索是:以自治为本,重焕乡村治理原生动力;以法治为要,保证乡村治理井然有序;以德治为基,树立乡村治理正气新风。其中,制度底线是坚持土地的集体所有制,制度起点是维护农户家庭的土地承包权,制度核心是开放和盘活土地的经营权,从而立足于农村土地的“三权分置”,构建一个稳定、多元、有序且富有活力的土地制度架构,由此支撑乡村的有效治理。

 

(二)农地确权:乡村治理的现代化转型

费孝通先生1948年在《乡土中国》一书中提出的“差序格局”论,刻画了乡土中国和村社治理结构的重要特征。正是差序格局,形成了以亲缘地缘为纽带的关系型乡村治理体系。长期以来,由于紧张的人地关系与地权不稳定,使得差序格局中的关系机制与熟人社会的信任机制,成为了化解农民生存风险、维护村庄文化传统、强化乡村有效自治的重要组织资源。

农村土地作为村庄集体成员最为重要的生产资料,其产权结构直接决定着村庄治理与村社秩序。新的问题是,既然地权不稳定与不安全诱发了村落的关系型交易,那么,2009年开始试点并于2013年全面推进的农村土地承包经营权确权登记颁证政策,是否会动摇传统村落关系型治理结构的产权基础,进而重构乡村的治理秩序?农地确权所决定的产权明晰与产权稳定,必然诱导产权实施尤其是产权交易关系的重要转换。

一是农户地权强化将诱发情感网络关系的弱化。农地确权表达了地权法制化的重要进程,由此,传统的以村社情感联结或家族社会网络关系保护地权的努力将被弱化。土地集体所有的社会保障功能、确权赋予农户的长期稳定的地权关系及排他性,亦将降低农民个人和家庭的社会风险,从而进一步弱化农户基于风险防范的人情往来和关系维护。

二是农地确权将改变地权博弈关系。农地确权政策的基本赋权单位为农户。农户作为独立的产权主体,其地权受到法律的保护,因而农户之间的隐性交易契约关系和村社集体意识的价值将失去存在基础,从而致使农村治理的“差序格局”以及由亲缘、地缘关系维系的传统治理体系被撕裂与解构。

三是农地确权强化农户收益最大化的经济理性。农地确权旨在赋予农民更加充分的土地剩余控制权与索取权,活跃农村要素市场,促进土地流转,实现农民增产增收。其将正式的经济交易治理模式引入村庄,乡村封闭的非正式治理机制逐步被打破,营利性规则将在交易活动中发挥主导性作用,村社成员经济行为也将从风险最小化转变为收益最大化。由此,地权交易的市场化将诱导“契约型”交易秩序的现代化转型并重构村庄治理体系。

实证结果证实了农地确权将诱导传统乡村的“关系型”交易转向“契约型”治理体系。基于中国家庭金融调查(CHFS)的追踪数据,通过准自然实验方法,考察农地确权政策对农户土地流转行为和村社人际交往的影响,以此揭示产权制度变革在推进乡村治理现代化过程中所发挥的作用。结果表明,农地确权显著抑制了农户土地的熟人流转行为,诱导地权交易呈现出向非熟人出租、缔约期限延长的市场化趋势,并且显著降低了农户基于人情世故的礼金支出。进一步利用中国劳动力动态调查(CLDS)数据的分析表明,农地确权不仅没有弱化村庄的德治水平,并能够在抑制宗族势力、弱化差序格局的同时,有效改善农户间的互助合作关系。此外,尽管在村干部选举中,高收入农民比低收入农民有相对强烈的参与投票的积极性,但是低收入农民以投票方式所表达的政治参与能够更加显著地增进农民幸福感。

 

(三)中国经验:乡村治理的产权逻辑

中国以地权制度为核心的乡村治理实践表明,在集体所有制框架下,从以所有权为中心的赋权体系转向以产权为中心的运作体系,不仅能够改善产权实施的经济效率,而且能够诱导乡村治理体系的现代化转型,从而表达出中国的道路自信与制度自信,并提供具有中国风格的实践创新与理论贡献。

一是理解产权的本质。权利的界定至少涉及两个层次:所有权层面,它是以财产排他性占有的方式进行的法律层次的界定;产权层面,它是以权利行使并规范主体行为的方式所进行的契约层次的界定。前者强调“法定权利”,后者聚焦“经济权利”。法定权利既非经济权利的必要条件,也非充分条件。因为法定权利既不必然带来充分的排他性保护,也不必然带来产权租金的最大化。中国的乡村治理实践,在坚持土地集体所有权、保护弱者并维护公平的基础上,凸显了产权运作的中心地位,从而重构了交易关系的契约化与规范化路径。

二是提升行为能力。明晰的产权赋权与界定是重要的,但产权主体是否具有行使其产权的行为能力或许是更为重要的。产权实施取决于3个方面:一是他人企图夺取的努力,二是个人保护产权的努力,三是政府予以保护的努力。其中,后两方面的保护构成了产权实施的核心内容。中国家庭承包制的实施,农地确权政策的推进,均在赋权的基础上强化了农民的行为能力,不仅激发了农民的生产性努力,而且显著改善了村庄人际关系与治理绩效。

三是破除“私有制神话”。主流经济学认为“私有制是最有效的”。列举的证据是:第一,私有制下的市场交易能充分反映社会成员的价值偏好和需求;第二,私有制能够避免人们因产权掠夺而造成的租值耗损;第三,私权界定越完整,其市场交换价值越高。问题是,这些判据都是建立在完全市场竞争假设基础之上的。真实的世界是,资源并非是同质的,人的行为能力也是有差异的,不同的资源特性、不同的行为能力,必然意味着不同的产权类型匹配。“黑板经济学”的逻辑正是假定资源同质从而交易费用为零,才得出了“私有制最优”的信条。没有任何一种产权形式在各种情形下都总是有效率的。忽视制度目标而笼统地讨论制度效率,也是没有意义的。中国乡村治理的阶段性演进历程表明,不同的阶段有着不同的制度目标,需要构建不同的地权制度与乡村治理体系。

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