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燕继荣:中国共产党领导的中国现代化:探索、成就与经验

文章来源:《人民论坛·学术前沿》 时间:2021-07-19

摘要:为实现国家富强、民族复兴、人民幸福的初心使命,百年来,中国共产党努力探索一条能够彻底改变中国贫穷落后面貌的现代化道路。在中国共产党的领导下,一条从中国实际出发、解决中国问题、推动中国快速发展的现代化道路已然成型。中国式现代化道路在现代国家建设与治理、人民生活水平改善与提升、国际社会共同进步推进方面取得重大成就,形成了使命型政党领导、发展型政府组织、包容性制度保障、创新型政策推动等四条重要经验。

 

2021年,中国共产党迎来百年华诞。百年来,中国共产党为国家富强、民族复兴、人民幸福作出了伟大贡献。中共百年历程有诸多启示,其中一条根本启示是,中国共产党领导人民经过艰苦探索找到了一条解决中国实际问题的现代化道路,这条中国式现代化道路将积贫积弱的旧中国拉入现代国家的行列,实现了国家发展的伟大转折和历史性跨越。如何对中国的发展做出合理解释?已有研究多是对于中国共产党推进国家现代化进程进行历史性梳理,笔者则从更加宏观的视角对党领导的现代化道路的探索、取得的成就和形成的经验作出整体性回答。

 

中国现代化道路的探索

世界现代化进程的起步可以追溯到18世纪中叶英国开启的工业革命。对于现代化的演进,经典现代化理论认为现代化包含两个基本过程:一是工业革命以来西方国家的深刻变化;二是后发国家追赶西方发达国家的发展进程。关于现代化的内涵,现代化理论的知名学者艾森斯塔特(Alfred Eisenstaedt)从历史解释学的角度给出定义:就历史的观点而言,现代化是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程;就现代化开启和扩散的具体过程来看,它从17世纪至19世纪形成于西欧和北美,而后扩及其他欧洲国家,并在19世纪和20世纪传入南美、亚洲和非洲大陆。简言之,现代化是指从传统农业社会向现代工业社会转型的发展变迁过程。这种发展变迁的过程是一个“包罗宏富、多层次、多阶段的历史过程”。同时,艾森斯塔特认为现代化是从不同类型的传统社会发展而来的,这实际上提出了现代化模式的多样化问题。

中国的现代化处于后发国家追赶先进国家的过程当中,有着自身的条件和基础。如果从1840年的鸦片战争算起,中国现代化进程已经走过180余年。在中国共产党成立之前的80年里,中国近代无数仁人志士、政治派别为改良、革新、“建国”而努力求索,先后酝酿和产生了洋务运动(1861~1894)、戊戌变法(1898)、清末新政(1901~1911)、辛亥革命(1911)等重大政治革新事件,其最终目标是要推动国家的现代化转型。然而,因传统守旧势力强大、资产阶级软弱性,以及近代中国转型始终没有跳出学习和简单移植西方经验的窠臼,使得中国共产党成立之前的政治派别及其精英最终未能找到符合中国实际的现代化道路,进而也未能改变中国贫穷落后、被动挨打的局面。

中国共产党成立以后,中国现代化的进程发生了根本性转变。中国共产党的成立并非凭空而起。新文化运动(1915~1923)启迪了民智、五四运动(1919)使马克思列宁主义在中国得到广泛传播,使无产阶级登上中国历史舞台,并形成了一批受马克思列宁主义影响的知识分子,为建党创造了思想条件和相当的组织条件。中国共产党一经建立,就宣告了一种完全不同以往的推进国家现代化的方案的诞生。这种方案便是由无产阶级政党来推动国家的现代化。这是一种超越传统、超越本国资产阶级、超越西方的全新的现代化探索。这种探索逐渐抓住了中国最大的实际、找到了正确的方式,即从农民和工人等广大劳苦大众的立场出发来寻求解决中国的现实问题。如果说在这之前的现代化探索是为病入膏肓的中国不断寻找“良药”的过程,那么中国共产党的成立则是要彻底砸烂一个旧社会,建造一个新中国,并为国家富强而长期奋斗。

首先,中国共产党领导中国人民反帝反封建,抵抗日本帝国主义侵略,推翻国民党统治,建立了新民主主义国家,为民族自由解放、国家主权独立作出了重大贡献,为独立探索中国现代化道路提供了政治保障。中国共产党是在与军阀、列强的斗争中建立的,中国共产党成立之前的十年里,脆弱的中华民国仍然进行着帝制复辟的倒退行径,军阀割据、列强欺凌是常态,国家现代化进程举步维艰;中国共产党的成立为国家现代化注入了强大动力,中国革命的面貌焕然一新,国共合作以及轰轰烈烈的大革命加速了国家“组织化”统一的进程。然而,国民党右派势力的叛变使得这一崭新的政治进程又重新回到地方割据的状态。一个个新军阀取代了旧军阀,中国的现代化进程仍旧没有跳出“旧世界”的无序争斗,中国共产党领导的革命进程也陷入低谷。中国共产党被迫进行长征,并重新思考中国的出路问题。日本帝国主义的入侵使中华民族到了最危险的时候,中国共产党高举民族抗战的大旗,坚持民族大义,促成了第二次国共合作,建立了抗日民族统一战线,并发挥了中流砥柱的作用。抗日战争的伟大胜利激发了民族精神,中华民族的整体意识前所未有的凸显,民众渴望国内和平、建立联合政府的呼声强烈。奈何国民党罔顾民意,悍然挑起内战,国家统一的现代化进程再次被搁置。经过艰苦卓绝的斗争,党领导的人民战争取得了最后胜利,一个崭新的国家屹立在世界的东方,中国共产党领导的新中国得到全国人民的广泛认同,推进国家现代化的努力获得了近代以来最好的条件。

其次,中国共产党领导中国人民独立探索社会主义建设的道路。在新民主义主义革命即将获得胜利之际,党的七届二中全会对国家现代化建设作出展望。毛泽东同志提出“使中国稳步地由农业国转变为工业国,把中国建设成一个伟大的社会主义国家”的目标,并阐述了以工业化带动工业、农业等各领域现代化的发展思路。当时,受国际环境的限制,新中国成立初期实施“一边倒”的外交政策。1953年开始的第一个五年计划按照苏联模式确立了优先发展重工业的方针,并参照苏联的经验和标准推进工业化,同时也得到苏联大规模的经济和技术援助。在这种背景下,“一五”计划超额完成,新中国得以在“一穷二白”的“烂摊子”上建立起自己的工业体系和国民经济体系。然而,苏联模式(高度集中的政治经济体制)的弊端很快影响到我国政治生活,党内出现了权力过分集中的现象。特别是在中苏两党关系破裂之后,党对国内外形势出现了误判,并在思想上朝着“左”的方向发展,同时,因权力高度集中而使社会主义建设进入了曲折的探索阶段。即便如此,中国共产党也始终坚持“以我为主”“从我出发”的立场。从1954年6月毛泽东同志提出“现在我们能造什么”之问,到第一届全国人民代表大会关于“工业、农业、交通运输业和国防”的现代化表述,皆体现了要从中国最迫切需要和国际环境实际出发的思想。在最困难的建设时期(20世纪60年代),中国共产党发扬独立自主、自力更生的精神,在关系国家发展的重点领域取得重大突破。今天看来,中国在探索现代化道路上所走的一些弯路,与执政党在社会主义建设初期对现代化理论的认识和创新不足有很大关系,正是因为缺乏一套适合中国国情、能够指导中国实践的现代化建设理论,使得这个时期的现代化建设整体上处于不断“试错”的缓慢发展过程。

再次,中国共产党领导中国人民开辟了中国特色社会主义现代化道路。经历了新中国头30年的艰难探索,党的第二代领导集体更加深刻认识到后发国家推进现代化必须走自己的路。1979年3月,在党的理论工作务虚会上,邓小平明确提出:“过去搞民主革命,要适合中国情况。现在搞建设,也要适合中国情况,走出一条中国式的现代化道路。”他还强调,要一天也不耽搁,专心致志、聚精会神地搞四个现代化建设。之后,党的历次全国代表大会都聚焦于工业、农业、国防和科学技术“四个现代化”,无一例外地围绕“现代化”来阐述国家发展的目标。在这个阶段,党对中国式现代化道路的探索与改革开放的战略决策紧密结合。从一定意义上讲,改革开放是党为中国现代化找到的正确路径,它表明中国执政党意识到过去的错误路线使中国与世界现代化先进国家的差距拉大,而今后必须向先进国家学习,学习人类创造的一切文明成果来发展自己,也包括学习资本主义国家某些好的经验,利用他们的资本和技术来加快自身发展。同时,邓小平同志强调,“我们要有计划、有选择地引进资本主义国家的先进技术和其他对我们有益的东西,但是我们决不学习和引进资本主义制度,决不学习和引进各种丑恶颓废的东西”,这就阐明了中国式现代化道路的方向,即坚持社会主义道路,不走改旗易帜的邪路;突破马克思主义的教条化,坚持和发展马克思主义,不走封闭僵化的老路。在解放思想,实事求是,团结一致向前看的思想指引下,中国共产党不断开辟中国式现代化道路的新境界。其中,创新现代化理论,明确回答社会主义与市场经济的关系论题,为中国式现代化的快速推进扫清了思想障碍。经过40余年的努力,中国共产党对中国式现代化道路的探索在理论和实践上取得重大突破,形成了一套解释中国式现代化道路的理论体系,并创造了经济发展的“中国奇迹”。

最后,中国共产党领导中国人民为全面建设社会主义现代化国家而奋斗。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央开创了治国理政的新局面,中国现代化进程发展到了一个新的阶段。社会主义现代化的基本内涵已经从改革开放之初的“两手抓,两手都要硬”发展为“五位一体”总体布局,并更加强调全面深化改革,以改革和创新促发展。党的十九大报告对新时代中国特色社会主义发展作出战略安排,明确了中国现代化的远景目标和路线图。党的十九届四中全会提出要把制度优势全面转化为国家治理效能。党的十九届五中全会进一步提出了2035年远景目标的建议——全面建设社会主义现代化国家,擘画了实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。当前,世界正在经历百年未有之大变局。一方面,中国共产党领导的中国现代化进程更加显现出中国特色。中国共产党的全面领导与市场经济、改革创新的互动释放出巨大的发展效能,中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势得到进一步发挥,中国的发展和治理越来越以问题为导向,解决中国面临的实际问题。另一方面,国际力量对比深刻变化,国际环境日趋复杂,不稳定性不确定性明显增加。中国共产党领导的中国现代化以其长期稳定、高速发展、人民认可等基本指标逐渐形成了稳定的“中国道路”,中国的现代化进程已经从近代以来的盲目照搬、缺乏经验、“摸着石头过河”发展到改革驱动、创新引领、“以人民为中心”的发展新阶段,实现了中国现代化建设质的突破。

 

中国现代化的成就

中国现代国家建设与治理的平稳推进,是中国现代化取得基础性成就的重要保障,也是衡量中国现代化发展的基本维度。国家的现代化实则是现代意义上的国家治理的结果。现代意义的国家治理意味着通过一系列的制度供给,以实现权力有限制、资本有节制、社会有规制、民主有法治的目标。

国家发展与国家治理是从国家角度分析国家现代化的两个关键变量,这种考虑来自于国家运行的基本逻辑:发展是硬道理,治理是软实力。国家治理是现代化理论的重大创新,它是对国家建设过程中存在问题的回应性阐释,既包括发展观念的转换,也牵涉对国家发展的总体评价和规约。据此分析,国家的发展需要治理的规约,而国家的治理也要以国家的发展为目标。“无治理的发展”和“无发展的治理”都会迟滞现代化的步伐。中国现代化的整个进程实则是在发展与治理中寻求平衡的过程,或者说,中国的现代化既重发展,又重治理,并在发展与治理的动态平衡中保持稳定。

具体来看,在现代国家发展方面,党和国家完成了几个过程:第一,党和国家对中国历史演变至近代的多样复杂的“族类群体”进行识别,并确认了56个民族,同时以“民族”为单位确立了一整套保障少数民族权益的制度体系,实现了事实上的各民族平等,建立了各民族对党和国家的认同。第二,党和国家在全国领土范围内设立政权机关,确立党领导的人民民主权力在全国的统治。中华人民共和国的成立使党和国家对全国范围内各要素的支配统治与全国范围内以“民族”为单位统合起来的人口或国民结合在一起,使现代国家的领土、主权、政府、人口得以统一和确立,使党的领导和人民当家作主在全国范围内得以实现。这标志着中国现代国家建设的基本完成,实现了国家现代化的“建国”目标。第三,党的领导和执掌政权推动国家全面协调发展,特别是在改革开放以后,早期确立“以经济建设为中心”,强调“发展是硬道理”,后来以人为本、科学发展,再后来坚持统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局,着力解决发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益,贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。在此过程中,国家意志深入推进,党的全面领导的国家制度体系逐步确立和完善、中国特色社会主义市场经济体制趋于成熟、民主法治意识明显增强、民生领域的问题逐步改善、文化自信稳步提升、创新驱动取得重要成果、“一国两制”行稳致远、构建人类命运共同体得到响应,而这些建设成就逐步以制度的形式固化下来,成为中国国家治理的制度优势。

从中国现代国家治理的角度看,改革开放40余年来的快速发展也为国家治理现代化创造了资源和条件。党的十八届三中全会首次以“国家治理体系和治理能力的现代化”来描述全面深化改革的总目标,进而确立了“治理变革”在中国现代国家建设或发展中的重要性。围绕治理现代化目标,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,涉及15个领域的336项重大举措,改革的范围之广、力度之大前所未有,被国际社会誉为当今世界“最具雄心的改革计划”。中国共产党关于国家治理的决定正引领中国实现更深层次的发展。随着全面深化改革的落实,依托于现代国家建设过程中所形成的制度优势,中国现代国家的治理效能必将得到更大释放。

百年来人民生活的全面改善是中国现代化取得的显著成就,也是评估中国现代化的关键维度。人均GDP的增长是反映人民生活水平提升的重要指标。如表1所示,改革开放初期,我国人均GDP处于380~530元之间;最近5年,人均GDP已经达到54000~72000元,增长了140倍左右,并突破1万美元大关,总体上步入中等收入国家行列。还有一些表明人民生活状况的指标和数据,比如民生方面,我国建成了包括养老、医疗、低保、住房在内的世界最大的社会保障体系。根据国家卫健委发布的统计公报,2019年我国居民人均预期寿命达到77.3岁;2020年末,基本养老保险覆盖近10亿人;基本医疗保险覆盖超过13.6亿人;全国共有805万人享受城市最低生活保障,3621万人享受农村最低生活保障,447万人享受农村特困人员救助供养,全年临时救助1341万人次;全国共有各类提供住宿的社会服务机构4.1万个,其中养老机构3.8万个,儿童服务机构735个;社会服务床位850.9万张,其中养老服务床位823.8万张,儿童服务床位9.8万张。另外,城镇化率不断提高,2019年底,城镇常住人口增加到8.48亿,城镇化率超过60%。城市新增就业人口稳步提升,城镇登记失业率保持在较低水平;教育事业全面发展,2020年末,九年义务教育巩固率为95.2%,高中阶段毛入学率为91.2%;教育普及程度超过中高收入国家平均水平,高等教育进入普及化阶段;2020年末全国私人汽车保有量24393万辆,比上年末增加1758万辆;移动电话普及率为113.9部/百人。这些数据客观真实地反映了中国现代化给人民群众生活带来的巨变,特别是民生领域的保障举措体现了中国式现代化推进过程中的“人民性”立场。

为后发国家的现代化进程提供借鉴是中国现代化取得的开拓性成就。中国共产党领导的中国现代化所形成的“中国模式”在21世纪引起了国际学界的特别关注。乔舒亚·库珀·雷默(Joshua Cooper Ramo)于2004年提出“北京共识”的概念,认为中国现代化的成功经验将为后发国家提供理论和实践指引。2008年国际金融危机发生后,中国成为全球经济增长的稳定器和动力引擎,连续多年对世界经济增长贡献率超过30%。2010年,中国GDP总量跃居世界第二;受新冠肺炎疫情冲击,2020年世界经济严重衰退,而中国GDP仍增长2.3%,成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体,为全球经济带来积极溢出效应,对全球经济企稳回升起到主要推动作用。也是在2020年,中国GDP总量首次突破100万亿元大关,按照多家机构的预测,不超过10年,中国GDP总量将成为全球第一。值得关注的是,“在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻,我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,区域性整体贫困得到解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务”,提前10年实现联合国2030年可持续发展议程确定的到2030年消除一切形式贫困的减贫目标。中国贫困治理丰富了“发展型国家”的内涵,为后发国家走出“中等收入陷阱”提供了经验。

在一次次危机和考验面前,中国经济始终保持强劲动力,中国的发展始终保持稳定。这使人们更加坚信“中国模式”必然有其内在逻辑。比如,疫情防控中进一步凸显的制度优势和治理效能,贫困治理中形成的脱贫攻坚精神等,使更多的人看到“中国模式”已经超越了单一的经济发展层面。实际上,中国的发展是牵涉政治、文化、社会等方方面面整体推进的结果。中国共产党开辟的中国式现代化道路所形成的“中国模式”已经具备了可描述、可界定的内容,已经具有了更加完整的内涵。从政治经济体制来看,中国的发展得益于中国明显的制度优势,即主要资源国家所有和多种所有制下不同经济主体市场化竞争的经济制度、中国共产党全面领导的制度体系、单一制中央集权的行政体制,这三项制度的综合效应支持了中国高效快速的发展,也为中国治理优势的展现提供了保障;从文化层面看,社会主义先进理念与中华优秀传统文化、以及外来文化实现了某种程度的融合,文化自信和统一的文化认同正在提升和加强;从社会层面看,社会保障、社会稳定、社会公平正义得到实现和维护,社会活力得到释放;从生态环境保护来看,可持续发展、新发展理念得到贯彻。目前,改革驱动的发展、创新驱动的发展、“以人民为中心”的发展成为中国现代化发展的共识,相信这些共识的推进和落实,将为后发国家乃至世界各国提供借鉴。

 

中国现代化的经验

政党是现代政治的产物,也是实现国家现代转型的重要力量。政党作为“连接民众与政府的桥梁”,直观的作用在于组建政府,执掌国家政权,实施国家政策;深层探究,政党作为现代国家政治的标志,被认为是形成社会“利益聚集”、完成国家“政治整合”和实现大众“政治社会化”的重要渠道。中国共产党作为探索救亡图存、国家统一、民族复兴之道的中国人民的先锋队组织,走过了以党建军、以党建国、以党治国的历程,更加集中地体现了政党推动国家转型的功能。不同于早期现代化国家所产生的议会型政党,中国共产党诞生于传统中国深陷内忧外患困局的危难之时,是国家转型过程中具有救亡图存意识的仁人志士中最有组织性和战斗力的“团队”。正因为如此,中国共产党被认为是一个使命型政党,是探索和开辟中国式现代化道路的领导核心。

中国式现代化道路具有“政党主导、使命驱动”的鲜明特点。党的十九届四中全会指出,我国国家制度和国家治理体系的显著优势首先就是坚持党的集中统一领导,坚持党的科学理论,保持政治稳定,确保国家始终沿着社会主义方向前进。这正说明,要了解中国的现代化经验,首先需要认识和了解中国共产党。中国共产党推进中国现代化与其组织使命和责任密切相关。中国共产党是马克思主义使命型政党,以实现全人类解放为最终使命,以代表最广大人民的根本利益为原则,为实现共产主义及人的自由全面发展而长期努力。同时,中国共产党是中国化的马克思主义使命型政党,中国共产党所要实现的最终使命首先从实现中国的现代化开始,从改造中国社会认知、争取民族独立、建立国家认同、推动经济发展的现代化任务开始。中国共产党也自觉肩负这一使命,以实现国家富强、民族复兴、人民幸福为宗旨。

使命型政党的特质是中国式现代化道路取得成功的最根本经验。使命意识是中国共产党的立党之魂,习近平总书记在党的十九大报告中高度强调“使命呼唤担当,使命引领未来”,要“不忘初心,牢记使命”。

中国共产党的使命型特质首先表现为坚持理想信念。不同于西方政党争取选民、赢得选举的现实性和功利性,中国共产党把自己肩负的责任使命放在人类历史发展的长河中去考量,充分认识到完成自身使命的崇高性和长期性。中国共产党自觉肩负起推进中国现代化的责任使命,为改变中国贫穷落后的面貌而不懈努力。中国共产党坚持“以人民为中心”,把实现全人类自由解放作为一种目标追求和价值信仰,为实现共产主义而矢志不渝。

其次,中国共产党成立于国家危难之时,在国家发展和国际竞争中始终具有强烈的危机意识;执掌国家政权以后,承担着长期执政的责任,形成强烈的发展意识、风险意识、竞争意识。正是这样的危机意识和竞争意识,成为它不懈努力的原动力,进而转化为中国国家现代化的推动力。

再次,中国共产党具有严密的组织体系。政党作为联结国家与社会的重要桥梁,是现代国家政治的核心力量。中国现代化探索的艰难历程昭示,一个超大规模的发展中国家,需要一个组织严密、纪律严明的政党来组织和引领。为了更好发挥人民群众的积极性和创造性,整合不同利益群体,推动国家与社会的快速发展,中国共产党特别强调组织、动员、宣传和统一战线。中国共产党的组织动员、思想宣传、统一战线等工作,在革命、建设和改革的各个时期都发挥了重要作用。在纵向层级上,中国共产党建立了自中央到基层的党组织体系;在横向层面上,党组织嵌入到人大、政府、政协、群团组织、社会组织等各个系统。党的组织体系支撑起中国社会的方方面面,党组织能够快速高效地覆盖全国上下各系统、各领域,继而对社会各系统和人民进行政治动员、政治吸纳,向社会宣传党的主张,能够最广泛地联合一切可以联合的力量。

最后,中国共产党建立了完善的领导制度。第一,中国共产党强调思想领导,思想建党。百年来,党的指导思想随着中国现代化的实践而不断丰富和发展;第二,中国共产党依托于各级党组织,建立了个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央的维护党中央权威和集中统一的领导制度;第三,中国共产党建立了“总揽全局、协调各方”的全面领导制度,能够迅速把各方面因素调动起来,集中力量办大事;第四,中国共产党建立了“以人民为中心”的治国理政制度,以服务人民为宗旨,为人民执政,依靠人民执政;第五,中国共产党重视改善党的领导方式和加强执政能力建设,把改善党的领导方式和执政方式与人民参与结合起来,强调党的各级组织要倾听人民的呼声,善于学习和创新,勇于自我革命;第六,中国共产党注重党内监督,要求党要管党,从严治党,把永葆党的先进性和纯洁性作为加强党的建设的重要内容。

“发展型政府”所开辟的“中国模式”与所取得的发展进步使中国共产党领导的中国现代化保持稳定。“发展型政府”的概念衍生于发展型国家,展示二战以后新兴经济体“有效政府、优秀官僚、优先发展经济、制定产业政策、公私合作”等特性,尤其注重政府在经济发展中的主导地位。“发展型政府”的概念最早由美国学者查默斯·约翰逊(Chalmers Johnson)于1982年提出。他从政府策略性扶植产业、制定产业政策的角度来解释日本经济的快速发展,特别强调通商产业省在日本奇迹中所发挥的作用,提出了日本发展的“政府+市场”模式,以区别于苏联的“计划”模式和美国的“自由市场”模式。之后,诸多学者引用约翰逊的理论进一步分析韩国、中国台湾地区20世纪六七十年代的经济发展现象,并形成了“发展型政府”的最早理论范式。20世纪80年代的“发展型政府”理论因为过分强调“国家自主性”“适度干预市场”等要素,忽视了社会在经济发展中的作用而受到批评,于是,很快形成了“国家镶嵌于社会之中”的第二代“发展型政府理论”。随着全球化进程的快速推进,“发展型政府”理论自身的诸多局限性(过于简约或难以整体性描述)日益暴露,特别是在1997年亚洲金融危机之后,“发展型政府”理论受到更大挑战,各国纷纷进行经济调适与转型,“超越发展型政府”“后发展型政府”的多样性成为热门话题。

“发展型政府”的早期观点在解释“中国模式”的过程中出现了争论。比如,“中国模式”的萌芽阶段(改革开放初期)主要采取引入市场机制的办法来激励生产,即表现为“社会主义+市场”的特点;而在“中国模式”的最新的“全面深化改革”阶段,则强调市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。可以认为,相比“东亚模式”在市场基础上强调政府介入的必要性,“中国模式”则是在政府主导的基础上不断引入市场机制,同时强调行政管理体制改革与政府职能转变。虽然二者在强调政府介入或主导的结果上有相似性,但在时序上则有所不同。一些反对者还认为,“中国的政治经济改革违反了‘发展型政府’理论的假设与预期,特别是政府并没有系统性地将资金配置到最具有生产力的经济部门,使得这些部门需要依赖非正式的融资来源,这不符合‘发展型政府’的理论精神,因此该理论无法有效解释‘中国模式’”。“发展型国家”理论的晚近观点(国家—社会关系与政策网络)主要适用于解释中国的地方经济发展,缺乏对全国性政策网络的描述。另外一些学者则主张采取宽泛或折衷的立场认识“发展型政府”理论与“中国模式”之间的关系。比如,有人提出,“只要一国的政府将经济发展作为最高的政策目标,并采取相应的制度和政策来达成此目标,就可视为是‘发展型政府’”,据此而论,中国的发展过程符合“发展型政府”的界。还有人认为,中国的发展模式在采取的政策上与东亚模式确有相似之处,但中国模式的发展历程有自己的特殊性,而整体上看,“发展型政府”与中国模式有契合性。

从“发展”的角度来看,中国共产党所领导的中国现代化及其开创的“中国模式”具有明显的“发展”取向。“发展是第一要务”“发展是解决中国一切问题的‘总钥匙’”“经济是最大的政治”等话语能够反映出中国作为“发展型政府”的鲜明特征。事实上,任何一个追求实现现代化的国家都需要发展,也都谋求发展,而现代化本身就是一种“发展变迁”(帕森斯)。《中国共产党章程》总纲强调中国社会主义建设的根本任务是进一步解放和发展生产力,逐步实现社会主义现代化;同时指出党在社会主义初级阶段的基本路线就是领导和团结全国各族人民,以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,自力更生,艰苦创业,为把中国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。从发展经济与实现现代化的关系以及政府的作用来看,中国实际上提供了“发展型政府”的加强版或创新版。

首先,中国领导人认为,贫穷落后是中国的根本问题,而经济欠发展是中国一切问题的总根源,因此,中国“发展型政府”特别重视通过经济发展解决中国的问题。中国领导人不仅把发展作为治国理政的目标,而且把发展绩效视为增强执政合法性的重要手段。事实上,中国形成了一种“发展型治理”模式——发展中求治理,治理中谋发展。中国治理在发展中展开并在发展中得以实现,因此,发展是前提,也是目标。40多年来,中国形成了一个以发展为导向、横向到边、纵向到底的庞大政府体系,推动中国的全面发展升级。中国政府不仅制定明确的产业政策以引导经济发展,而且各级政府纷纷打造产业园区,专门成立政府部门实施招商引资,把招商引资的成果作为政府部门和官员绩效考核的重要指标。值得关注的是,中国政府不仅制定经济发展目标和实施方案,而且还与时俱进、适时制定社会、文化、生态文明建设等领域全面发展的计划。

其次,中国的“发展型政府”高度重视“政府规划”。这或许也是中国计划体制改革创新的产物。一方面,中国共产党对实现社会主义现代化的进程进行阶段性规划,比如“社会主义初级阶段理论”的提出,使党对社会主义现代化建设的长期性有了充分的思想准备;对“二十一世纪中叶实现现代化目标”的分解,使党在每一个阶段和时期的奋斗目标更加具体、更加可期。另一方面,党的最高决策层按照民主集中制原则,领导制定国家的国民经济和社会发展五年计划/规划纲要,并对外公布实施。这差不多成为每届政府的例行责任和考核依据,也成为中国政治的重要内容。每一个“五年规划”过程都集思广益,最终形成的“规划方案”规定了国民经济和社会发展“下一个五年”的目标和任务。2021年3月11日,十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》更是与基本实现现代化(2035年远景目标)结合在一起,凸显了“五年规划”实施对中国现代化的重要性。

最后,中国“发展型政府”强调国家布局与区域定位的协调一致。中国共产党领导的中国现代化道路形成了“两大布局”,即着眼于第一个百年目标的“四个全面”战略布局和统筹“两个一百年”奋斗目标的“五位一体”总体布局。“两大布局”为中国现代化的深入推进找到了战略路径、明确了战略任务。同时,中国“发展型政府”强调各地(或区域)在国家整体发展进程中的产业布局和功能定位。既强调局部发展在发展全局中的重要性,又有效避免趋同化发展及产能过剩的问题,并为各地的优势互补创造机制。现代化进程中的“对口支援”“区域协同”等政策手段和政策工具应该是中国“发展型政府”的重要经验。

可以肯定的是,尽管“发展型政府”理论在解释“中国模式”的过程中存在适用性的争论,但中国共产党领导形成的“中国模式”却能够为“发展型政府”理论的升级换代提供中国经验和智慧。进一步讲,中国现代化及“中国模式”对“后发展型政府”理论的演进将产生更加突出的作用;无论是经验还是教训,中国的“发展型政府”将成为正在建构的“发展型政府”理论升级版的重要取材对象。

“包容性制度”是中国共产党领导中国现代化不断进步的重要保障。制度是重要的,甚至是决定性的,这一论点不断得到制度主义学派的重申。2012年,美国经济学家达龙·阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)和詹姆斯·A.罗宾逊(James A. Robinson)在对不同国家(或地区)进行比较研究的基础上,提出了制度是根本原因的观点,并从包容性(inclusive)与汲取性(extractive)两个维度对经济制度与政治制度进行了二分,形成了包容性经济制度、包容性政治制度与汲取性经济制度、汲取性政治制度两组概念。从根本上说,“包容性制度”意味着经济、政治、社会秩序让绝大多数人的权利受到尊重和保护,让社会成员普遍享受利益,它的一般性制度伦理在国家现代化进程中得到坚持,同时也在不同国家的实践中形成了各自的制度逻辑。

中国共产党领导中国现代化建设过程中形成了符合中国国情和需要的制度生成逻辑和制度运行模式。首先,中国共产党建立了开放性、学习型政党制度,保证了党能够始终立于时代潮头,引领人民前进。开放性政党主要体现在组织层面成员吸纳的广泛性和持续性、思想层面观念更新的及时性和交替性、政治层面决策的协同性和协商性。先锋队式的开放性政党以及先锋队政党领导的多党合作的政党制度具有独特的政治优势:(1)有利于抑制政党组织的过度利益化;(2)有助于化解政党政治的分歧,克服无原则的党争倾向,避免代表少数人或集团利益的党派左右政局或政策;(3)有利于收集意见、汇集思想,形成国家统一意志,进而将社会行动纳入国家发展的总目标。学习型政党制度的建立则依托于党的各级组织以及各级党校系统,包括党委集中学习制度和领导干部定期培训轮训制度,这些制度保障党员干部与时俱进,领会中央政策,并把全党的意志和人民的意志集中统一起来,为实现国家现代化统一思想和行动。

其次,中国建立和实行广泛协商的立法和决策制度。人民代表大会制度与人民政治协商制度集中体现了中国立法和决策的制度逻辑。国家经济社会发展的重大事项须由协商达成共识,“两会”讨论便是具体的实现过程。行政部门被要求认真办理人大代表和政协委员提出的批评、建议和意见(或提案)。这样一套立法和决策的制度安排从中央到地方层层实施,为不同层级的民意的聚合提供了通道。

最后,党的集中统一领导的中国制度体系为不同时期主政者自上而下推行革新新政和修订政策提供了较大的机会和便利。自20世纪80年代以来,中国共产党不断推出政府改革,从精简机构,到大部制,再到转变政府职能、法治政府建设、放管服改革,几乎每隔5年就会推出一轮政府改革。在40多年的改革开放中,中国共产党实施发展政策也在不断修订完善,从早期突出经济发展,强调“发展是硬道理”,到关注社会发展,强调“科学发展”,再到今天推出“五大发展理念”,针对不同时期显现的问题而制定的发展政策不断丰富。以五年为期的“五年规划”制度和党政主官的任职期限,既保证了政策的稳定持续,又为当政者与时俱进修订完善政策创造了机会。

阶段性“创新型政策”的推出使中国共产党领导的中国现代化与时俱进、常进常新。自从约瑟夫·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)1912年提出“创新理论”以来,“创新”便被广泛运用于管理、组织、政策、文化等不同领域。20世纪80年代,在以政府改革为核心的“新公共管理运动”中,人们又提出了“政府创新”概念。时至今日,“创新”的主体和领域已经十分广泛。从广义的政策层面来看,中国现代化进程中的政策主体主要是党和政府,前者是政策的建议者,后者则是政策的执行者。正是凭借党和政府的政策创新及创新型政策,中国的现代化能够始终保持活力,不断找到新增长极或增长点。

党和政府的创新型政策至少具有三个特性。一是政策的大众导向性。党和政府的政策创新在理论上秉持“人民性”的本质规定性,政策的制定坚持以人民需求为导向,坚持以解决现实问题为目标,具有较强的针对性和回应性。二是政策的适应性。党和政府的政策创新比较重视政策准备阶段的试点工作,强调由“点”到“面”的推广实施,能够避免政策失误和偏差可能造成的普遍影响。三是政策的稳定性。政策创新能够依据可调式的评估和试验做出,政策的调整也会考虑到政策惯性而设置一定的过渡期,而政策一经调整则会保持一定的稳定性,充分释放政策红利。

中国政府的“创新型政策”保持了持续稳定和与时俱进的统一,避免了有些国家因为政党轮替而造成的“推倒重来”的政治现实,保证了政策的迭代更新。仅就农村社会政策而言,从20世纪80年代家庭联产承包责任制,到20世纪90年代新农村建设,再到21世纪脱贫攻坚和美丽乡村建设以及最近的乡村振兴战略,这个过程很好地反映了农村政策创新升级的过程。

 

结语

中国共产党是中国国家现代化转型的重要推动者和领导者。中国共产党在中国现代国家构建和发展中的重要作用可以从两个层面或两个阶段来予以说明和理解:在国家危亡阶段,中国共产党扮演了革命主力军和国家缔造者的角色,以党建军、以党建国;在国家发展阶段,中国共产党扮演着国家建设者和国家治理现代化推进者的角色,承担着制度创设、组织保障、决策供给的任务。改革开放以来,中国共产党领导中国步入全面现代化建设轨道,凭借使命型政党领导、发展型政府推动、包容性制度保障、创新型政策支持,赢得了现代化建设的全面成功;新时代明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,并制定了2035年远景规划和2049年现代化强国建设战略。基于百年奋斗历史和70多年的执政经验,我们有理由相信中国共产党领导的中国终将实现这一目标。

(作者:燕继荣,北京大学政府管理学院院长、教授,国家治理研究院副院长,公共治理研究所所长)

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