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俞明轩、谷雨佳、李睿哲:党的以人民为中心的土地政策:百年沿革与发展

文章来源:《管理世界》2021年第4期 时间:2021-04-19
摘要:党的百年土地政策从一个侧面折射出中国共产党人为中国人民谋幸福的初心和使命。本文以党的百年土地政策的沿革与发展为线索,系统梳理了党实现“耕有其田”、“住有所居”的人民愿望的土地政策改革历程,对党通过土地政策确立土地公有制和以用途管制为核心的土地管理制度,完善土地产权及土地资源配置体系,优化土地利用结构和不断解放发展土地要素生产力的实践与创新做了深入解读。通过梳理党的百年土地政策变革历程中不同阶段土地政策的特征及内在联系,提炼出在土地政策的制定和调整中要坚持“以人民为中心”的执政理念、充分发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用及注重生态文明建设以确保土地资源可持续利用和为民所用的现实启示。
关键词:土地政策  土地制度  以人民为中心  深化改革  治理
 

 

 

一、引言
“耕者有其田”和“住有所居”,是人民自古以来的朴素愿望,其中涉及的土地产权配置和土地利用管理等问题一直是对国家保持长治久安和兴旺发达的重大考验。自井田制废除以来,中国的历代封建王朝皆实行封建土地所有制,为缓和矛盾、维护统治,大多封建王朝采取了抑制土地兼并等土地政策,但依然很难避免“富者阡陌连田,穷者无立锥之地”的情形发生,甚至引发矛盾激化、导致政权崩溃。
自古以来,有不少执政者在土地管制方面进行了诸多尝试,均无根本性成功。直到中国共产党的出现才真正实现了“民有恒产”和“梦圆安居”这一千年理想。在过去一百年里,中国共产党坚持以人民为中心,合理确定土地产权归属,科学配置土地资源,积累了丰厚的中国特色社会主义土地利用管理经验并显现出清晰的发展脉络。
 

 

 

二、缔造共和国前的土地政策:依初心践行“耕者有其田”理念
(一)1921~1937年:从封建土地所有制到农民土地所有制
1921年,中共一大的召开标志着中国共产党的成立,拉开了探索以人民为中心的土地政策的序幕。中国共产党自成立起就提出把“工农劳动者和士兵组织起来”实行社会革命。如何通过土地政策维护劳动人民利益,逐渐成为党的重要议题。革命初期,党陆续提出“规定限制田租率的法律”、“限制私人地权在若干亩以内”等关于土地政策的主张。随着革命的深入,党逐渐认识到中国的革命在于农村,农村的革命在于土地,土地的革命在于土地所有权,逐步提出“没收大地主、军阀、劣绅及国家宗祠的土地,归给农民”、“经过农村革命政权机关之手以帮助农民和农村经济”等主张,让解决农民土地所有权问题成为土地革命的核心议题。
党在八七会议上决定了关于土地革命与武装斗争的总方针,并将其付诸实践。1928年,中国共产党颁布了党的第一部土地法——《井冈山土地法》,以法律条文的形式规定了土地的没收和分配制度,旨在从根本上革去束缚中国农民数千年的封建土地关系。结合《井冈山土地法》的实践经验,《兴国县土地法》在其基础上修订颁布,规定“没收一切公共土地及地主阶级的土地归兴国工农兵代表会议政府所有,分给无田地及少田地的农民耕种使用”,随后又作了“自耕农的土地不没收”、“抽多补少”(蒋伯英,2019)等补充调整,使该法更贴合实际。
新土地法在闽西300多里地区的实践也取得卓著成效,60多万贫苦农民在土地革命中得到了土地。赣东北、湘鄂西、鄂豫皖、广西右江、广东琼崖等革命根据地的土地革命亦轰轰烈烈地展开,成为了一场浩大的社会变革的先导。经过几年实践,党总结出了“依靠贫农、雇农,联合中农,限制富农,消灭地主阶级,变封建土地所有制为农民土地所有制;以乡为单位,按人口平均分配土地,在原耕地基础上抽多补少,抽肥补瘦”的土地革命路线。这一时期,党在土地政策方面进行了具有开创性的有益实践,赢得了广大群众的支持并巩固了革命根据地。
(二)1937~1945年:在抗日救国大局中实行“减租减息”土地政策
抗日战争的全面爆发标志着民族矛盾上升为中国社会的主要矛盾,在这一时期,党对土地政策作了支持配合抗日民族统一战线的重大调整。1937年7月,党在《中共中央为公布国共合作宣言》中提出停止没收地主土地,又于8月在《中国共产党抗日救国十大纲领》中首次提出了“减租减息”的政策。为将“减租减息”落到实处,中共中央于1942年先后发布《关于抗日根据地土地政策的规定》、《关于如何执行土地政策决定的指示》,进一步明确了土地政策的调整,规定了执行办法。具体而言,“减租减息”政策要求地主进行“二五减租”(即:将租额下调25%)和年利率一般为一分(10%),不得超过一分半(15%),并取消了各种杂租、劳役和高利贷,农民则要加租加息支持抗战,通过这种方式兼顾地主富农和其他农民利益。
“减租减息”政策在特殊时期没有完全消灭封建剥削制度,暂缓了对土地所有权的变革,但有效团结了各阶级阶层,争取和壮大了更广泛的全民族抗日力量,巩固了抗日民族统一战线和革命根据地。
(三)1945~1949年:彻底废除封建土地制度并实行“耕者有其田”的土地制度
解放战争期间,人民群众要求废除封建土地制度、获得耕种土地的愿望和呼声愈发强烈。为此,中共中央发布“五四指示”,组织大量干部组成工作队,深入广大农村发动农民群众,开始废除封建土地制度的土地改革运动,要求各地区结合实际情况开展土改工作,坚决拥护群众在反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中从地主手中获得土地,将土地分配给无地、少地的农民。1947年,中国共产党召开全国土地会议,通过了《中国土地法大纲》,将“废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度”写入其中,随后又发布了一系列相关重要指示和决定。该大纲延承“五四指示”的路线,明确了将地主土地平等分配给农民的原则。
土地改革在全国范围内成效显著。据部分史料整理,“至1947年春,全解放区约有2/3的土地完成土地改革……;至1946年12月,山东解放区约有1000万农民从地主手中收回464万亩土地……;至1947年7月,晋察冀解放区的冀中中心地区17个县农民收回土地55万余亩……;至1946年10月,晋冀鲁豫全区共有2000万农民获得土地……;至1946年12月,东北解放区农民获得土地3300万亩”(罗平汉,2018),相关数据不胜枚举。土地改革从根本上变革了土地所有制,让广大解放区群众分得了大量土地,鼓舞更多人民群众支持中国共产党和加入人民解放军,促进了解放战争的节节胜利和土改运动在全国解放区的开展。
中国共产党的发展壮大,与其深得民心的土地政策密切相关。革命时期的土地政策导向由争取土地经济权利、部分废除封建土地所有制转向彻底废除封建土地所有制,虽筚路蓝缕、历尽艰险,但始终致力于结合中国实际维护广大人民群众利益。
 

 

 

三、改革开放前的土地政策:记使命探索社会主义土地公有制
(一)1949~1956年:从农民土地所有制到集体土地所有制
1949年9月,中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》提出要“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。1950年6月,中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》,进一步明确了“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路”的总则,包括土地的没收、征收与分配、特殊土地问题的处理、土地改革的执行机关和执行方案及相关附则,随后,开始在全国范围内分期分批开展土改。“至1952年底,除部分少数地区,全国约3亿无地、少地的农民分得共约7亿亩土地,免除了过去每年向地主交纳的3000万吨以上粮食地租”(廖鲁言,1952),基本确立农民土地所有制。“耕者有其田”在新民主主义革命后终成现实,土地所有权、经营权集中到农民手中,农民的经济权利与生活水平都得到大幅提升。土改基本完成的1953年与1949年相比,农民净货币收入增长123.6%,每人平均净货币收入增长111.4%,农民购买力增长111%。1953年同1950年相比,农民留用粮食增长28.2%,其中生活用粮食增长8.6%。
虽然农民分到了土地,农村经济迎来了一段时间的增长,但生产经营零散、生产工具匮乏、生产技术低下、抗灾能力脆弱等因素仍然限制着生产力的有效释放,私有制经济造成新的贫富分化的潜在风险仍未消除,社会主义工业化需求仍未得到满足。与此同时,土改后的农村已经普遍发展了劳动互助组织,初显合作生产的制度优越性和发展前景。很快,农村合作化就被提上日程。中共中央于1951年9月制定了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,指出要把农民“组织起来”,以自愿、互利为原则,依据条件进行简单劳动互助、发展常年互助组及以土地入股的农业生产合作社,并于1952年从中央到地方建立农村工作部指导相关工作。1953年2月,中共中央对草案作了个别修改,作为正式决议下发全国。虽然存在过急、偏快现象,但到1956年,农业合作化运动已基本完成,农村土地集体所有制初步建立,中国土地的公有化总体实现,为大规模的生产作业、设施建设和技术推广提供了制度基础,显著地改善了生产条件(见图1)。
(二)1956~1978年:推行公社体制下土地集体所有和统一经营的制度安排
在社会主义建设接连取得重大成就后,全国上下急切需要改变落后贫穷的面貌。1957年,许多地方为加强集体协作能力,出现了高级农业生产合作社的小社并入大社现象。1958年,《关于在农村建立人民公社问题的决议》认为,“小社并大,转为人民公社,是当前广大群众的共同要求”,要通过建立人民公社“加快社会主义建设的速度”。很快,全国农村就基本实现了公社化。
社会主义建设道路探索是前人未曾开创的事业,难免经历艰难与挫折。劳动与分配脱钩的平均化做法脱离了经济社会发展规律和当时中国生产力水平,由此形成的土地政策虽然经历了多次调整,也未能完全实现经济持续健康发展,与其设立初衷相违背。这些经验教训被下一代中国共产党人认真汲取总结,为改革开放后的中国土地政策提供了历史借鉴。
 

 

 

四、改革开放后的土地政策:惠民生解放发展土地要素生产力
(一)1978~1998年:创造性地设计出农村土地承包经营和城市土地有偿流转的政策制度
1978年12月,党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕。具有中国特色的社会主义土地制度改革也在同一时期发轫于我国的农村和城市,集体土地、国有土地的所有权与使用权相分离的重大改革迈入探索阶段。
1978年11月,安徽省凤阳县小岗村冒险尝试的“大包干”,一度在党内外引发关于是否应该“包产到户”的讨论与争鸣。在中央决策层的肯定与支持下,家庭联产承包责任制由地方尝试逐步推广为全国探索。1980年,中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》,其中明确“可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定”,为各地依照实际情况决定是否推行、怎样推行“包产到户”保留了制度柔性和操作空间。这项制度从根本上打破了农业生产的“大锅饭”,赋予农民从事农业生产经营的自主权,回归到解放和发展生产力的社会主义本质,因而广受欢迎。到1981年,家庭联产承包责任制已在我国绝大部分地区得到推广。1982年中国共产党第一个关于“家庭联产承包责任制”的农村工作一号文件的正式出台、宪法关于明确承认农村集体土地使用权的修订以及1983年中央一号文件所更加明确地指出家庭联产承包责任制是“在党的领导下我国农民的伟大创造”,分别从实践层面、法制层面和理论层面肯定了家庭联产承包责任制的社会主义性质。家庭联产承包责任制是由群众推动的土地政策改革,开创了我国土地所有权与使用权相分离的先河,还原了农业家庭最优的经营特征(陈方南,2006),一经实施就迸发出强劲的生产力和活跃的生命力。到1998年,我国农村居民家庭人均纯收入由1978年的133.6元增长至2162.0元,粮食产量则由30477万吨增长至51229.5万吨。建立健全土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营政策制度体系充分体现了党的土地政策顺应时代发展和对人民首创精神的尊重。
1980年8月,深圳经济特区成立,成为改革开放先行先试的重要阵地。我国城镇国有土地政策的改革也在这里得到了大胆探索。1986年正式颁布实施的《土地管理法》将新中国的土地管理工作推入依法管理的阶段。1987年,深圳市率先开展国有土地所有权与使用权分离的改革,通过首例国有土地使用权的公开拍卖,正式开启了以市场手段配置土地要素代替过去行政划拨土地的改革探索,改变了无偿、无限期和无流动使用土地的局面。深圳的成功实践推动了国家立法层面的土地制度改革。1988年,全国人大将1982年宪法中“土地归国家所有,不得出租”的条款修订为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让”,从法律层面认可和支持了深圳土地改革模式。为适应市场经济的新形势,《土地管理法》也在同年12月作出修订,一是依据《宪法修正案》删去了“禁止土地出租”的内容,二是增加了关于“国有土地、集体所有土地的使用权可以依法转让”、“国有土地有偿使用”等条款,明确了土地在市场经济中的资产特性和流转规则,一系列的立法改革为我国土地管理和利用方式带来重大转变,也表明我国土地管理政策思想发生根本性变革。
配套的土地政策体系也随之逐步完善。1989年,国务院下发《关于加强国有土地使用权有偿使用收入管理的通知》,正式将土地出让收入纳入财政体系;1994年《关于深化城镇住房制度改革的决定》对出售公有住宅政策的实施、1996年《关于加强住房公积金管理的意见》对住房公积金管理体制的规范及1997年《个人住房贷款担保管理试行办法》对住房贷款业务的全面启动等住房制度配套政策的积累(吴宇哲、孙小峰,2018)极大程度地促进了全国土地使用权交易市场和城镇房地产市场的形成。
以土地所有权与使用权相分离为主线的城乡土地政策改革,充分释放了市场要素活力,促进了我国生产力的提升和工业化、城镇化的进程,为我国的经济面貌带来根本性的改变。
(二)1998~2012年:科学建立以用途管制为核心的土地管理制度及土地资源配置体系
随着土地政策改革红利的充分释放,我国经济社会进入了快速发展期。在这个发展阶段,土地管理体系不健全的问题逐渐暴露,主要体现在城乡用地盲目开发、耕地保护形势严峻、人地矛盾问题突出、房地产市场秩序混乱等方面,新一轮的土地政策改革与调整迫在眉睫。
在这一时期,保护耕地以确保粮食安全是首当其冲的任务。1998年8月,全国人大常委会修订并通过了《土地管理法》,在其中明确提出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,并完善了土地用途管制制度。2003年,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,要“实行最严格的耕地保护制度,保证国家粮食安全”、“保障农民权益、控制征地规模”等,政府进一步加大了对城乡土地用途管制的力度。为遏制盲目的用地需求与在征收土地中损害农民利益的现象,全国人大常委会在2004年对《土地管理法》再次作出修订,将国家对土地的“征用”改为“征收”,并提出“予以补偿”的要求。同年,国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》,强调新时期加强土地管理的工作要求。这一系列“组合拳”有效地守住了我国耕地红线(见图2),有力地保障了我国粮食安全。
在城乡土地用途管制的基础上,住房制度改革也在加快推进。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,标志着住房分配货币化改革的启动,城市土地权能被迅速释放。同时各地工业园区、经济开发区的建设,推动了城镇基础设施和产业配套设施的建设完善,进一步推动了产业集群、工业化和城镇化进程。从1998年到2012年,中国人口城镇化率由33.35%提高到52.57%,GDP则由84402亿元增长至518942亿元,其中二、三产业占比由82%增长至90%。
土地所有权与使用权分离,所有权主体是不变的。但由于市场化机制不健全、土地开发过程中的历史遗留问题及衍生的社会问题等原因,在土地的实际开发过程中往往存在着完全产权房和不完全产权房并存的“二元市场”,集中表现在农村集体建设用地上的违规建筑、城镇“小产权”房、“城中村”等治理难题。各地政府在完善土地管理的实践中,不断尝试着通过“合法化”、“赋权化”等举措,推进“二元并轨”(改革开放初期我国土地政策制度改革的重大事件见表1)。在全面推进土地资源配置体系完善的过程中,开启了不同产权主体的同权化和市场化改革。
 

 

 

五、新时代土地政策:怀大局全面推进土地治理现代化
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想,持续推进土地管理改革,开启了土地政策改革的新篇章。随着世界形势进入新变局、改革进入深水区、经济发展进入新常态,土地资源的分配、利用、保护工作更加复杂,其基础性、全局性、综合性等特点更加显著,涉及的协调发展、经济转型、社会民生、环境保护等问题更加突出,这些挑战考验着党的执政能力和治国理政水平,要求党站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度上进一步深化土地政策改革、提高土地治理效能,以满足更科学、更精细、更综合的土地治理需要,从而切实满足人民对美好生活的向往。
(一)坚守基本底线,切实维护农民利益
习近平总书记在2013年中央农村工作会议中指出:“坚持农村土地农民集体所有,这是坚持农村基本经营制度的‘魂’”、“农村土地属于农民集体所有,这是农村最大的制度”,为新时代我国农村土地政策改革定下总基调。2014年12月2日,习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议,会议强调“要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线,实现好、维护好、发展好农民权益”,成为全面部署、系统推进乡村土地制度和农业农村改革的压舱石。此后,农村土地的利用管理成为新时代土地政策改革的重点和入口,维护广大农民权益是其中的关键。
2019年修订的《土地管理法》将基本农田上升为“永久基本农田”,并在第35条中明确“永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途、且永久基本农田须落实到地块,纳入数据库严格管理”,对永久基本农田的保护从工作原则层面、操作实施层面做了最严格的限定。同时还对土地征收的公共利益范围作出界定、对征地程序和补偿标准作了规范,明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民“原有生活水平不降低,长远生计有保障”。
坚守“三大底线”、“保障农民权益”,就是坚守社会主义基本制度、保障粮食安全和保护广大人民的根本利益,对夯实全面深化改革的制度和社会基础意义重大。
(二)持续扩权赋能,精细整合农村土地资源
在农村土地所有权、经营权分离的基础上,新一轮土地政策改革创造性地分化出承包权,以承包权流转赋能农业现代化和农村发展。改革的核心思路是通过建立健全土地流转制度和构筑新型农业生产经营关系,实现农村土地的有效、有序流转,进而纾解农村土地乃至农业生产碎片化、粗放化的困局,逐步提升农业生产集约节约化水平和质量效率。2013年中央一号文件提出“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,完善相关法律制度。”2014年、2015年中央一号文件均要求对土地等资源性资产做到确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围,为改革的有效落地打好前站。截至2015年6月底,全国完成实测承包地面积3.5亿亩,确权面积2.6亿亩。在做实土地确权基础性工作后,2016年10月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,正式提出“三权分置”土地改革方案,并系统描绘了“三权分置”改革格局,开启围绕土地高效有序流转的改革新篇章,切实回应了农民的利益关切,为农业农村的创新发展注入制度活力。
在通过扩权进一步释放农村生产型土地活力的同时,党开始着手从制度设计上解决集体经营性用地和宅基地的权能问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚持同等入市、同权同价”,赋予了农村集体经营性建设用地和国有建设用地平等的市场地位。2014年12月31日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,标志着我国农村“三块地”改革正式进入试点阶段。2020年6月30日,中央深改委第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》,会议指出“深化农村宅基地制度改革,要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”,进一步推动了我国完善农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度的全面改革。通过扩放相关土地的用益物权和担保物权等,有利于增加农民的财产性收入(李江涛等,2020),消减城乡两级土地市场的不均衡、不对等情况。以法制化的高度、市场化的机制,进一步明确深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。
三权分置和“三块地”改革,均是在所有权、经营权分离的基础上,通过土地要素有偿、有序、有度流动,达到合理配置、释放价值的效果。
(三)抑制土地投机,全面保障住有所居
为缓解城市居民住房紧张和房地产市场过热等问题,城市土地政策改革主要聚焦于住房体系的供给侧结构性改革。习近平总书记在多次讲话中强调“房子是用来住的,不是拿来炒的”,对住房的社会功能做了清晰的定位。2016年中央经济工作会议进一步指出:要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止出现大起大落。2017年,党的十九大报告提出“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”,同年公布的《全国国土规划纲要(2016-2030年)》则对土地供给结构及利用模式制定了长远的战略规划。
总的来看,新时代城市土地政策改革在住宅用地层面是围绕着抑制投机、保障人民居住权展开的。通过遏制投机炒作需求, 让房子回归到保障和满足人民群众居住的基本属性上来(程民选、冯庆元,2019)。具体而言就是以租购并举为制度基础,建立健全由市场发挥满足不同层次住房需求的决定性作用、由政府发挥提供基本住房保障的基础性作用的住房制度,从而使住宅用地回归到满足人民住房需求的本位。
(四)集约节约利用,有效提升土地治理效能
在建设用地层面,城市土地政策的改革深化主要立足于集约节约和提高利用效能。加强土地集约节约利用,探索差别化的土地管理机制,推动闲置土地的处置盘活,切实提高土地利用强度,有助于合理、集约、节约、高效开发利用土地。
为贯彻 《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,促进开发区提升土地供给质量,自然资源部按监测方案及相关技术标准对国家级开发区土地集约利用状况开展年度监测。数据显示,截至2019年,我国国家级开发区土地利用程度显著提升、利用强度稳步提高、用地结构逐步调整、土地集约利用状况取得明显改善(见表2)。
集约节约利用土地,其本质是在尊重市场发挥土地资源优化配置决定性作用的基础上,充分提高土地治理的能力和质量。党的十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。在土地方面,就是要进一步优化要素配置,由粗放式的管理向精细化的治理迈进,通过完善土地监管机制,结合地价动态监测系统、国土资源平台等提升土地治理效能。2020年3月中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,首次将数据要素列为一大生产要素,提出要“充分发挥数据要素对其他要素效率的倍增作用”,在土地治理层面,要注重通过数据开放共享、推动资源整合、支持数据产业发展等方式提升土地治理能力。
(五)构筑生态文明,有序推进以人为核心的新型城镇化
党在土地政策的设计与优化中不断强化科学治理,保障政策的科学性、精准性、有效性,持续利用土地政策改革释放的发展红利,助力城乡一体化和乡村振兴。
经过40余年的改革开放,中国特色社会主义市场经济体制得到了较为充分的发展,我国商品和服务价格已由原来的97%以上由政府定价转变为97%以上由市场定价,极大程度促进了社会资源充分涌流。如何让土地资源的利用、分配、流转更加科学高效地融入市场、用好市场,是进一步释放土地生产力的新突破口。
中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“推动土地要素市场化配置、加快土地要素价格市场化改革和健全土地要素市场化运行机制”的要求,意味着在新的发展阶段,需要进一步建立城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、严格控制增量建设用地、有效盘活存量建设用地、完善土地治理机制,促进土地要素的自主有序流动,提高要素配置效率,使土地要素在更多的市场主体间、更宽的经营范围内、更广的使用用途中充分释放效能,以激发全社会基于土地的生产创造力和市场活力,从而推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革,助推城乡一体化。
2020年10月29日,党的十九届五中全会公报提出“优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化”、“健全区域协调发展体制机制,完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”及“要构建国土空间开发保护新格局,推动区域协调发展,推进以人为核心的新型城镇化”,对进一步优化土地资源配置,推动城乡一体化和高质量发展提出了新要求。从“十四五”开始,各省要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例,到“十四五”期末,土地出让收益用于农业农村的比例达50%以上。旨在逐步实现乡村土地反哺乡村建设,为乡村持续繁荣和农民幸福生活筑牢基础,在实现乡村振兴的新征途上,充分发挥土地要素的贡献力。
利用土地政策改革推动城乡一体化与乡村振兴的出发点和落脚点是满足人民美好生活需要,在充分解决“耕有其田”和“住有所居”的问题后,如何促进“安居乐业”和“业有所兴”,促进人民精神生活的大幅度改善,成为治国兴邦又一重要命题。
习近平在全国生态环境保护大会上指出,“绿水青山就是金山银山”,阐述了经济发展和生态环境保护的关系,揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理,指明了实现发展和保护协同共生的新路径,也明确了土地治理改革的新方向。
新时代以来,立足新发展理念的城乡土地政策改革全面深化的宏伟蓝图正在缓缓铺开(参见图3)。
 

 

 

六、启示与展望
如何通过土地政策正确处理人地关系及合理配置土地权利,是长期困扰人类社会的治理难题,考验着一个政党的执政能力,体现出一个国家的治理水平。中国共产党的百年土地政策,贯穿始终的一条主线就是“以人民为中心”,也充分体现了人民立场是中国共产党的根本政治立场。正因为如此,党的百年土地政策为国家富强和人民幸福提供了有力保障。
(一)不同阶段土地政策特征及内在联系
百年来,党的土地政策紧紧围绕实现和维护最广大人民的根本利益,经过多轮改革,逐步确立了具有中国特色的土地管理政策制度体系,在土地公有制和以用途管制为核心的基础上,完善土地产权管理及土地资源配置机制,优化土地使用结构,不断解放和发展土地要素生产力,形成了一套与中国特色社会主义道路密切结合的土地制度和政策体系,有效地服务于国家经济发展、社会稳定和民生改善。
党的土地政策沿革经历了废除封建性及半封建性剥削的土地制度,调动广大人民的革命和生产积极性,保障人民生存发展的基本权利并在广大人民拥护下取得民主革命全国胜利的阶段。在这个阶段,党抓住了土地所有制这一主要矛盾,制定了由封建土地所有制转为农民土地所有制的土地政策,保障了人民的基本生存权,因此赢得了最广大人民的支持,使中国共产党拥有了取得抗日战争和解放战争胜利的革命能力和社会基础。新中国的成立宣告了新民主主义革命的胜利,也意味着这一时期土地政策的成功。
党的土地政策沿革经历了逐步确立土地的社会主义公有制,形成国家所有土地和农民集体所有土地两种基本的土地所有制形式,从而助力社会从新民主主义向社会主义过渡的阶段。在这个阶段,中国共产党通过制度设计将土地所有权牢牢掌握在国家和集体手中,从生产资料公有制上巩固了我国的社会主义制度,也为探索中国特色社会主义积蓄了强大的执政能力,夯实了坚强的制度保障,积累了丰富的建设经验。
党的土地政策沿革经历了土地管理政策制度融入社会主义市场经济,通过分离土地所有权与使用权,推动城乡土地经营权的有序流动,从而有效释放土地要素生产力,助力改革开放时期中国经济腾飞的阶段。在改革开放的伟大实践中,党创造性地通过分离土地所有权与使用权的制度设计,推动城乡土地经营权的赋权与流动,有效释放了土地要素的生产力,逐步确立和完善了以用途管制为核心的土地管理制度和以市场发挥决定性作用的土地资源配置体系,进一步提升了土地资源推动经济发展、创造社会财富的动能与效能。
党的土地政策奋进在全面深化改革、走新发展道路的全新历史阶段。新时代以来,中国共产党以五大发展理念为指导强化土地政策制度体系改革的系统性、整体性与协同性。以明确的底线思维和清晰的治理定位,保障人民基于土地的居住权和发展权;以更深入的扩权赋能、更集约节约的用途管制,推动土地资源的有效整合和合理利用;以更科学、更精细、更综合的土地治理,强化土地资源对经济社会可持续高质量发展的贡献。在不断推进土地政策改革、不断完善土地治理的布局中,让土地资源更好地满足人民对美好生活的向往。
党的百年土地政策在不同阶段各有主题、各有侧重,但坚持的主线始终如一,那就是以人民为中心的发展思想和社会主义公有制原则。百年来,党的土地政策的制定、调整和完善都是以维护人民的利益为根本出发点,都是在倾听民意并获得人民的支持下落地生根,都是通过解放和发展土地生产力来支撑人民对美好生活的向往,都对形成、坚持和发展中国特色社会主义有着至关重要的历史作用和时代意义,其各阶段的演进具有理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的内在统一性。
(二)启示
从党的百年土地政策变革的有益实践中可以总结出诸多成功经验与启示,对我国未来土地治理改革的进一步深化有着重要的指导和借鉴作用。
1.要坚持以人民为中心推进土地政策改革
中国共产党始终坚持以人民为中心,推翻了压迫中国人民的封建半封建土地所有制,让人民成为土地的主人;结束存在数千年的土地私有制,为社会主义事业发展奠定制度基础;建立社会主义土地公有制并不断改革释放生产力,让人民富起来、国家强起来。历史证明,只有依靠人民才能创造历史伟业。中国共产党百年来的土地政策沿革无不以人民利益为出发点和落脚点,始终把人民利益摆在至高无上的地位,因此顺应民意、赢得民心,使中国共产党成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。新发展阶段土地管理政策制度改革应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,继续推进改革的深化,让土地资源更好地用之于民,造福于民。
2.要实事求是找准土地政策改革创新的发力点
实事求是是共产党人的重要思想方法,是保证党和国家事业健康发展的关键。百年来党的土地政策实践证明,只有符合人民根本利益、符合社会主义发展道路、符合经济社会发展规律、符合中国实际情况的土地政策才能在中国落地生根,助力中国特色社会主义事业长久兴旺。用好实事求是的思想方法就是要从实际出发,坚持把实践作为检验土地政策改革成效的标准,并依据新形势、新需要不断创新。土地政策改革应当把握好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,应当认识到土地资源有限、人均资源有限、市场作用有限等中国实情,应当落实好“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,应当协同好国家治理体系与治理能力现代化的进程。
3.要紧密结合市场机制激发土地要素生产力
新中国70余年的建设、改革经验表明,中国特色社会主义建设离不开市场经济,必须发挥好市场在资源配置中的决定性作用。改革开放以来,市场在释放土地资源生产力、提高土地资源利用率、优化土地资源配置等方面起到巨大作用。过去的土地管理离不开市场,未来的土地管理也离不开市场,土地政策改革应当尊重经济规律,继续发挥好市场在资源配置中的决定性作用,并注重消减由城乡、地区、部门利益等因素带来的非必要市场藩篱,更好地发挥土地资源在经济社会发展中的综合性效能,让土地资源为人民带来更大的幸福感。
4.要推进党的经济工作能力现代化以深化土地政策改革
土地政策改革关乎经济社会发展全局,牵一发而动全身。随着中国特色社会主义事业的不断发展,各项发展领域间的联系日趋紧密,制度关系、政策关系、社会关系、利益关系日趋错综复杂,深化土地政策改革更加考验执政党对复杂局面、复杂问题、风险挑战的驾驭能力和解决能力。对此,应当注重党的经济工作能力现代化建设(张开等,2020),着力推进国家治理体系与治理能力现代化,以此为入口厘清政策脉络、找准改革方向、科学精准施策,让土地政策更好地服务于耕地保护、农村发展、经济转型、环境治理、新型城镇化、房价调控和社会保障等相关领域,真正做到地为民用、地有善用。
5.要注重生态文明建设确保土地资源利用可持续发展
绿水青山就是金山银山,保护生态环境功在当代、利在千秋。土地作为人类生产、活动、发展不可或缺的不可再生资源,必须得到妥善利用和有效保护,避免走上“先发展,后治理”的老路弯路。当前,土地的生态污染、环境破坏问题依然突出,以土地为载体的生态文明建设依然任重道远。土地政策改革应当充分注重生态文明建设,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,通过完善立法机制、建立防控体系等方式全面落实土壤污染防治行动计划,大力发展绿色产业、绿色金融,加强自然资源资产管理,落实绿色发展,在土地利用管理中做到人与自然的和谐共处。
(三)展望
党的百年土地政策圆了中国人民追求“耕者有其田”“居者有其屋”的梦,是将特定历史时期社会生产和中国国情相结合的产物。在新时代中国特色社会主义的伟大实践中,土地政策改革要将“以人民为中心”的发展思想贯穿始终,要以“两个一百年”的伟大目标为基本导向,土地治理政策制度设计要遵循全面依法治国的根本要求。着重规范公共利益征地范围,拓宽农民财产性收入渠道以构建农村扶贫脱贫的长效机制,注重人地协调发展,消除城市化、乡村振兴及城乡融合高质量发展道路上的土地政策制度障碍。
百年来,中国共产党始终坚守以人民为中心的理念,立足中国土地、服务中国人民,以人民的初心、人民的智慧和人民的力量不断深化土地政策改革,不断优化土地要素分配,不断探索土地科学治理,让古老的中华大地焕发出新生机,助伟大的中华民族耕耘出新辉煌。
(注:文中图表有删减。)
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