内容提要：随着全球化、工业化和城市化的不断发展，人口资源环境问题日益关乎地球系统健康稳定运转，人与自然和谐共生问题受到国际社会广泛重视。围绕全球环境治理转型而伴随的改革、协调、合作与竞争也在同步发展。以联合国为中心的全球环境治理机制不断完善演进，以南北格局为特征的全球环境治理主体也出现了新的复杂变化，多个利益攸关方在环境治理中发挥越来越重要的作用。作为最大的发展中国家，中国秉持构建人与自然生命共同体的理念，在全球环境保护和生态文明建设中扮演着重要的参与者、贡献者和引领者角色。在全球治理体系转型的背景下，中国需进一步提高在全球环境合作中的领导力。

关键词：全球治理；生态环境；环境外交；人与自然生命共同体

作者系上海国际问题研究院比较政治和公共政策所所长、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员

全球环境治理肇始于1972年首次召开的联合国人类环境会议， 基于以“只有一个地球”为核心的《人类环境宣言》和以联合国环境规划署为代表的国际多边机制，推动全球环境议题不断发展演进。以2012年联合国“里约+20”可持续发展峰会大会、2014年首届联合国环境大会和2015年巴黎气候大会等为标志，全球环境治理进入了转型时期。从全球环境治理的主体和治理对象，到全球环境治理的特点、内涵、工具和模式机制，再到全球环境治理面临的主要挑战，都发生了前所未有的变化。国际力量对比“东升西降”、绿色经济与零碳技术的快速发展、全球环境气候灾害和极端事件的频繁涌现、地球系统健康运行理念引发人类普遍重视等因素都推动全球环境治理转型发展。作为负责任的发展中大国，中国继承了“道法自然”的环境文化传统，秉持构建人与自然生命共同体理念，始终高度重视并积极参与全球环境治理。在全球环境治理转型背景下，中国已经成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。

全球环境治理的演进与转型

全球环境治理在20世纪90年代初初步形成了以联合国环境规划署为核心、其他国际环境机构为补充、全球环境大会和公约缔约方会议为纽带的松散体系。全球环境治理旨在通过各种组织、政策工具、融资机制、规则、程序和范式来规范和推动全球环境保护进程。气候变化应对、臭氧层污染物治理、生物多样性保护是最具代表性的全球环境治理领域。

从全球环境治理结构来看，以联合国框架为核心的国际组织和制度作为全球环境治理的“硬件系统”，负担着组织协调国际环境事务的职能，主持制定了大量的国际环境条约及议定书，协助各国、各地区建立区域性环境治理安排。各类国际组织普遍参与到全球环境治理事务中，推进全球环境治理的“政策一体化”（Policy Integration），为全球环境治理制度构架提供组织和机构保障。作为“软件系统”，各类决议、宣言、公约及国际环境法则提供了全球环境治理的法律保障，特别是采用多边环境协定（MEA）形式的环境公约和国际环境法具有较强的法律约束力。需要强调的是，国际社会就环境问题达成共识的过程并非一帆风顺，在达成法律文件之前，往往需要经历漫长而艰苦的准备和谈判过程。频繁召开的与环境和可持续发展主题相关的各种不同级别的国际会议，包括国际政治议程中级别最高的世界首脑峰会，为利益各方开展对话、辩论、磋商和谈判提供了有效平台，这也是全球环境治理体系的重要组成部分。根据“十四五”规划和2035年远景目标纲要，中国将推动能源清洁低碳安全高效利用，加快新能源、绿色环保等产业发展，促进经济社会发展全面绿色转型。图为2021年2月24日用无人机拍摄的首航高科敦煌100兆瓦熔盐塔式光热电站，其位于甘肃省敦煌市向西约20公里处，被称为“超级镜子发电站”。（图片来源：新华社）全球环境治理主体以主权国家为主，以非国家行为体参与为辅。主权国家承担着通过协商和谈判处理环境事务的功能，同时也承担多边环境协定和联合国有关环境气候公约的履约义务。自1972年联合国人类环境会议召开以来，全球环境治理对象和实践不断发展和丰富，对气候变化应对，生物多样性保护，大气、土地及水污染治理等生态环境议题开展了密切的双边、多边及区域国际合作。从治理工具来看，联合国环境规划署是联合国内协调重大环境行动的专门机构，从属于联合国经社理事会。在环境规划署的组织与协调下，国际上形成了一系列多边环境公约。

以2012年联合国可持续发展大会（又称“里约+20”峰会）、2014年联合国环境大会改革以及2015年《巴黎协定》签署为标志，全球环境治理从西方发达国家主导向发达国家与发展中国家共同参与引领转变，从国家中心主义向国家、市场、社会共同建构发展，从单一环保议题向兼顾环境、增长、公平的高质量可持续发展观迈进，全球环境治理相关理论在体系制度、行为体等领域也都有了不同程度的发展。

第一，以联合国为中心的全球环境治理机制不断发展演进。2012年6月在巴西里约热内卢举行了“里约+20”峰会，其通过的会议成果文件《我们憧憬的未来》评估了全球环境治理的进展和未来展望，并致力于推进绿色经济和可持续治理与制度改革。2015年联合国可持续发展峰会通过了17个可持续发展目标（SDGs）和《2030年可持续发展议程》，同年12月达成全球性应对气候变化的《巴黎协定》，这一系列全球性协议成为全球环境治理改革中的重要节点。同时，随着全球环境治理协调挑战日益凸显，联合国环境大会、联合国环境规划署升级转型等成为全球环境治理机制的重要改革热点。

第二，以南北格局为特征的全球环境治理主体出现复杂变化。当前全球环境治理体系下，传统的发展中国家与发达国家、南方与北方阵营的划分方法总体上仍然存在，但是在一些具体场合又呈现出多极现象。在不同的环境问题上，由于各国发展方式和国情不同，因而对解决环境问题有着不同的出发点、态度和方式。当前的全球环境治理已经突破了单一领域，与政治、经济和社会等领域交融，推动国家间成为一个相互影响与依存的可持续发展命运共同体。

第三，世界各国的地方政府、社会机构、企业等在环境治理中发挥日益重要的作用。这些行为体为国家政策制定和国际协商或谈判提供科学依据；通过制定地方环境保护标准和跨国地方环境合作推动全球绿色发展；通过广泛的宣传教育提高公众环境意识。跨国公司或企业的经营活动是国际性的，必然受到国际环境政策的影响，同时其作为国际资金流动和技术扩散的重要载体，在推进全球环境治理中发挥着日益重要的作用。

当前全球化进程出现波折，经济下行和新冠肺炎疫情对全球环境治理进程造成了一定的冲击，但是联合国、发展中国家和发达国家都在积极谋求在全球经济复苏中推进气候环境治理。习近平主席在二十国集团（G20）领导人第十五次峰会上强调指出：“要加大生态环境领域国际合作力度，保护好地球这个我们赖以生存的共同家园。”

中国环境外交的理念和实践

全球环境治理转型亟需克服领导力赤字、公共产品赤字和集体行动逻辑困境，美国等西方国家绿色领导力已不能满足新时代全球环境治理的需求。2008年国际金融危机爆发以来，西方国家提供全球环境公共产品的意愿不断下降，质疑“共同但有区别的责任原则，”并减少对发展中国家环境技术和资金支持，特别是美国多次“退约”和西方国家环境民粹主义上升等已经导致全球环境治理出现停滞。与之相对的是，在全球环境治理的转型期，以中国为代表的新兴经济体不断发挥引领全球环境治理的重要作用。十八大以来，中国政府将生态文明建设融入治国理政宏伟蓝图，在“五位一体”总体布局中，生态文明建设居于重要地位，天更蓝、山更绿、水更清的美丽中国不断展现在全球各国面前。一方面，中国国内环境治理改善取得显著成效；另一方面，中国履行国际环境保护责任的意愿和能力大幅提升，日益走近全球环境治理舞台的中央，中国提出的生态文明理念在全球范围内得到积极响应，绿色“一带一路”建设也取得了显著进展。

自20世纪70年代联合国人类环境会议开始，中国作为负责任的发展中大国，一直在全球生态环境合作和治理发展中扮演参与者、贡献者和引领者的角色。十八大以来，在习近平生态文明思想指导下，中国系统性推进国家生态文明建设，引领全球生态文明建设，环境外交工作取得了前所未有的成就。当前中国积极参加和引领了一系列多边会议、国际公约谈判和国际环境立法活动。中国参与了多项环境治理机制，与环境治理各主体开展了深入合作，并发挥着日益重要的作用，特别是中国作为典型的发展中国家，不断坚持和发展“共同但有区别的责任”原则，捍卫广大发展中国家的利益。截至2020年年底，中国已与100多个国家开展了生态环境国际合作与交流，与60多个国家、国际及地区组织签署了约150项生态环境保护合作文件。中国已签约或签署加入50多项与生态环境有关的国际公约、议定书，涉及气候变化、生物多样性、臭氧层保护、危险化学品、海洋、土地退化等领域。

当前中国开展环境外交主要通过如下渠道：一是积极参与全球环境治理大国协调，推进气候变化《巴黎协定》等多边国际环境谈判的发展，支持联合国、G20等多边机制发挥生态环保国际合作的领导力，推进生态文明成为《生物多样性公约》第十五次缔约方大会主题；二是与联合国系统相关环境机构、世界气象组织等密切合作，加强对亚太区域环境部长论坛、亚太可持续发展问题论坛、东盟“10+3”环境合作机制等国际机制的参与引领能力；三是积极推动气候变化南南合作，通过多边开发银行等机制及气候变化南南合作基金等途径，向其他发展中国家提供力所能及的援助；四是开展绿色低碳“一带一路”建设，致力于促进“一带一路”沿线国家在生态环境等方面的合作。

在全球环境治理和谈判进程中，中国积极参与国际环境法律的制定和履行，为1992年《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》公约谈判与制度建设贡献了力量。2015年《巴黎协定》以自下而上模式开启了气候变化治理的新时代，中国对《巴黎协定》中提出“共同但有区别的责任”原则内涵、“国家自主贡献”方案等作出了重大贡献，并通过中美、中欧、G20、“基础四国”(印度、巴西、中国、南非)等双多边形式引领2015年巴黎气候变化大会取得成功。2015年习近平主席出席在巴黎举行的第21届联合国气候变化大会开幕式，全面系统介绍了推进全球气候治理的“中国理念”和“中国方案”，宣示中国应对气候变化的目标和行动以及推进应对气候变化南南合作的重大举措。在2019年9月举行的联合国秘书长气候行动峰会上，中国提出的“基于自然的解决方案”的相关议题获得与会各国的广泛共识，推动世界各国重视自然途径，并把“基于自然的解决方案”融入《巴黎协定》国家自主贡献(NDC)以及2030年可持续发展议程的实施进程中。中国应对气候变化、提高生物多样性保护、增加海洋保护区等主张与实践充分体现了中国环境外交对全球环境治理所作出的重要贡献。

在多边机构中，中国一直高度关注环境议题。环境、能源和可持续发展是G20峰会的重要议题。作为G20的重要成员，中国多次强调世界各国应当积极合作，秉持人类命运共同体理念，携手应对气候环境领域挑战，守护好这颗蓝色星球。其中，习近平主席在G20利雅得峰会“守护地球”主题边会上提出了三点看法：一是加大应对气候变化力度；二是深入推进清洁能源转型；三是构筑尊重自然的生态系统。在2015年以来的历次金砖国家领导人会议中，中国都积极推进基于“共同但有区别的责任”和各自能力等原则基础上的《联合国气候变化框架公约》与《巴黎协定》，并敦促发达国家为发展中国家提供资金、技术和能力建设支持，增强发展中国家减缓和适应气候变化的能力。2021年是全球环境治理大年，中国将于10月以“生态文明：共建地球生命共同体”为主题主持召开《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，并制定“2020年后全球生物多样性框架”。该框架将是继“爱知目标”后，全球最重要的生物多样性治理框架。

在大国关系中，中国一直把环境外交作为重要议题。在奥巴马政府时期，气候变化是中美合作的高地，为构建两国新型大国关系夯实了基础。中美两国多次举行首脑会议以及就气候变化发表的相关联合声明，彰显了中美两国作为世界上前两大经济体、能源消费国和碳排放国正携手共进，引领全球气候治理务实发展。2021年4月17日，美国总统气候问题特使约翰·克里访华，中美两国重启气候变化对话合作渠道，并发表了《中美应对气候危机联合声明》。4月22日，习近平主席出席领导人气候峰会，提出共建人与自然生命共同体，并表示欢迎美方重返多边气候治理进程，共同为推进全球环境治理而努力。同时，气候环境议题一直是中欧战略伙伴关系建设的重点，中欧都坚持绿色发展理念，致力于落实应对气候变化《巴黎协定》。在特朗普政府退出《巴黎协定》后，中欧领导人通过《气候变化和清洁能源联合声明》《中法元首气候变化联合声明》《中法生物多样性保护和气候变化北京倡议》等展现了共同推进全球环境治理的坚定决心。在2020年巴黎和平论坛上，习近平主席指出，愿同欧方、法方以举办生物多样性、气候变化、自然保护国际会议为契机，深化相关合作。

2021年4月16日，习近平主席同法国总统马克龙、德国总理默克尔举行中法德领导人气候视频峰会，三国领导人就合作应对气候变化、中欧关系、抗疫合作以及重大国际和地区问题深入交换意见，表示中欧将在全球气候环境领域相互支持，共同推动《巴黎协定》《生物多样性公约》等落实，全方位推进全球环境治理。

与发展中国家在应对气候变化方面进行合作是中国政府对外援助和南南合作工作的有机组成部分，也是中国开展应对气候变化国际合作的重要内容。中国实施的与应对气候变化相关的早期技术援助项目可追溯至20世纪80年代中期。近年来，中国领导人在中非合作论坛、金砖国家领导人峰会、联合国高级别会议以及气候变化大会等重要外交场合，多次郑重宣布要帮助南方国家提高应对气候变化的能力。在气候变化影响日益突出的新形势下，作为负责任的发展中大国，中国政府本着“量力而行、尽力而为”的原则，与其他发展中国家共同分享绿色技术创新成果和绿色经济发展经验，支持发展中国家加强应对气候变化的能力建设。2021年4月，“基础四国”部长会议共同维护发展中国家整体利益，强调应对气候环境挑战是全人类的共同事业，不应成为地缘政治和贸易壁垒的筹码。《新时代的中国国际发展合作》白皮书列举了中国支持生态环保国际南南合作的6个方面内容，即中国秉持人与自然和谐共生的生态文明理念，积极与其他发展中国家开展新能源、环境保护和应对气候变化的合作项目，分享绿色发展经验，履行相关国际公约，开展野生动物保护、防治荒漠化等方面国际合作，共同建设美丽地球。

中国以生态文明和绿色发展为纽带，务实推动“一带一路”沿线国家实施绿色发展合作，增强中国在全球发展进程中的绿色影响力。中国公布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》正式提出建设绿色“一带一路”的理念，并明确了绿色“一带一路”建设的初步思路。2019年，习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上强调要坚持开放、绿色、廉洁理念，把绿色作为底色，推动绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融，保护好我们赖以生存的共同家园。绿色“一带一路”是完善全球治理体系的中国智慧和中国方案，是解决当今世界难题、消弭全球乱象的“中国钥匙”，成为中国实际参与全球治理、改革全球治理体系的重要路径以及推动全球发展合作的机制化平台。

推动构建新时代中国在全球环境合作中的领导力

中国是最大的发展中国家，也是世界生态环境大国。伴随着对国际环境规则的掌握、对环境外交实践的经验积累、对国际多边环境机制的参与，中国已成为世界环境外交舞台上举足轻重的力量。中国基于“人类命运共同体”理念的环境外交战略基本成型，外交能力趋于完善，外交经验与智慧趋于成熟。环境外交应是在全球环境治理中提升中国话语权的方式之一。但是，目前中国国际制度构建影响力和国际话语能力与全球第二大经济体的地位仍不完全匹配，中国在全球环境治理话语权中的缺位现象仍未得到根本改善。如2020年的 “碳循环经济”“气候中和”等理念都由欧盟率先推出，并通过G20能源部长会议、联合国气候谈判等平台形成引领性概念。

在当今世界正处于百年未有之大变局的背景下，中国日益走近世界舞台的中央，中国加强环境外交具有重要意义。习近平主席于2017年在联合国日内瓦总部发表的《共同构建人类命运共同体》的演讲中强调，在生态环境方面“坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界”。“十四五”规划也提出“积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际合作”的目标：一方面，环境外交与中国国内经济社会建设目标高度一致。党的十九大报告把“美丽中国”写入社会主义现代化建设的总目标，“十四五”规划也提出了深入实施可持续发展战略，促进经济社会发展全面绿色转型。另一方面，环境外交与中国提高国际影响力、发展对外关系密切相关。在建设新型大国关系、与“一带一路”沿线国家密切发展政治经济合作以及在多边舞台推动构建人类命运共同体等方面，生态环保合作都已经成为重要议题。

在全球大变革背景下，由新兴发展中大国引导的发展中国家阵营是世界环境外交舞台上的重要力量，其中“77国集团+中国”是发展中国家的主要合作模式。随着全球地缘政治经济变化，生态环境问题政治化趋势升温，发展中国家阵营始终面临美国等西方国家有意分化的风险。因此，绿色“一带一路”建设将有助于夯实发展中国家阵营在推进环境外交中的团结合作。与此同时，中国还在积极同发达国家在生态环境保护领域开展合作，结合发达国家的相关战略目标，致力于提高以应对气候变化为核心的环境外交的主动性。主要发达国家的环境外交政策各有特点，美国旨在综观全球并全方位开展环境外交，日本是以亚洲为重点并兼顾全球，欧盟是突出与更大范围的发展中国家的环境合作。美国的环境外交政策从其独霸全球的战略意图出发，往往兼顾全球、地区和双边努力。拜登政府的对外政策尤其凸显了气候先行的重要特征，在推动国内绿色复兴的同时，依托环境政策协调修复跨大西洋伙伴关系，并重振美国在全球环境治理体系中的领导地位。当前，中国和美国在全球气候变化治理、绿色经济技术合作、全球环境治理体系改革以及探索共同应对极端气候事件等方面存在诸多共识。欧盟的环境外交政策突出与非洲、拉丁美洲、地中海地区和亚太地区的发展中国家开展合作，强调气候变化、绿色新政和零碳社会建设，在帮助发展中国家制定国家发展战略、保护生物多样性、城市规划、保护生态系统等方面和中国有共同利益。习近平主席强调，中欧都坚持绿色发展理念，致力于落实应对气候变化《巴黎协定》，愿同欧方、法方以2021年分别举办生物多样性、气候变化、自然保护国际会议为契机，深化相关合作。日本环境外交主要侧重东北亚区域，在加强东亚已有各种区域合作机制基础上，中日可以携手推进氢能经济、固体污染物、清洁生产、可再生能源和气候变化等方面的合作。

面临国际力量对比“东升西降”的历史机遇，中国应积极利用环境外交政策促进国际合作。一是充分发挥轮值主席国身份作用，积极筹备联合国生物多样性公约峰会（COP15），推进联合国框架内的“气候——疫情——生物多样性”协同治理合作；落实联合国提出的以“绿色转型和应对灾害”为核心的疫情恢复新六大原则，凝聚全球生态文明建设和地球生命共同体的共识，推动在联合国生物多样性公约峰会上形成切实可行的“2020年后全球生物多样性框架”，并防范因生态环境恶化而导致的另一场全球危机。二是用好昆明和武汉全球环境主场外交，掌握环境外交议题设置。中国可抓住举办《生物多样性公约》第15次缔约方大会（昆明）、《湿地公约》缔约方大会（武汉）的契机，在昆明和武汉做好“公共卫生——健康——环境保护”的协同治理经验分享工作，优化两大主场环境外交的议题设置，并积极采取线上线下相结合的方式予以推进。三是面对全球“碳中和”和零碳竞赛的潮流以及环境技术合作成为环境外交压舱石的现实，中国可与相关国家加强零碳经济、环境技术、流域水污染防治、危险废物处置、化学品管理、战略环境影响评价、环境事故预警与应急等方面合作。四是加强广大发展中国家的团结合作，共同捍卫“共同但有区别的责任”原则，防范美欧等西方国家把应对气候环境挑战作为地缘政治和贸易保护主义的筹码。

结   语

随着全球化的不断发展，气候环境威胁已经影响地球系统的健康运行，环境治理已成为全球治理的重要方面，并在实践中形成了不同行为体相互合作、博弈、竞争的局面。随着人与自然深层次矛盾不断显现，不同国家特别是发达国家和发展中国家间的分歧日趋增多，全球环境治理面临前所未有的困难。在此背景下，习近平主席关于人与自然和谐共生、系统治理等“六个坚持”重要主张具有重要的时代意义，为引领全球环境治理体系改革提供了方向。

当前人类面临的环境挑战是“气候——健康——能源——粮食——水”等系统性关联挑战，是地球环境受到系统性破坏产生的后果。在全球治理体系改革和经济复苏交织的过程中，中国的环境外交是推进可持续发展和建设清洁美丽世界的重要保障。中国已将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。中国环境外交政策与实践已经表明，中国积极承担环境治理的国际责任，而且环境治理并不必然以牺牲发展为代价。作为最大的发展中国家和负责任大国，中国正积极发挥全球治理体系变革的引领作用，通过自身资金、技术和经验以及绿色“一带一路”建设来帮助其他国家解决环境和发展问题，努力提升在全球环境治理中的话语权，共同推进全球生态文明建设。习近平主席指出，“可持续发展是破解当前全球性问题的“金钥匙”，同构建人类命运共同体目标相近、理念相通。”全球环境合作需要不断彰显人与自然和谐共生的格局和底色，通过以人为本的绿色发展和系统治理，中国将不断在全球绿色复苏中提供“中国方案”，在联合国、大国合作和多边主义框架下有力推动人与自然生命共同体建设。

【本文是国家重点研发计划项目“气候变化风险的全球治理与国内应对关键问题研究”课题一（项目批准号：2018YFC1509001）的阶段性研究成果】