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王程伟、马亮:绩效反馈如何影响政府绩效?

文章来源:《公共行政评论》2021年第4期 时间:2021-09-13

【摘要】从绩效反馈角度探究绩效提升是绩效管理研究的一项新兴命题,而构建绩效差距对基层政府绩效的完整影响机制是亟待探索的问题。绩效反馈理论认为绩效差距影响绩效水平,而该研究试图探究上级问责压力在这个过程中发挥的调节作用。基于北京市“接诉即办”的政策背景,该研究收集了2019年16个区333个街乡镇分数和排名等数据,实证检验市、区两级问责压力对绩效差距的调节作用。研究发现,上级问责压力会调节绩效差距对绩效水平的作用,且市、区两级问责压力的调节效应不同。区级问责压力调节社会绩效差距对绩效水平的影响,增强正向绩效差距的正向影响,减弱负向绩效差距的负向影响。市级问责压力对正向历史绩效差距的影响产生正向调节作用。上述研究结果深化了对绩效差距影响绩效水平的机制的理解,为加强政府绩效管理与提高基层治理绩效提供了政策建议。

【关键词】绩效反馈 “接诉即办” 绩效差距 行政问责 社会治理

 

一、引言

政府绩效管理是公共管理与变革的核心工具,也是提高政府内部管理效率、效能与质量的重要抓手。自21世纪以来,我国政府发起的政府机关效能建设和绩效评估对提高政府管理效能和公共服务能力发挥了重要作用(周志忍, 2009)。党的十八大报告强调要推进政府绩效管理,十九大报告提出要全面实施绩效管理。这不仅说明政府绩效管理作为国家治理工具的重要性,也对地方政府提高绩效管理水平提出了新的要求。在此背景下,探究政府绩效水平的影响机制便成为值得研究的重要问题。这不仅可以进一步促进政府绩效提升,也有助于提高政府公信力与执行力。

根据西蒙的有限理性决策理论,相对于绝对绩效水平,基于不同期望水平产生的相对绩效差距更容易驱动管理行为,进而影响组织绩效(Cyert & March, 1963)。绩效反馈理论与此有异曲同工之处,具体指基于期望产生的绩效差距,是影响管理决策与组织绩效的主要因素。从绩效反馈角度探究绩效提升是绩效管理研究的一个重要问题,同时也是一项新兴命题(朱凌, 2019)。结合现实情况,绩效差距对绩效水平的影响可能是一个权变过程(王程伟、马亮, 2020),即绩效水平会受到政府管理目标、行政管理体制、治理难度、财政因素、领导个人特征与风格等多种因素的影响与调节(徐双敏, 2007)。基于此,构建绩效反馈对政府绩效的完整影响机制是亟待探索的问题。

在探讨权变因素时,问责是一个非常重要的概念。确保问责被认为是实现公共组织完成特定目标的关键原则之一(Bovens, 2007)。相关研究表明,政府问责产生的压力可以通过领导行为对政府绩效产生影响(吴建南、岳妮, 2009)。面临不同的问责压力,组织对绩效差距可能会产生截然不同的反应。在较大的问责压力下,组织对绩效差距可能会产生较为强烈与直接的回应;反之,在问责压力较小的情况下,组织对绩效差距可能会置之不理。那么,问责压力是否会调节绩效差距与绩效水平的关系?

北京市近些年大力推动“接诉即办”工作,为研究绩效差距的影响提供了一个合适场域。2019年,北京市基于“街道吹哨、部门报到”工作机制,开始实施“接诉即办”公共服务投诉机制(孙柏瑛、张继颖, 2019)。基于政务服务热线的接听、回复和回访数据,市政府每个月针对16个区333个街乡镇的综合表现进行月度排名,并在区委书记月度工作点评会上由市委书记进行点评。从“吹哨报到”到“接诉即办”的转变,排名机制发挥了重要作用,使得公共服务投诉的响应率、解决率、满意率显著提升。已有研究发现,在此过程中,历史绩效差距与社会绩效差距会显著影响街道与乡镇的绩效水平(王程伟、马亮, 2020)。

“接诉即办”体现出自上而下的强烈问责压力,这不仅体现为市级政府对街乡镇的直接压力,也体现为市级政府通过区级政府对街乡镇政府产生的间接压力(王程伟、马亮, 2020)。在此过程中,街乡镇对绩效差距的反应可能受到区级与市级问责压力的影响。不同区内的两个街乡镇,由于面临不同的区级问责压力,对绩效差距的反应存在差异;在不同时期内,面临不同的市级问责压力,街乡镇对绩效差距的反应同样存在差异。值得研究的问题是:问责压力到底如何调节绩效差距与绩效水平之间的关系?

基于理论、实践与之前的研究基础,本文试图探究上级问责压力在绩效差距对绩效水平的影响过程中所发挥的调节作用,以深化我们对绩效反馈作用机制的理解。探讨这个问题在理论上有助于完善绩效差距的完整作用机制,在实践层面为提高政府绩效水平提供借鉴。本文首先对绩效差距理论进行回顾,总结现有研究的发现与不足,并结合文献评述论证研究问责压力的原因与必要性。其次,介绍研究情境并构建理论假设与研究模型。再次,使用北京市2019年“接诉即办”的相关数据对假设进行验证。最后,报告实证分析结果并进行讨论,为政府管理实践提供针对性建议。

 

二、理论基础与研究假设

(一)绩效差距理论的起源与发展

传统绩效管理研究主要探究管理决策对绩效的影响,而绩效反馈理论则关注绩效评估结果对管理决策的作用。公共部门绩效差距研究滥觞于绩效反馈理论,由Meier和朱凌等学者提出。他们基于有限理性(Bounded Rationality)和贝叶斯决策理论(Bayesian Decision Theory),系统地提出了绩效差距与管理决策理论(Meier et al., 2015)。该理论认为,管理决策取决于组织绩效是否达到了绩效预期,而非绩效的绝对值。

按照不同标准,绩效差距理论将绩效反馈分为历史绩效差距、社会绩效差距、正向绩效差距、负向绩效差距四类,并探究不同的绩效差距如何影响管理决策。具体而言,正(负)向绩效差距指组织实际绩效高(低)于期望绩效的情况(Meier et al., 2015);社会绩效差距指组织绩效相对于社会同类可比组织绩效的差异;历史绩效差距指组织绩效相对于自己之前绩效的变化(Holm, 2017)。作为被解释变量的管理决策所指范围比较宽泛,不仅包括领导所做的具体决策,也包括目标设置等管理行为。我们对绩效差距相关研究进行梳理,将绩效差距相关研究问题总结为三类。

第一类研究主要聚焦于探究正向差距和负向差距对管理决策的影响。比如,马亮(2016)基于2000—2012年中国省级经济增长率的面板数据发现,正向和负向绩效差距会对政府目标设置产生相反的影响,其中负向绩效差距的影响强于正向绩效差距。Meier和朱凌等提出U形无差异曲线,认为正负向决策差距对管理决策的影响近似一条U形曲线;若(正)负向差距不断增大,组织的创新行为、内部人力资源管理会出现非线性增长(Meier et al., 2015)。

第二类研究倾向于比较正负向绩效差距哪个更加受到管理者的关注。相关研究人员开发出两种机制对其进行解释,分别是“负性偏误”和“热手效应”。“负性偏误”指相对于正向绩效差距,负向绩效差距更容易引起管理者关注,从而改变管理决策。“热手效应”则认为,正向绩效差距更能够吸引管理者关注,促进管理者的投资和创新行为(朱凌, 2019)。有研究证明“负性偏向”和“热手效应”会同时出现在管理决策中,但这往往需要和社会绩效、历史绩效结合起来综合考虑(Zhu & Rutherford, 2019)。

第三类研究侧重对社会差距与历史差距的相对重要性进行比较。Olsen(2015)发现,对于丹麦市民而言,社会绩效差距可能是他们关注的重点(Olsen, 2017)。Holm(2017)发现,当历史期望与社会期望发生冲突时,丹麦公立学校负责人倾向于采纳历史绩效水平。Hong(2019)发现,当组织绩效低于其他组织的平均绩效时,组织会首先缩小社会绩效差距;当组织绩效超过社会绩效平均水平时,组织会关注历史绩效差距。

绩效差距与绩效水平之间关系的作用机制复杂,企业管理研究认为,相同的绩效反馈会带来不同的决策、行为差异,这一过程还受到内外部权变因素的影响。但是,公共管理研究并未将组织内外的权变因素考虑在内。结合相关研究,我们认为,绩效差距对管理决策的影响是一个复杂的过程,会受到权变因素的调节,与领导风险感知、组织治理难度、行政管理体制等多种现实因素有关(马亮, 2017)。

Min和Oh(2020)的最新研究试图探究主动管理活动在绩效差距与绩效提升中所起到的调节作用,发现主动决策搜寻行为在外部绩效差距与绩效提升的关系中起到调节效应。是否还有其他调节因素?这一问题还有待更多研究加以探索与证实。

(二)行政问责研究综述

“权力”与“责任”在行政管理中往往同时出现,起到相辅相成的作用,因而有权力则必然有对责任的追溯。行政问责是在行政责任基础上诞生的概念,指对于政府与公务人员行政行为的责任追究(周亚越, 2004)。行政问责的出现可追溯至20世纪80年代的新公共管理运动,大量问责机制被引入政府管理,以强化责任政府建设并提高绩效(Han, 2020)。在我国,行政问责制起源于2003年爆发的“非典”危机,各级政府出台文件加强政府问责(徐元善、楚德江,2007)。

在政府实践的推动下,中外学者进行了大量研究以加深对行政问责的理解。我国行政问责制相关研究大多出现在2003年之后,初期研究多为较为宏大的理论叙事(韩志明, 2007)。之后,在国家大力推行行政问责制的背景下,研究开始关注偏实践的操作化内容。

在2009年之后,行政问责研究的热度减弱,开始聚焦于具体领域。这源于中国运动式治理的治理方式与逻辑,某个领域的问责力度增强往往随着“焦点事件”的爆发而迅速增强,进而引发学者关注。比如,在全面实行“环保一票否决”制度后,学者开始探究环保领域的行政问责制度(姜国俊、罗凯方, 2019)。

行政问责的内涵非常丰富,不仅包含上级政府问责,也包括公众问责、媒体问责等多种方式。其中,上级政府问责的影响不容忽视。上级政府对基层地方政府不仅拥有监督权,也对基层官员的人事调动起到重要的决定性作用。中国是典型的压力型体制,自上而下的压力传导在很大程度上形塑了各级政府的行为和绩效。汪大海等使用定性比较分析法(QCA)对多个公共突发事件进行研究发现,上级关注是行政问责事件触发的关键成因(汪大海、郑延瑾, 2018)。向佐群等对2010年以来我国发生的重大突发环境事件的研究发现,大部分环境问责的问责主体为上级行政机关和党委(向佐群、张思琪, 2018)。

国外关于行政问责的研究起源较早,学者们做出巨大努力以加深对行政问责的理解(Behn, 2001)。Koppell(2005)关于行政问责的研究提到,关于行政问责的量化研究较少,大部分实证研究皆为案例研究。Han(2020)的研究旨在弥补当前行政问责量化研究的空白,验证问责缺失与组织绩效之间的关系。吴建南等人对西部乡镇的问卷调查是国内少有的关于行政问责的实证分析,他们发现问责行为、问责压力与组织绩效间有显著相关关系(吴建南、岳妮, 2009)。

在探讨绩效差距与绩效水平间的关系时,问责压力是无法回避的情境因素。正是由于自上而下逐级的问责压力,政府部门才会对绩效差距产生不同的反应。绩效差距作为影响组织绩效的关键变量,其与问责压力之间存在怎样的关系?值得思考的是,相同绩效差距的街乡镇,在面临不同的上级问责压力时,会产生相同的反应吗?抑或是问责压力越大,下月绩效越高?直接上级(区级)问责压力和间接上级(市级)问责压力的调节作用是否存在差异?探究这些问题不仅可以完善绩效差距相关理论,也可以为探清问责压力与组织绩效之间的关系提供实证证据并丰富相关文献。

(三)研究情境与理论假设

“接诉即办”是党建引领下的基层治理创新,本质上是压力型体制下以绩效管理与问责机制为政策工具的公共服务投诉体系,其工作流程可以分为政府端和公民端两部分。在公民端,市民投诉问题可拨打12345政务热线,热线会按照属地管理原则将问题派单给对应街乡镇,由街乡镇解决问题。政务热线每个月都会就投诉问题的响应率、解决率和满意率进行回访,对街乡镇形成绩效得分与排名。在政府端,市委书记会在每个月的区委书记工作点评会上,对当月情况进行通报。“接诉即办”工作机制使得北京市公共服务投诉绩效取得了较大进步,从2019年2月至11月,333个街乡镇的绩效分数平均提升了20-30分。2020年国务院第七次大督查对“北京市建立完善‘接诉即办’机制提升城市治理效能”的典型做法给予了通报表扬。

“接诉即办”体现出自上而下强烈的问责压力,这不仅体现为市级政府对街乡镇的直接压力,也体现为市级政府通过区级政府对街乡镇政府产生的压力。基于之前的研究结论,正向社会绩效差距和正向历史绩效差距均可促使街乡镇政府在下月显著提升绩效,负向社会绩效差距会促使街乡镇绩效在下月降低(王程伟、马亮,2020)。在此基础上,本研究探究直接上级和更上一级政府的问责压力在此过程中起到的调节作用。

1.上级问责压力的调节作用

在每月召开的区委书记月度工作会议上,市长不仅会对333个街乡镇排名进行发言总结,也会对16个区的排名情况进行介绍。因此,街乡镇领导不仅面对市级领导的压力,也直接受到其上级领导,即区级领导的压力。上级问责压力为何会调节绩效差距对绩效水平的影响?

首先,各区党政一把手对“接诉即办”工作承担主体责任,区级领导会对街乡镇领导进行约谈,以提升其工作绩效。以昌平区为例,该区已建立“接诉即办”工作约谈机制[1]。这种由责任直接引发的压力机制,往往可以转化为动力从而激励基层政府提高工作效率。

[1]详见2019年9月6日昌平区区委组织部公开新闻《昌平区建立“接诉即办”约谈工作机制》,链接为:http://chpjw.bjchp.gov.cn/News/Show.aspx?id=112804。

其次,中国的干部管理体制为下管一级。原则上,上级干部只负责管理下一级的领导干部(闫茂旭, 2013)。正如俗语“县官不如现管”所言,“顶头上司”对下级官员的影响最大,也是掌握其晋升决定权最关键的角色。有研究发现,上级政府会通过一系列的手段,包括处罚与威慑等硬性负反馈措施来实现对政府官员的控制(朱旭峰、张友浪, 2015)。因而,直接上级的问责压力可能会改变街乡镇领导对绩效差距的反应,从而影响绩效水平。还有研究发现,在政策扩散过程中,即使没有明确的激励手段,下级政府仍然会出于“忠诚”而响应上级政策(Cai & Treisman, 2006)。

由于区级问责压力与区级绩效排名直接相关,我们选取区级绩效排名变量来代表区级问责压力。研究关注的问责压力主要为负向问责压力,即对表现不好的政府追究责任,因而排名越靠后的区面临的问责压力越大。虽然问责压力与绩效之间存在“倒U形”关系,但在“接诉即办”研究情境当中,区级问责压力体现为短期快速变化,较少出现长期压力导致的负向作用。结合上述讨论,我们认为区级问责压力会对绩效差距的影响产生正向调节作用,即随着区级问责压力增大,绩效差距的影响增强。基于此,关于区级绩效排名的调节作用,本文提出假设如下:

H1:区级问责压力越高,绩效差距对绩效水平的影响越强。

2.更上一级问责压力的调节作用

随着时间的推移,北京市出台相关政策以加强工作执行力。北京市在4月开始正式公布四类街乡镇,于2019年8月将媒体引入区委书记月度工作点评会,以公开曝光“接诉即办”工作中的失职失责行为。另外,北京市将“接诉即办”考核数据纳入政府年度考评[1]。基于此,我们选择从时间维度来观察市级问责压力的总体变化。诚然,区级问责压力也可能随时间变化,因而时间变量无法完全衡量市级压力的影响。但是,区级问责压力随时间的变化也由市级压力决定,因此时间变量主要衡量市级问责压力整体趋势的变化。另外,每个街乡镇受到的市级问责压力可能不同,而时间虚拟变量无法精确拟合每个街乡镇的问责压力。如若未来有更多数据,我们期望进行更深层的探讨。

[1]详见《中国新闻网》2019年8月1日网页报道,《北京接诉即办考核数据将入政府年度考评》,网址为:http://www.chinanews.com/sh/2019/08-01/8913578.shtml。

在2019年4-8月,北京市市委对“接诉即办”工作间断性地增加了相关激励手段,市级问责压力呈现增强状态。市级问责压力对绩效差距与绩效水平的关系起到怎样的调节作用?基于相关研究结论,这种调节作用存在三种可能。

第一,按照常理,市级问责压力会起到正向调节作用,即绩效差距对绩效水平的影响随市级问责压力增大而不断增强。第二,根据耶克斯-多德森定律,问责压力对组织绩效的影响可能呈现为倒U形,即较小的问责压力会促使组织绩效提升,压力过大会导致组织绩效不增反降(吴建南、岳妮,2009)。第三种可能是基于政策边际效用递减规律而提出,即由于“审美疲劳”,基层政府对“接诉即办”工作的执行力呈现下降的状态(李卉、刘晓峰, 2008)。

由于市级问责压力对绩效差距与绩效水平的调节机制较为复杂,尚不能确定绩效差距对绩效水平的影响随时间的变化情况,因而本文提出假设如下:

H2:更上一级的问责压力对绩效差距与绩效水平的关系起调节作用。

3.上级问责压力与更上一级问责压力的调节作用是否存在差异

街乡镇政府的直接上级与“上级的上级”对街乡镇政府的影响可能存在差异。从影响大小来看,政府压力传导体制存在“层层加码”的特点,即越基层的政府往往面临越大的压力(周黎安, 2017)。出于风险规避与晋升激励等多重原因,下级政府往往会在上级政府的要求上“层层加码”。因而对基层街乡镇而言,其所面临来自区级的问责压力的影响可能更大。

考虑硬币的背面,市级政府层级高于区级政府,其掌握的权力更大,政策工具更为丰富,在宏观上也更具有把控能力,无论是从权力或是权威层面看,其对街乡镇都具有更大的影响。基于此,市级问责压力与区级问责压力的关系到底是进一步强化了抑或是逐渐弱化了,依旧有待研究。

从影响方面来看,不同问责压力对社会绩效差距和历史绩效差距的调节效应可能存在差异。历史绩效差距指政府将“之前的自己”作为比较对象所产生的绩效差距,而社会绩效差距指政府将竞争对手作为比较对象,由此所产生的是其本身与“镜中的自己”的绩效差距。

结合我国下管一级的干部管理制度和“竞争锦标赛”理论,政府官员的晋升决定权往往掌握在“直接上级”手中,所以政府官员的晋升之路则意味着打败同级竞争对手(周黎安等,2015),获得“顶头上司”的认可。因而,相对于“上级的上级”,直接上级的问责压力更有可能加强社会绩效差距的绩效水平的正向影响。这种正向影响既包括加强正向社会绩效差距与绩效水平的正相关,也包括减弱负向社会绩效差距与绩效水平的负相关。因此,本文提出如下假设:

H3a:直接上级的问责压力会加强正向社会绩效差距与绩效水平的正相关关系。

H3b:直接上级的问责压力会减弱负向社会绩效差距与绩效水平的负相关关系。

 

三、研究设计

(一)数据与变量

本研究的主要数据来源于《12345热线本月各区群众诉求办理情况统计报告》,控制变量的数据来自2017年北京市各区年鉴与中国2010年人口普查数据库。

本研究的对象为北京市333个街乡镇。由于绩效差距变量需要由前两个月的数据计算而来,因而任一街乡镇一个月数据的缺失都会导致因变量三个月数据的缺失,对分析结果影响较大。因而我们剔除了因变量缺失的样本,最终剩余样本量为3170个。

本文共涉及13个变量,所有变量的具体定义方法见表1。

在因变量方面,分别选取绩效排名和绩效分数两组数据来衡量绩效水平。两组因变量分别回归,互为对照与稳健性检验。由于绩效差距对绩效水平的影响具有时间滞后性,我们将自变量滞后一期进行回归。

我们在5-9月设置5个时间虚拟变量,检验在这5个时间点前后绩效差距与绩效水平的关系变化,并设置区级绩效排名作为检验区级问责压力调节作用的调节变量。首先,市级问责压力在4-8月逐渐加强。考虑到问责影响的滞后性,我们在5-9月设置5个时间虚拟变量。

另外,区级绩效排名是否能够测量区级问责压力?绩效排名可能无法直接代表问责压力,但可以帮助我们间接衡量问责压力的程度。在自上而下的压力传导过程中,市级对区级产生考核压力的来源是区级绩效排名,这也决定着区级对街乡镇的考核压力的大小。区级排名越靠后,区级领导面临的上级压力越大,会对下级领导产生更强烈的问责压力。相反,区级排名越靠前,这种问责压力越小。

在自变量的构建方面,本文基于排名与分数两个维度分别构建历史绩效差距和社会绩效差距。对于历史绩效差距,指标构建方法为本月总体绩效排名与上月总体绩效排名之差,或本月总体绩效分数与上月总体绩效分数之差。基于已有研究,我们构建的社会差距指标将同一区内除研究对象外其他街乡镇的平均绩效作为比较对象。由于需要同时估计正向绩效差距与负向历史绩效差距的影响,借鉴Greve(2003)的做法,我们使用样条函数来测量绩效差距。

在控制变量的选取方面,按照以往研究惯例,我们控制人均财政收入的对数(吴建南、岳妮, 2009),并设置常住人口的对数,对区域特征进行控制。我们设置了城乡变量与城六区变量。最后,我们纳入月份虚拟变量和15个辖区虚拟变量为控制变量。

(二)模型设定

为了验证假设,本文采用多元线性回归模型进行分析。自变量和因变量均为面板数据,而控制变量为2017年的数据。为高效利用面板数据提供的信息,本文采用Hausman­Taylor估计方法(宋小宁,2015)。本文共设置两个模型,分别为市级问责压力调节作用模型(1)与区级问责压力调节作用模型(2)。我们仅以绩效排名变量与历史绩效差距作为示例,将回归模型罗列如下:

式(1)和式(2)中,Ranki,t表示i街道/乡镇在t月的绩效排名,由于上一月绩效差距会对下一年的绩效排名产生影响,因而对因变量滞后一年带入回归。其中α为常数项;β为待估参数;ymontht为月份虚拟变量;ηi为个体效应;εi,t为随机扰动项。

 

四、数据分析

(一)描述性统计分析

描述性统计结果显示(见表2),绩效排名的均值为166,标准差为95.07,说明绩效排名的变化幅度较大。绩效分数的均值为76.80,说明整体绩效表现良好。基于成绩计算出的绩效差距变量个数较少,这是由于2019年7月与9月的绩效成绩数据缺失导致。所有街乡镇的人均财政收入约为22891元,约有48%的街乡镇在城六区辖区以内。

(二)回归分析结果

1.市级问责压力的调节作用

由于绩效排名和绩效成绩的结果差异不大,这里只总结了时间虚拟变量对绩效排名的调节作用(见表3)。

回归结果显示,从6月开始,时间虚拟变量和正向历史绩效差距的交互项与绩效排名呈显著负向关系,这说明正向历史绩效差距对绩效排名的影响在6月之后发生了较大变化,而时间虚拟变量对社会绩效差距的调节作用不显著(见表4)。

基于调节效应的回归结果,我们绘制出正向历史绩效差距与绩效排名在时间维度的边际关系效应图(如图1所示)。在此图中,横轴表示时间,纵轴表示正向历史绩效差距对绩效排名的边际影响。

从5月开始,正向历史绩效差距的负向影响逐渐增加。这种增加趋势持续到7月,随后其负向影响逐渐减少。从10月开始,正向历史绩效差距的负向影响又逐渐增强。这种负向影响在现实中体现为,如果上个月某街乡镇的历史绩效为正,则下个月其绩效排名更低,绩效水平更高。

这种变化同我们的预期相一致,因为北京市在4月开始正式公布四类街乡镇,市级政府问责压力增强。结合影响的滞后性,从5月开始正向历史绩效的负向影响逐渐加强。在8月,市级政府再次加强问责压力,正向历史绩效差距负向影响在10月逐渐增强。该结果说明市级问责压力会对绩效差距的影响产生显著调节作用,具体体现为市级问责压力会增强正向绩效差距对绩效水平的正向影响。

2.区级问责压力的调节作用

区级绩效排名数据为16分的定序变量,如果生成多个虚拟变量放入回归,可能对其他变量造成较大影响,因而此处将其近似为连续型变量放入回归,区级绩效排名越靠后的区所面临的问责压力越大。回归结果显示,区级绩效排名会对正向社会绩效差距与绩效排名的关系产生显著的负向调节作用,同时会对正负向社会绩效差距与绩效分数的关系产生显著正向调节作用(见表5)。

区级问责压力对正向社会绩效差距(排名)的调节作用如图2所示。我们观察到,不同区级绩效排名(1-16)的区内,街乡镇的正向社会绩效差距与绩效排名之间的关系曲线不同。随着区级绩效排名增大,正向社会绩效差距与绩效排名的负向关系越明显(如图3所示)。

在图3中,横轴表示区级绩效排名由1到16的变化,纵轴表示正向社会绩效差距对绩效排名的边际影响。随着区级绩效排名的增加,这种边际影响越大,即正向社会绩效差距对绩效排名的负向影响越大。这说明区级问责压力越大的街乡镇,正向社会绩效差距对绩效水平的正向影响越大。即区级绩效问责压力在正向社会绩效差距对绩效水平的正向影响中产生正向调节作用。在现实情境下,这说明区级问责压力会增大街乡镇对正向社会绩效差距的反应,促使其更大幅度地提高绩效。

区级问责压力对负向社会绩效差距(排名)的调节作用如图4所示。随着区级绩效排名的增加,负向社会绩效差距对绩效成绩的负向影响越小。这说明负向绩效差距对绩效水平的负向影响,会随着区级问责压力的增大而逐渐减少。在现实情境下,区级问责压力能够调节街乡镇对负向社会绩效差距的消极情绪,使其在下个月提高绩效。

随着区级绩效排名的增加,正向社会绩效差距对绩效成绩的正向影响越大(如图5所示)。这说明区级问责压力越大的街乡镇,正向社会绩效差距对绩效水平的积极影响越大。该调节机制与区级问责压力对正向绩效差距(排名)的调节作用相符。

3.稳健性检验

鉴于绩效排名为定序变量,不能直接当作连续型变量处理。为了使数据分析结果更有说服力,我们使用ologit模型提供稳健性检验,但是由于分类过多,会对估计结果产生很大影响。我们为此将其分为10类进行ologit回归分析,但是结果显示这并未通过平行线检验,因而只能当作多分类变量来使用mlogit模型。然而,这样操作排名就失去了意义。绩效排名变量虽然是定序数据,但是每个数字之间的距离是具有实际意义的,所以在更大程度上是定距数据。因此,我们对绩效排名变量进行百分位数处理,将所有绩效排名变量分为100组,其结构类似于百分比,使用Hauseman­Taylor模型的回归结果显示,所有变量的显著水平未发生改变,回归系数发生等比例变化,这从一定程度可以说明模型的稳健性较高(篇幅所限未报告,如有需要可联系作者获取)。

 

五、结论与讨论

(一)结果讨论

政府绩效水平的影响机制是值得研究与关注的重要问题。这不仅可进一步促进政府绩效提升,也有助于提高政府公信力与执行力。基于理论、实践与以往研究,本文试图探究上级问责压力在绩效差距对绩效水平影响过程中的调节作用,以完善绩效差距对绩效水平的影响机制。本研究收集了2019年北京市16个区333个街乡镇的“接诉即办”分数和排名等数据,实证检验了市、区两级问责压力对绩效差距的调节作用。

首先,研究显示直接上级政府的问责压力对正向社会差距的影响产生调节作用。随着区级问责压力的增大,街乡镇会对正向社会差距产生更强烈的反应,从而更大程度地提高绩效。相对更上一级政府而言,直接上级的问责压力不会对正向历史绩效差距的影响产生显著调节作用,但会对正向社会绩效差距的影响产生显著调节作用。在现实情境中,区级绩效排名靠后的街乡镇会感受到较大的问责压力,且绩效高于本辖区平均绩效水平的街乡镇会在下个月显著提升绩效。区级绩效排名靠前的街乡镇则不会感受到较大的问责压力。

同时,直接上级的问责压力会减弱负向社会绩效差距对绩效的负向影响。此前的研究结论表明,绩效显著低于本辖区平均水平的街乡镇,在下月绩效会出现“不降反增”的情况。调节效应实证结果显示,较大的问责压力可减弱这种负向影响,减弱“表现不好”的街乡镇在下月绩效持续降低的幅度。这说明适当的区级问责压力,可以在一定程度上缓解“表现不好”的街乡镇政府的工作懈怠和消极情绪。至此,H1、H3a、H3b得到验证。

其次,研究显示,更上一级政府的问责压力对正向历史绩效差距的影响产生调节作用,H2得到验证。李卉等认为公共政策也存在边际效用递减规律,即“新政策产生的激励水平会随着时间推移而丧失一开始的新鲜感”(李卉、刘晓峰, 2008)。这种边际效应递减规律在“接诉即办”施行初期得到一定体现,即正向历史绩效差距对绩效水平的提升作用逐渐减小。但是,北京市委在2019年4月开始正式公布四类排名,并于2019年8月将“接诉即办”工作绩效纳入党委书记年度绩效考评。市级问责压力的间断性增加导致正向历史绩效差距的影响在4月之后和10月之后出现更大的负向影响。市级问责压力对正向历史绩效差距的影响存在调节作用,较大的市级问责压力能够促使街乡镇政府增大对正向历史绩效差距的反馈,在下个月显著提升绩效水平。

本研究说明,问责压力会对绩效差距的影响产生调节作用,且市、区两级问责压力的调节机制不同。区级问责压力会对社会绩效差距的影响产生调节作用,增强正向绩效差距对绩效水平的正向影响,减弱负向绩效差距对绩效水平的负向影响。市级问责压力会对正向历史绩效差距产生调节作用,这意味着市级问责压力会增强街乡镇对历史绩效差距的关注,使其更为关注本街乡镇相对于上月绩效的变化。

通过将市级问责压力与区级问责压力对比可知,两级问责压力对绩效差距的调节侧重点存在差异。市级绩效压力会对历史绩效差距产生调节作用,而区级绩效压力会对社会绩效差距产生调节作用。由于“下管一级”的干部管理体制,区级政府作为街乡镇政府的直接上层领导,对街乡镇产生的压力更为直接。因而区级问责压力对街乡镇政府的作用也更为直接,会直接促使街乡镇与其竞争对手(本辖区内其他街乡镇,即“镜中的自己”)展开比较。正如“政治锦标赛”模式中提到,“基层官员晋升的政治晋升路径如同一个逐级淘汰的政治锦标赛,在每一个层级都会遇到竞争对手,使自己的绩效高于竞争对手才是晋升的主要途径”(周黎安,2017)。区级问责压力会增强街乡镇领导对社会绩效差距的反应,从而更好地提高绩效。

相对来说,市级问责压力产生的调节作用更为微妙,会促使街乡镇与“从前的自己”展开比较。这意味着更上一级的问责压力不会促使街乡镇政府展开激励的同级竞争,而会促进其对于本身绩效的关注。这说明在没有强烈晋升激励的情况下,街乡镇政府更为关注历史绩效差距。在市、区两级问责压力下,街乡镇政府响应逻辑存在差异。而这也提示上级政府在指导基层政府施行政策时,应采用相应的行为逻辑“助推”基层政府更好地执行上级政策,提高绩效水平。

(二)理论贡献与政策建议

本文在以往绩效差距与绩效反馈模型中纳入问责压力为调节变量,丰富了绩效差距与绩效反馈相关研究。

第一,研究发现,市、区两级问责压力会对绩效差距与绩效水平间的关系起到调节作用,且调节机制不同。区级问责压力作为直接上级的压力,会促使街乡镇展开直接的竞争与对比。市级问责压力则会产生更为微妙的作用。政府在制定政策与实施政策时,需充分考虑不同层级政府问责压力的设置组合,以“助推”政策实践。比如,在新政策实施前期,可通过适当增加直接上级的问责压力,通过鼓励府际直接竞争,促使政策得到更好地执行与扩散。当政策得到长期执行后,可通过间接上级的问责压力促使组织与“之前的自己”展开比较,进而长效提高绩效水平。

第二,本研究证实“政策边际效应”递减规律在基层政府落实政策的过程中确实存在。在长期实施政策过程中,由于“审美疲劳”,地方政府在施策时可能会出现应对策略,这种情况会随着时间的推移而加剧。研究发现,适当增加上级政府的问责压力,可缓解“政策边际效应”的程度。这种上级压力不仅包括直接上级的问责压力,也包括间接上级,即“上级的上级”。

第三,在政策实践中,应不断创新政策机制以避免“政策边际效应递减”作用发生。以“接诉即办”为例,北京市在2019年6月设置“加分项”,由各街乡镇自主申报。加分项由0.1分到若干分不等,由街乡镇具体申请项目而定。加分项的设置反映了各街乡镇“规定动作”以外的“自选动作”,可以促进基层组织进行治理方式与机制创新。

(三)研究不足与未来展望

本文以“接诉即办”为研究场域,探究基层政府绩效差距对绩效水平的影响,存在以下不足之处:

首先,对有关公共部门绩效差距的影响的研究才刚刚起步,特别是在中国场景下的实证分析还不多见。本文以北京市“接诉即办”为例进行研究,相关发现还有待在其他地区和政策场域进行检验。其次,研究数据仅限于2019年,无法全貌反映政策的长期变化,未来研究可对数据进行扩充,以发现作用机制的长期效应。再次,关于市级问责压力与区级问责压力的测量,还需未来研究跟进更为客观的测量方法。目前学界关于问责压力的测量大多为问卷调查,而本文期待进行更为客观的研究,因而采用了不容易受影响的客观排名数据。但是,这是否能够准确代表问责压力,仍然值得商榷。未来可以收集更多问责压力的数据,进行实证检验以深化研究。最后,本研究虽然比对了市、区两级问责压力对绩效差距的调节效应,但是同为基层政府的区级政府与街乡镇政府的行为逻辑是否存在差异,值得后续研究深化拓展。

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