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杨宏山,周昕宇:中国特色政策试验的制度发展与运作模式

文章来源:《甘肃社会科学》2021年第2期 时间:2021-04-19
摘要:中国特色政策试验是在实践中演化形成的一种制度安排,它在提出新的政策规划后,选择局部地区开展试点,通过高频度的政府间互动,从地方经验中持续提炼概念性知识,整合形成系统性认知,进而运用新的认知改进政策安排,提升公共治理的适应能力。历史地看,中国特色政策试验的制度发展可分为三个阶段,经历了从一种哲学思想发展为一种领导方法,进而从推进改革的一种探索机制发展为国家治理的一套制度安排。早期的政策试验主要是作为一种领导方法,突出特征是上级安排干部进行蹲点指导;改革开放以后,决策者不再安排工作组进驻并主持试验过程,而是采取非均衡赋权的制度安排,试点地区获得了更大自主权;党的十八大以来,中央部署全面深化改革,政策试验的显著变化是强调顶层规划和设计,综合性试验需经法定程序获得授权后,再开展试点工作。经过持续的制度发展,中国特色政策试验形成了指定试点、授权试点、开放试点、自主试点四种运作模式。梳理中国特色政策试验的制度演进,有利于深化中国之治的制度认知,对于提升国家治理的适应能力也有启示意义。
 

 

 

政策试验是为应对复杂性和不确定性而构建的一种决策模式。基于测试和循证导向,决策者在提出新的政策理念后,先在局部地区开展试点,并评估后进一步改进政策安排,从而提升公共治理的适应性和创新能力。改革开放以来,我国通过组织大规模的政策试验,在实践中增进政策认知,持续改进政策安排,形成了中国特色的政策试验模式。总结改革开放40多年的治理经验,一些学者提出政策试验是中国改革的重要途径,它在政策效果不确定的情况下,在小范围内进行测试,观察政策效果,有针对地完善政策方案。政策试验也是化解分歧和争议的一种手段,当决策圈具有不同意见时,通过组织政策试点,让事实和证据说话,有利于化解政策争执,进一步集聚共识。历史地看,中国政策试验具有更长的实践历程,其发端可追溯到早期进步知识分子主持的社会改良试验。中国共产党在领导中国革命和建设中,持续通过试验方式测试效果、积累经验、推进改革,在实践中探索形成一系列制度安排。本文从制度演化的视角,回顾中国特色政策试验的发展历程,厘清中国式试验治理的发展脉络,解析政策试验的运作模式,从而深化对中国之治的理论认知。
 

 

 

一、政策试验的文献回顾
政策试验的思想渊源可追溯到19世纪的实证主义思想。自从启蒙运动以来,社会科学发展的一个重要取向是探索“科学方法”,把人的认识从神学和形而上学的观念中解放出来。而实证主义思想将自然科学的认知观念推向社会科学领域,主张一切科学知识必须建立在观察和实验的经验事实基础上,经验是知识的唯一来源和基础。实证主义思想以实证哲学取代了神学的地位,认为科学的任务就是研究自然与社会的事实与规律,科学不需要任何关于世界的形而上学的假设。进入20世纪,约翰·杜威提出了实验主义哲学(experimentalism),认为知识既非来自感官,也非来自理性,而是来自人类的实践活动,一切学说或理论都有待实验的检验,实验是检验真理的基本尺度。在概念运用中,杜威也把实验主义称为实用主义(pragmatism)或工具主义(instrumentalism)。杜威认为,只有经过实验证明能够解决实际问题的观念,才是“有价值的观念”。他提出“思想的五步说”,认为新知识的形成需要经过五个阶段:感觉到的困难,对困难的定义,对不同解决办法的设想,运用推理对设想的意义的发挥,进一步观察和实验。在杜威看来,各种观念、概念和学说不过是人们为了达到预期目的而设计的工具,如果它们对于改造环境、摆脱困苦、化解纷扰起到了工具性作用,就是有效的、有价值的。
在实验主义思想的影响下,1932年,美国时任总统富兰克林·罗斯福倡导“国家需要大胆、持续的试验,采取一种方法并尝试它,如果失败了,坦率地承认并尝试另一种方法,但最重要的是,试试看”。同年,美国联邦最高法院大法官路易斯·布兰迪斯提出“民主的实验室”命题,强调联邦宪法使每个州都可以发挥实验室的作用,各州可以在不危及其他地区的情况下,自行尝试新的社会和经济政策。到20世纪60年代,唐纳德·坎贝尔率先对政策试验展开学术研究,提出“社会改革的实验途径”,认为现代国家有必要在社会改革中引入实验和科学评估方法,通过小范围实验判断政策干预和政策效果之间的因果关系,进而识别有效的政策方案。20世纪90年代,经济学家华莱士·奥茨在发展财政分权理论的基础上提出“实验联邦主义”,认为联邦制下各级政府拥有广泛的自由裁量权,在不完全信息下,州和地方政府通过试验边做边学,在实践中探求社会经济问题的解决方案,可能找到与地方情境更相适应的政策安排。
随着欧洲一体化进程,为解决“全体一致”决策面临的难题,欧盟在实践中形成了一种在对话中增进政策协调的“开放协调方法”。一些学者敏锐地捕捉到欧盟治理的这种新实践,将这种治理模式概括为“试验主义治理”。它将较低层级行动者纳入决策过程,在政策试验、同行评议的基础上,形成政府间学习网络,持续修订框架目标和绩效标准。欧盟试验主义治理以尊重和协调成员国之间的差异性为前提,鼓励各成员方结合本地情况自行探索共同目标的实现方式,形成差异化的治理路径,经过同行评议选出最佳实践,增进相互学习,进而持续改进各国政策行动方案。萨贝尔、泽特林总结了欧盟试验主义治理的构成要素:一是设立框架性目标和评价指标,二是低层级行动单元根据实际情形制定并实践新的政策方案,三是对各地实践进行同行评议,四是修订框架性目标和指标。
与美国和欧盟体系相比,中国政策试验的组织规模要大得多,政府间纵向互动频度也更高。韩博天提出“分级制试验”的解释性框架,认为地方试验是中国经济增长和治理转型的一项至关重要的制度安排,在正式决策前进行广泛试验,提前识别新政策的潜在风险,持续总结地方经验,进而调整政策安排。刘培伟指出,中国政策试验是基于中央选择性控制的制度安排,中央政府在政策试验过程中发挥引领和调控作用,有的地区允许试验,并赋予优惠政策,这种试验有利于化解危机,同时不失对秩序的控制权。蔡文轩、迪恩将央地关系和地方经济状况引入讨论,提出“因地制宜的分级制试验”解释框架。在他们看来,地方政治精英的态度是决定基层试点何去何从的关键因素,地方政治精英对政策创新的偏好受到他们与基层书记之间的学习机制、与中央领导人之间的信任关系的影响。
由于政府间关系的制度安排不同,各国开展政策试验的组织方式和运作模式具有差异性。中国政策试验立基于中央统一领导体制,形成了具有中国特色的政策试验模式,已有文献致力于剖析其典型特征和运作方式,深化了对中国政策过程的理论认知。对于中国政策试验特征的刻画,大多从宏观视角进行总体性分析,也有文献从微观视角进行典型案例研究,而对中国政策试验制度演化的研究较少。中国特色政策试验具有自身的萌芽、探索、发展和制度化过程,已有研究尚未梳理出清晰的制度发展脉络。本文通过回顾中国政策试验的发展历程,旨在回答如下问题:中国政策试验经历了哪些发展阶段?分别发展出哪些运作机制?中国特色政策试验具有哪些代表性模式?
 

 

 

二、中国特色政策试验的制度发展
中国特色政策试验是为应对不确定性问题,探寻问题解决的新思路、新方案,经由实践积累而形成的一套政策测试、评估和推广机制。回顾历史,中国政策试验经历了发端、推广和制度化的演进历程。
(一)蹲点指导:早期的政策试验探索
中国政策试验的发端可追溯到20世纪20年代。早期的政策试验主要表现为进步知识分子主持的社会改良试验。受杜威实用主义思想的影响,20世纪20年代,一些知识分子亲自投身到社会改革实验之中,他们与地方政府合作开展社会改良试验,探索乡村建设、平民教育等新实践。其中,晏阳初在河北定县主持的平民教育运动、梁漱溟在山东邹平主持的乡村建设试验产生的影响最为广泛。这些政策试验主要由知识分子推动,他们争取地方政府给予支持,形成学者与地方合作的试验模式,国家政权并未介入,未能形成持续的知识积累和政策推广。早期的试验者也希望通过选择有代表性的县作为试验单位,从中寻找带有普遍性的问题进行研究,提出并检验新的问题解决方法,并希望其他县可以采用。然而,由于缺少组织化的府际互动及政策学习网络,这些分散化、碎片化的政策试验仅仅停留于实验单位,未能从个别实验中提炼形成具有普遍性的解决方案,甚至自身运作也不了了之。梁漱溟先生在回顾邹平乡村建设试验时,就曾带有歉意地表示:“邹平为我过去致力乡村建设之地——在邹平首尾不满八年,幸承地方父老不弃,而实未能为地方造福,思之歉然。”
中国共产党在创建革命根据地和领导革命斗争中,十分注重将马克思主义与中国实践相结合,探索中国情景下的问题解决之路。在土地革命战争时期,共产党人在兴国、闽西开展土地改革试点,形成了“蹲点指导”的工作方法。它挑选具备开展改革条件的“典型村”,由领导骨干和积极分子组成工作组驻村,直接对土改工作进行指导,取得经验后将其推广,并逐步充实政策内容。这一方法后来被概括为“一般号召与个别指导”相结合。在抗日战争时期,中共中央开展整风运动,也采取了一般号召与个别指导相结合的方法。各级党委除提出一般号召外,还必须选择二、三个单位深入研究,详细了解整风学习的进展情况,指导解决实际问题,借以取得经验。在军事斗争方面,共产党人也注重从战争中总结经验。毛泽东提出“从战争中学习战争——这是我们的主要方法”,“常常不是先学好了再干,而是干起来再学习,干就是学习”。
通过总结既往工作积累的宝贵经验,毛泽东于1943年发表《关于领导方法的若干问题》,要求采用“一般号召与个别指导”的工作方法,指出“如果没有一般的普遍的号召,就不能动员广大群众行动起来。但如果只限于一般号召,而领导人员没有具体地直接地从若干组织将所号召的工作深入实施,突破一点,取得经验,然后利用这种经验去指导其他单位,就无法考验自己提出的一般号召是否正确,也无法充实一般号召的内容,就有使一般号召归于落空的危险”。以此为标志,共产党人确立了一种领导方法,即开展工作既发出一般号召,也选择典型单位进行个别指导,从试点中总结经验,到更多单位去检验,然后形成系统性认知,形成新政策去指导实践。
中华人民共和国成立后,这种蹲点指导型政策试验主要是作为一种领导方法发挥作用。试点单位根据上级发出的政策倡议开展工作,在上级指导下探索解决问题的新思路、新方案。早期政策试验的显著特点是上级部门派出工作组进行指导,但并不代替试验单位的主要负责人,以发挥本地社会网络的作用。这种政策试验实行一般倡议与个别指导相结合,通过派驻工作组方式提供现场指导。地方试点取得成效后,上级将其确立为典型经验,通过印发文件、媒体报道等方式,鼓励其他地区跟进学习。通过开展政策试验,在小范围内探索解决问题的新方法,并通过内部交流方式开展学习,有利于避免决策失误造成全局性影响。
总结起来,早期的政策试验主要依靠以下几种运作机制:
1.驻点指导机制
即成立工作组进驻试点地区(单位),贴近观察试点工作并提供指导。决策者抽调干部和积极分子组成工作组进行蹲点,负责指导政策试验,完成任务后再调到其他地区,指导新的试点。毛泽东指出:“任何领导人员,凡不从下级个别单位的个别人员、个别事件取得具体经验者,必不能向一切单位作普遍的指导。” 驻点指导实行一般号召与个别指导相结合的方法,安排干部到试点地区进行指导,并从蹲点试验中获取第一手资料,总结出一套经验。1963年,《人民日报》发表《蹲点试验和经验的推广》,较为系统地总结了早期政策试验的运作模式,提出“在蹲点试验中,通过政策和实际相结合的方法,摸清了实际工作中的情况和问题,找到执行某一项政策的经验和方法以后,特别要注意的是,要有计划有步骤地、分期分批地逐步推广”。驻点指导采取现场指导的工作方法,可随时提供指导意见,确保试点工作不偏离上级要求。在这种试验模式下,上级派驻工作组发挥主导作用,试点地区(单位)的能动性受到抑制,试验成效在很大程度上取决于工作组的认知水平。
2.建构典范机制
即提炼试点地区的工作经验,选择具有典范性的案例,为其他地区提供示范。典范的树立是一个主观建构的过程,决策者基于政策议题的紧迫性、新政策的目标导向、试点结果的有效性等考虑,挑选具有代表性的试验安排,作为政策推广的典型经验。通过总结河北定县、山西翼城等地的政策试验经验,《人民日报》于1963年发表了一篇名为《典型试验是一个科学的方法》的社论,指出“先作典型试验,得到了正确的认识和正确的经验,锻炼了骨干,有了活的榜样,在推广的时候,就可以少走一些弯路,做得更快更好”。一个地方的试点经验被树立为典范后,中央部委组织重要媒体进行宣传报道,使其获得广泛关注,形成一种典范效应,促使各地将典型经验列为学习的标杆。
3.动员学习机制

 

 

在建构典范之后,决策者依托党政两套组织体系,通过政治动员手段,促使典范经验在更大范围内扩散。早期动员学习通过“层层示范”方式,不断增加示范点,形成可视化的学习方法。由于公众识字率较低,早期试验成果的推广偏好于采用现场观摩方式,即组织基层干部到距离较近的示范点进行观摩学习。早期政策试验的学习方式具有较为显著的动员型学习特征,即要求行动者在短期内暂停常规工作,集中精力学习新经验,采取现场参观、专家报告等多种形式宣讲新经验。从逻辑上讲,层层示范具有贴近基层、因地制宜、灵活变通的作用,以适应不同情境下的政策实施。然而,在自上而下的动员学习模式下,地方和基层也可能采取模仿乃至移植策略,一些地方不考虑本地实际情况,机械地学习典型经验,致使政策实施面临不可持续的挑战。

 

 

(二)非均衡赋权:改革开放后的政策试验

 

 

党的十一届三中全会后,中共中央确立了以经济建设为中心的政策导向,实行“摸着石头过河”的改革策略。在此背景下,政策试验被广泛应用于各领域改革探索中。1978年12月,邓小平在中央经济工作会议上发表讲话,提出“在全国的统一方案拿出来以前,可以先从局部做起,从一个地区、一个行业做起,逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾,我们要及时发现和克服这些矛盾”。为了调动地方政府积极性,中央政府实施“放权让利”改革,在干部人事、行政审批、经济发展、社会管理等领域扩大地方自主权,鼓励各地结合实际推进政策创新。以深圳经济特区建设为例,在特区试办出口特区之初,面对建设资金不足问题,邓小平提出:“中央没有钱,可以给些政策,你们自己去搞,杀出一条血路来。”在中央政府支持下,深圳市持续进行政策试验,诸如土地使用权有偿转让、劳动合同制等政策创新,都是深圳市率先试点,取得经验后再在全国推广。

 

 

改革开放以来,中国政策试验的一个重大变化是:决策者不再安排工作组进驻并主持试验过程,而是采取非均衡赋权的制度安排,即区分试点地区和一般地区,赋予试点地区更大自主权,试点地区拥有试验权,可根据需要探索新的政策方案。随着改革的推进,我国在各领域出现了多样化的政策试点,显著提升了国家治理的政策创新能力。随着改革的深化,1988年国家经济体制改革委员会成立了综合规划和试点司,负责统筹和指导各地推进改革的政策试点。

 

 

在统一领导体制下,政策试验是控制决策风险、提升治理绩效的有效途径。中央政府提供选择性激励,在小范围率先开展政策试点,既调动了地方政府的积极性,也可减少决策失误。邓小平在谈到体制改革时曾指出:“国家这么大,情况太复杂,改革不容易,因此决策一定要慎重,看到成功的可能性较大以后再下决心。”在改革开放之初,政策试验也是破除意识形态阻力、消除分歧的有效方法。当决策层对具体改革意见不一时,先开展政策试点,取得明显成效后再予以推广,有助于更好地集聚共识。1992年,邓小平在视察南方的谈话中指出,“不搞争论,是我的一个发明。不争论,是为了争取时间干。一争论就复杂了,把时间都争掉了,什么也干不成。不争论,大胆地试,大胆地闯”。

 

 

20世纪90年代以来,我国在社会领域也推出很多试点项目,如农村养老保险、新型农村合作医疗试验、开发扶贫试验、社会力量参与环保试点、民办教育试点等。在非均衡赋权的激励安排下,地方政府具有申报试点项目的内在动力,获得试点权不仅意味着政治信任,还会带来资源配置的优先权。为了争取试点机会,地方政府不仅通过正式渠道表达意愿,也通过非正式途径进行接触,甚至通过非法手段开展竞争。从根本上讲,政策试验的成效取决于试验方的学习能力。如果试点方缺少问题意识和创新思维,即使其获得了试点权,也只能停留于“表面文章”,难以取得突破性进展。因此,识别学习能力强的地方政府,支持其开展政策试点,提供必要的激励机制,乃是政策试点取得成功的关键所在。

 

 

经过改革开放以来的实践探索,中国政策试验形成了一些新型制度安排:

 

 

1.非均衡赋权机制

 

 

20世纪80年代以来,中国政策试验的显著变化是中央政府通过选择性赋权的方式,对地方政府承担的综合试验项目给予特殊授权,在中央与地方之间构建了非均衡赋权的制度安排。中央对试点地区的选择性赋权主要发生在经济领域,中央对地方提供优惠政策,试点地区可暂不执行上位法的有关条款,在政策试验的工具选择方面拥有更大自主权。为支持地方开展政策试验,中央政府还对一些项目提供财政激励。地方试点取得成功,主政者更有可能获得晋升机会。为了激励创新,上级对政策试验提供容错空间,地方试点出现偏差,只要不造成严重负面影响,上级倾向于不追究领导责任。

 

 

2.竞争择优机制

 

 

与早期的蹲点试验不同,非均衡赋权的试验安排赋予了试点地区更大自主权,中央筹划的政策试验常常附加优惠政策,地方获得试点机会意味着带来政策红利,从而加快本地发展步伐。对于地方官员来讲,政策试点意味着拥有更多机会对上沟通,更可能获得上级肯定,从而提升政绩水平。在中央政府部门发起一项政策试验的动议后,有意愿的地方政府积极予以响应,通过正式或非正式沟通途径表达试验意向。在获得积极反馈后,地方政府开展专题研究,提交试验申报书。最终,中央主导部门根据申报单位的基础条件、试点方案和申报承诺,并基于试点地区的代表性考虑,从申报单位做出试点选择。取得试点权以后,地方官员也更倾向于开拓创新,凸显首创性、绩效性和可复制性。

 

 

3.评估和认可机制

 

 

在政绩导向下,地方政府开展政策试验具有“为了创新而创新”的内在动机,普遍追求增加本地试验的曝光度,吸引上级政府和社会各界关注,争取获得上级领导的肯定性评价。为了促使地方政府理性对待政策试点,防止无效试验浪费公共资源,中央政府在实践中发展出一套评估和认可机制。其中,试验评估包括正式评估和非正式评价两种形式。正式评估由专门的评估主体负责组织,通过调研、收集数据和撰写报告的形式,对政策试验的过程、结果和效果做出系统评价。正式的表现形式有试验单位的总结报告、中央主导部门的调研报告、媒体的综合性报道、专家学者的研究报告等。而非正式评价具有灵活性和形式多样性,评价主体也更为多元。对于政策试验结果的评价,中央政府掌握着最终控制权,形成了权威主导型认可机制,地方政府对政策目标、工具和结果的探求,需要符合中央政策精神,有利于实现国家治理的战略目标。

 

 

(三)顶层设计:党的十八大以来的政策试验

 

 

党的十八大以来,中央部署全面深化改革和全面依法治国,致力于推进国家治理体系和治理能力现代化,中国政策试验的制度环境发生很大变化。其中,最为显著的是强调“顶层设计”的重要性,要求加强战略谋划,更加重视“顶层设计和总体规划”。2010年10月,党的十七届五中全会首次提出“顶层设计”的概念,要求“更加重视改革顶层设计”。当年的中央经济工作会议也提出“要加强改革顶层设计,在重点领域和关键环节取得突破”。党的十八大以来,“顶层设计”成为深化改革的一个重要概念,经常出现在中央文件中。2012年12月,习近平总书记在主持中央政治局集体学习时指出,改革开放是一个系统工程,要加强宏观思考和顶层设计,更加注重改革的系统性、整体性、协同性。

 

 

随着改革进入深水区,推进改革遇到的阻力也越来越大。2013年3月,国务院总理李克强指出,随着改革进入攻坚阶段,现在触动利益往往比触及灵魂还难。由于面临既得利益者的挑战,一些关键领域的改革探索流于口号,趋于形式化。在此背景下,中央提出加强顶层设计,实行“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合,实现“整体推进”和“重点突破”相促进。2013年12月,中央成立全面深化改革领导小组,负责重大改革的顶层设计、总体布局、统筹协调和整体推进。习近平总书记指出:“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”

 

 

在“顶层设计”成为新常态背景下,政策试验形成了多样化的运作模式:对于涉及多领域的综合性政策试验,地方政府在提出试点方案后,需要获得上级批准后再启动试验;对于与上位政策存在冲突的改革探索,需要获得法律授权后再进行试点;属于地方事权范围内的改革探索,地方政府拥有自主试验权。习近平总书记指出,深化改革需要区分不同情况,采取差异化改革路径,“该中央统一部署的不要抢跑,该尽早推进的不要拖宕,该试点的不要仓促推开,该深入研究后再推进的不要急于求成,该得到法律授权的不要超前推进”。 

 

 

与之前的政策试验相比较,党的十八大以来,我国政策试验更加注重协调推进,提升系统性、配套性。这里以自由贸易试验区建设为例。2012年,党的十八大提出加快实施自由贸易区战略。从2013年起,中央政府分批次批准了多个自由贸易试验区的建设方案,先后在上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江等18个省市设立自由贸易试验区,分别赋予上述试验区相应的战略定位、目标导向及自主权限,支持其在授权范围内试验新的政策体系。经请示授权,试验区可暂停实施国家法律、行政法规的相关规定,开展更为便利化的监管和服务试点。其中,上海自贸区开展了“负面清单”“准入前国民待遇”“先照后证”“一业一证”等政策举措,在多部门之间构建了协同机制,显著改进了营商环境。通过总结试点经验,国务院推广试验区探索的可复制经验,使成功经验在全国扩散开来。

 

 

总结党的十八大以来的实践发展,可以看到,我国政策试验已经形成了一些新运作机制:

 

 

1.中央设计机制

 

 

党的十八大以来,国家治理注重顶层设计,要求统筹推进各方面的改革任务,政策试验侧重于落实“中央设计的地方试验”,即服务于中央政府的改革部署,不以解决本地问题作为优先关注。中央设计以落实国家治理的战略规划为导向,它在政策规划的引领下,提出新的政策构想和框架性思路,支持有条件的地方政府率先开展创新性探索。随着中央强调并推进顶层设计,我国政策试验从地方探索为主转变为中央设计与地方探索相结合。在全面深化改革的一系列决策部署下,地方政府负责落实中央决策部署,需要在辖区内推进改革落地。同时,中央政府调整“条条”与“块块”的关系,强化中央部委对地方的监督权和控制权,促使地方政府优先完成中央设计的试点任务。

 

 

2.请示授权机制

 

 

党的十八大以来,中央提出“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端”,做出“全面深化改革”的决策部署,要求构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。在此背景下,一系列综合性改革提上政策议程。对于涉及多个部门管辖权的改革试验来讲,政策调整涉及复杂的条块关系格局,不仅要在同一层级的不同部门间进行政策协调,还涉及跨层级的授权放权。如果缺少自上而下的授权,综合性政策试验就可能停留于口号,难以推动深层次的机构重组、职能整合、流程优化。党的十八大以来,为提升政策试验的系统性和统筹性,促使多部门协同运作,我国政策试验的另一项变化是发展出“请示授权”的机制安排。它针对综合性改革议题,由地方政府根据新发展理念和中央政策精神,确定地方改革的优先议题,提出深化改革的一揽子方案,经请示授权后,再开展试点工作。 

 

 

3.依法试验机制

 

 

随着国家推进高压反腐败和法治政府建设,凡属重大改革都要于法有据,对行政权力的监督日益强化,地方政府行为的规范性得到提升。党的十八届三中全会要求推行权力清单制度,要求地方政府公开权力运行流程,在权力清单外的事项,不得实施行政审批。2014年2月,李克强总理在国务院廉政工作会议上强调,政府工作要全面纳入法治轨道,遵循“法无授权不可为”。2014年10月,党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,要求做到重大改革于法有据,明确提出“实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权”。在此背景下,政策试验也被纳入法治轨道,重大改革的试验方案须获得上级授权后,地方才能开展探索。如果缺少上位法依据,未经上级授权,地方政策试验则可能面临问责风险。

 

 

 

 

 

三、中国政策试验的运作模式
回溯中国政策试验的演进历程,可以看到,为了适应复杂情境下的韧性治理需求,政策试验从开展工作的一种领导方法,发展成为推进政策创新的一项制度安排。改革开放以来,经过大规模的试验探索,我国已经形成了较为系统的政策试验机制。党的十八大以来,中央强调宏观思考和顶层设计,致力于构建中央设计与地方探索相结合的试验安排,政策试验进入新的历史阶段。当前,我国政策试验已经形成多样化的运作模式。根据适用情景、触发机制、激励方式的差异性,政策试验可分为指定试点、授权试点、开放试点、自主试点四种模式。
(一)指定试点模式
指定试点模式是为了检验新方案的成效而采取的一种顶层设计型试验安排。它由中央决策者对新政策做出框架性规划,通过自上而下的途径,选择个别地区开展试验,目的在于检验新方案的效果,并在试验中进一步细化政策方案。指定试验的适用情景是:一方面,中央政府针对政策问题提出新的治理思路,并形成框架性规划;另一方面,新规划的落实面临的内外部环境较为复杂,涉及众多行动主体,实施效果及潜在风险具有不确定性。在此情景下,中央政府主动开启新政策的试验议程,选择特定地区开展政策试点,这样既可检验新规划的成效,也可控制决策风险。观察改革开放以来的重大改革举措,凡是政策目标和工具较为明晰的政策试验,如设立经济特区、证券交易所、先行示范区等试点,中央政府都会采用指定试点模式,即在府际沟通的基础上,地方做出承诺,中央指定特定地区先行试点,对试点地区提供非均衡赋权,给予优惠政策和选择性激励,调动试点地区的积极性,并构建府际合作、政策学习和知识转换网络,持续将地方经验提炼为概念性知识,进而转化为政策内容,形成新的政策安排。
(二)授权试点模式
这种试验模式主要针对涉及内容较为复杂的综合性改革议题,在中央决策者启动政策议程后,地方政府率先提出一揽子政策方案,经请示获得正式授权后,地方政府依授权开展政策试点。综合性政策议题涉及多个行政部门,中央政府一时难以形成政策方案,而有些地方发展明显受其掣肘,亟待采取行动予以解决。在这种情况下,授权试点成为政策试验的一种制度安排。我国自由贸易试验区建设、统筹城乡综合配套改革等政策试验,都采取了授权试点模式,其适用情景是:一方面,中央政府将特定问题纳入政策议程,但尚未形成框架性方案;另一方面,积极有为的地方主政者主动构建专题学习机制,针对改革议题开展政策研究,提出解决思路和行动方案,上报中央政府进行审批。这样,经过府际沟通和协调,当地方提出的试点方案与中央政策导向相契合时,就会形成授权试点模式。对于同一领域的政策议题,中央政府经常采取多点授权方式,选择基础条件较好、具有代表性的多个地方开展试点,形成试点锦标赛机制,中央政府进行试点评估,总结各地经验,形成系统性认知,从而加快政策创新步伐。
(三)开放试点模式

 

 

开放试点模式针对具有普遍性、风险较低、亟待突破的政策问题而采取的一种试验策略。它由中央政府提出政策倡议,鼓励各地根据实际情况开展创新性探索,中央政府进行评估后,总结表彰典型经验,并对偏离中央预期的行为进行纠正。与授权试点相比较,在开放试验过程中,中央政府的介入较弱,地方政府具有更大自主权。中央发起的政策试验中,开放试验模式的运用最为广泛,其基本特点是不设门槛,不指定试点地区,不提供选择性激励,全国各地站在同一起跑线上。这里以市域社会治理现代化试点为例。2019年12月,中央政法委发布市域社会治理现代化试点方案,提出通过试点探索社会治理的新路径,明确提出实行开放试点,“不设名额、机会均等”,试点地区根据情况自愿参与、自我加压,只要考核验收合格都可授牌。开放试点模式在运作中,上级政府发挥裁判作用,可通过评估和认可机制,总结推广成功经验。开放试点形成了“争先”效应,各地追求试点方案的新颖性和突破性,努力争取中央肯定,进而提升政绩。

 

 

(四)自主试点模式

 

 

自主试点由地方政府在自由裁量权范围内,根据自身发展面临的问题,自主设计新方案并开展试点的一种政策创新安排。自主试点由地方政府自主设置优先考虑的政策议题,通过研究形成政策方案,并在辖区内开展政策试验。与前述三种试点模式相比,自主试点具有明显的自主学习特征,在试验过程中,政府间互动较少,地方政府的心智模式主要是受外部经验或自身实践所启迪,形成自我超越的意愿,并在公职人员中形成共享的愿景和目标诉求。随着市场化改革的推进,持续的行政性放权赋予地方政府越来越大的自主权,为地方自主开展政策试验提供了更大行动空间。面对地方治理的突出问题,在中央政府尚未介入时,学习能力强的地方政府会率先行动起来,自行设计新方案,探寻解决问题的新途径。对于自主试验的结果,中央政府拥有评价和裁决权,只有中央认可的试验才会被树立为“典型经验”,在全国范围内得到推广。

 

 

 
四、结论与讨论
回顾中国政策试验的发展历程,可以看到,它经历了从一种哲学思想发展为一种领导方法,进而从推进改革的一种激励机制发展为国家治理的一套制度安排。政策试验的早期探索可追溯到20世纪20年代,一些知识分子率先投身于社会改革实验之中,与地方政府合作开展社会改良实验。中国共产党人在领导革命战争和国家建设中,十分注重将马克思主义与中国实践相结合,探索中国问题的解决之路,开启了中国之治的制度探索,在实践中发展出中国特色政策试验的运作模式。与其他国家相比较,中国特色政策试验的显著特征是实行中央规划与地方探索相结合,政策试验伴随着持续的政府间互动,并构建有专门的府际学习网络,从而将地方性经验持续转化为概念性知识,通过对各地积累的政策知识进行整合,形成系统性认知,进而在国家层面推进政策创新,实现统一领导与有效治理两者兼得。

 

 

从制度演化的视角看,中国特色政策试验的实践发展经历了从早期的“蹲点指导”实践,到改革开放后推进“非均衡赋权”,再到新时代强化“顶层设计”的发展历程。早期的政策试验依赖于工作组进行“蹲点指导”,确保地方试点与上级政策保持一致,并依靠“建构典范”“动员学习”机制,在更大范围内推广典型经验。改革开放以来,中央政府推进简政放权,政策试验减少了对工作组指导的依赖,中央转而采取“非均衡赋权”的方式,对重要政策的试点工作提供优惠政策,支持地方政府争取试点权,力求发挥地方政府的能动性,形成中央授权、地方探索的运作模式。党的十八大以来,中央更加注重“顶层设计”,着力提升政策试验的系统性和协同性,形成了“中央设计”“请示授权”“依法试验”等新运作机制。

 

 

经过持续的制度发展,中国特色政策试验形成了四种典型运作形态,分别是指定试点、授权试点、开放试点和自主试点。指定试点属于顶层设计型的试验安排,它由中央决策者提出政策规划,选择个别地区进行试验,以检验政策方案的效果,并在试验中进一步细化政策方案。授权试点由中央政府提出愿景性目标,但尚未形成改革的路线图,积极有为的地方政府主动响应并提出改革方案,上报中央进行审批,获得授权后地方开始试点。在开放试点模式下,中央并不设定条件,不指定试点地区,地方政府可自愿申请、自我加压,中央对试点结果进行评估,识别并推广可复制的地方经验。自主试点模式由地方政府自主设定优先考虑的政策议题,自主制定新方案并开展试验,中央政府对地方自主试点拥有最终评价权,只有中央认可的地方经验才会予以推广。

 

 

梳理中国政策试验的历史演进,既有利于深化对中国之治的理论认知,也可为提升国家治理的韧性和适应能力提供改革路径:(1)根据权责一致原则,推进选择性分权,扩大地方政府对于属地事务的自主权,更好地激发地方政府的能动性,从而提升地方试点的创新能力;(2)优化政策试点的激励机制,支持积极有为、学习能力强的地方政府承担试点任务,建立探索性试验的容错机制,提供差异化的激励安排,在地方层面形成“争先”效应;(3)优化政策试验的评价机制,将公众参与纳入评价体系,实行上级评价、专家评价与公众评价相结合,确保地方试验既符合上级政策导向,也能及时回应基层和民众诉求。
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