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张贤明:全过程民主的责任政治逻辑

全过程民主:中国特色社会主义民主政治之路圆桌会议④

文章来源:《探索与争鸣》2021年3月8日 时间:2021-04-07

人民民主是全过程民主,其特征与精髓在于“全”,这也是其特色和优势之所在。所谓“全”,是指多层级民主运作界面、系统化民主运行流程、多样性民主操作形式的有机统一。民主是现代政治制度中不可或缺的价值与机制,但在某种意义上它“只能防止某些弊害的发生,而不能保证良好政治的实现” 。坚持和完善中国特色社会主义民主政治,就要深入发掘其蕴含的价值内涵及其制度优势,通过培育有利于民主发展的土壤、构建民主科学运行的机制来提升人民民主的质量,使人民民主成为实现人民美好生活的制度保障。人民民主是全过程民主,而责任是始终伴随人类社会生活的政治价值和组织原则,全过程民主也必然要求将责任政治贯穿于民主制度建设的全过程,实现责任体系与全过程民主的深度融合,从而充分发挥人民民主的优越性。 

 

责任政治视角中的全过程民主 

责任与民主的关系并不是一个新问题,现代政治制度的构建倾向于将民主与责任视为互为交叉的制度体系。但是这种思路更多是从代议制出发,强调委托-代理关系中的责任形式,即通过责任来确保代理人的行为符合委托人的期望。但是人民民主作为全过程的民主并不像单纯的代议制那样简单。现代社会中,无论是制度体系的组成还是运作都以复杂性为表征,责任与民主的关系理论也亟需新的增长点来适应这种变化,进而用来解释更为系统化的民主机制运作。为此,我们使用“责任政治”这一术语来剖析责任对于民主的价值。所谓责任政治,是将责任整合到政治生活的方方面面,无论是日常的私人生活还是关涉政治运作的公共生活,责任都是规范与协调不同主体、实现公共生活和谐有序的支撑。责任政治用来描述这样一种形态:公共生活中的每个主体都是负责任的,一切制度机制也都根据责任的基本要求构建起来。责任政治是贯穿于历史发展的,传统社会需要责任,现代社会更需要责任,并且现代社会的责任类型、责任运作方式以及责任的保障机制相较传统社会而言更加多元与复杂。 

在现代民主的委托-代理关系中,民主的内在要求之一是“人民是权力的所有者 , 政府就应该处于人民的控制之下,政府的政策和行为以人民的意志为依归,即对人民负责” 。在这一逻辑框架中,责任政治与民主政治存在着一定程度的交汇。这种逻辑更多关注结果,但通向这一结果还需要经过一个复杂的过程,思考民主中的“对人民负责”,必须在民主的全过程性中去理解。这涉及三个维度的问题:第一,民主是选举的过程。从选举民主的立场出发,其目标是选出一个称职的权力行使者,并且这一权力行使者能够履行自己的承诺、承担应尽的职责。与此相对应,选举称职者同样需要一个负责任的投票过程,如果选民抱着无所谓的态度去投票,就很难说选出来的结果是合意的,选民也没有动力去监督权力行使者日后的权力行为。出现这种情况,“对人民负责”就会成为一纸空文。 

第二,民主是参与的过程。借鉴参与式民主理论的政治心理学,人们往往最关心与自己利益息息相关的事。社会公众可能对远离自身的政治生活不感兴趣,但往往会去关注身边的现象。因此,民主的构建要从基层治理、社会治理乃至日常生活入手,在社会中构建好民主的一个个细胞。如果社会中的每个细胞是民主的,那么整个社会也就在民主的轨道上运行。 

第三,民主是责任实现的过程。有效的“民主责任制”以问责为地基搭建起来,如果没有有效的问责制度,权力就没有纠错机制,权力行使就可能背离初衷。问责需要成本,而且在委托-代理关系中,受制于信息等因素,委托人往往处于成本劣势,因此问责不能单纯是结果导向的,而是覆盖民主的全过程来尽可能地规避“坏结果”,以降低问责成本。 

上述三个方面既反映了民主建设以及运作中的问题,也折射出了责任政治同全过程民主的基本关系,即责任政治建设有利于提升全过程民主的质量。如果各主体负责任地参与到民主程序当中,并通过负责任的方式实践民主的各项环节,那么所得到的民主结果即使可能不是最优的,但也一定是负责任的。在此意义上,责任政治是避免民主善之花结出恶之果的保障机制。 

 

责任观念引领全过程民主质量提升 

观念是政治认知、政治态度、政治情感等方面的集合,体现出一个国家或民族的“民情”与文化,是制度生长、存续、发展与变革的土壤。新制度主义的研究认为,“观念是制度的基石”,观念要素已经成为分析制度发展的关键变量。全过程民主制度离不开适宜的责任观念的引领,而责任政治建设的首要任务之一就是在全社会培植一种负责任的观念。 

中国传统文化蕴含着丰富的责任思想,强调责任在社会秩序维系和发展中具有先在性,通过将负责内化为公众的基本生活方式,进而将责任贯彻到政治过程始终。中国传统社会的一大特征是,社会秩序更多依靠原始情感来维系,责任优先于权利是中国传统社会运行的基本逻辑——这也是同西方文化大相径庭的地方。虽然传统社会的责任大多是指代道德责任,但是责任对于社会结构的稳态具有根本性的支撑作用。无论是倡导君子修身还是各安其位,都是说明每个个体应根据其所在等级结构中的位置来履行责任,否则“德不配位,必有灾殃”。换言之,个人融入政治生活之中必须要以其身份所赋予的责任作为基本的行为准则,个人在参与政治生活时也必然要基于负责任的态度。民主不仅仅是一种形式,民主是能够对参与者自身产生影响的机制,在此意义上民主的形式与民主的内容同样重要,而民主要既有形式又有内容,就必须兼具社会性和伦理性。以责任来诠释这种伦理性,意味着倘若不以负责任的态度参与民主,不仅会损害他者的利益与幸福,也是对自身权利与尊严的蔑视。因此,对于任何政治主体而言,负责与参与是高度统一的,如果缺少了责任,民主内在所彰显的参与价值就会丧失意义。 

我们可以借用法国社会学家布迪厄的“惯习”概念来阐释一种理想的责任政治观念情境。所谓惯习指的是特定社会建构出来的,具有普遍性、稳定性的日常行为倾向。责任政治形态中,理想的责任观念就是将负责视为社会之“惯习”的情境。现代社会中的责任是多面融合的,既要强调公序良俗以及道德责任,也要倡导与履行法律责任,而政治官员还要同时受到政治责任、纪律责任、行政责任等的约束。将责任视为“惯习”,就是将各类责任从外在的强制约束转化为内在的理性制约,即公众以负责任的态度主动参与到与自己切身利益相关的民主各项环节中,并且负责任地履行民主的各项程序。全过程民主亦即全过程负责,无论是票决还是协商,其结果一定会是合意的,因为全过程负责的民主最大程度地整合并反映了社会公众的所思所愿所求,社会公众也会感受到民主的真实性、有效性,以及自我的政治效能感,从民主中获得实实在在的公民教育,促进个体政治能力与素养的提升。 

 

责任结构保障全过程民主质量提升 

仅仅依靠观念不能够真正地保障责任的落地,全过程民主质量的提升还需要系统化的责任结构作为保障。民主是关于决策的程序,民主的全过程体现在决策前、决策中与决策后诸环节。决策之前包括社情民意反馈、议题设定、参与主体选择等多项环节,决策中则包括投票、协商等多项程序,决策后囊括了政策评估反馈、问责纠错等内容。由此,责任结构保障全过程民主质量提升就要充分地涵盖决策的前、中、后诸环节:既要保证参与主体与政策议题被负责任地选择出来,也要通过特定的体制机制保证参与主体在参与过程中积极履责,同时亦需要具体的问责机制保障决策能够负责任地落实并且及时被纠错调整。 

全过程民主必然是公开透明的民主,而公开透明的阳光政治正是推动履责的催化剂。民主程序不应该是大门紧闭的俱乐部,而是在保证多元主体参与的同时将民主的全过程加以公开,通过各项环节的透明强化对民主过程的监督,进而也能够让没有参与其中的人感受民主的真实过程。列宁曾经指出,“‘广泛民主原则’要包含以下两个必要条件:第一,完全的公开性;第二,一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的” 。强化监督是阳光政治的核心目的,封闭决策不仅与现代政治要求相违背,同时也形成了暗箱操作的腐败温床。在民主的全过程中,首先要保障决策议题设定的公开透明,根据社情民意将公众最为关心的问题整合到决策议程当中。其次要保障参与主体选择的公开透明。参与主体的选择既要满足多元化的要求,又要同特定的政策议题息息相关,确保参与主体的广泛性与专业性,防止参与主体的“陪标”以及同决策主体的共谋。再次要保障决策过程的公开透明。将决策的协商或者投票过程完整地公布于众,接受社会的全方位监督。最后要保障政策落实的公开透明,公开政策落实的相关主体、所需要的各类资源以及预期的政策结果,为社会的民主监督提供基本的参照。 

全过程民主必然是问责全覆盖的民主,而问责全覆盖必然要求进一步推动问责体制机制改革。随着从严治党的提出与深化,问责机制的强度也达到了前所未有的高度。虽然问责机制对肃清腐败、净化政治生态起到了极大的推动作用,但问责体制机制改革仍需要从以下几个方面加以完善。首先是加快构建相对完善的容错机制来平衡问责带来的“避责”等消极影响。“避责”现象已经成为目前政策执行的梗阻,倘若政策不能够得到负责任的执行,那么民主所得到的负责任的结果就会失去意义。其次是转变问责的“结果导向”,构建一个“事前—事中—事后”有机统一的问责机制。问责的本质在于预防,现代意义上的问责不仅仅是一种事后的负责任行为,而且还包括“促使或引起个人或部门采取事前负责任行为的组织和政治机制设计” 。再次是完善与国家治理现代化格局相适应的问责框架。人民民主的特征之一就是广泛性,结合国家治理的多元主体参与格局,问责制的革新应着重解决针对除党和政府外其他参与主体的问责问题。综合而言,通过责任提升全过程民主的质量,不仅要覆盖民主全过程,还要覆盖参与全主体,使得所有的参与主体都能在问责机制的激励下有序参与,共同为实现高质量的全过程民主贡献力量。 

 

责任行动驱动全过程民主质量提升 

负责毫无疑问是一项“面向他者”的行动。动并不是孤立的,行动往往受制于特定的观念,并被一定的制度形式所左右。除却观念和结构对行动的影响,行动本身的“筹划性”与“反思性”也能够对全过程民主的质量产生重要影响。 

任何一项行动都会造成特定的结果。在行动理论中,一个行动主体若想创造行动的意义,就必然要基于他者来调整自己的行动。所谓筹划性,就是要对自己行动可能产生的预期结果进行基本的预测与评估,从而对行动的意图、方式与过程进行设定与调整,使自己行动的结果最为合意。在民主参与中,行动的筹划性首先基于参与主体对民主的理解。参与的主体要明确自身在整个国家治理格局或者民主程序中的位置,了解参与的目的以及自己的参与可能对自己、对他人、对自身周遭公共生活产生的影响。由此,参与主体在参与民主过程之前要充分地了解自身参与议题的基本情况,了解其他社会公众对议题的认识与期待。负责是期待与回应的关系,只有一项行动满足了行动对象的期待才能够称其为负责任的行动。因此,正如人大代表或者政协委员联系群众制度一般,只有充分地掌握有关一项议题的信息、充分地调研民众之所愿,才能够在参与中最大程度地反映广大人民群众的利益与期待,才算作真正的负责。从这个角度看,“筹划性”是参与过程事前的工作。参与主体要树立起这样的意识:认真参与不仅仅体现在正式的程序中,民主程序之前的准备工作也是影响民主结果的重要变量。在参与之前,参与主体要科学系统地筹划好自己参与的每一个步骤,充分地学习与之有关的政策知识,懂得运用民主程序,恪守民主所需的理性态度。 

所谓反思性,指的是在行动过程中不断纠偏匡正的过程,防止行动过程中偶发因素或不确定因素对行动结果的影响。反思性是吉登斯行动社会学中的重要概念。通过行动的反思性,可以为行动的筹划性提供保障。在日常生活的经验中,一项筹划得很好的行动也可能受到外在因素的影响而走样,那么反思性的功用就是在行动的每一个步骤中加入反思的要素,通过不断地回应外部环境以保证行动的“不走样”。例如在民主过程中,不同参与主体之间的信息可能是不对称的。不对称的信息会造成一个具有信息优势的主体左右其他主体的偏好。由此,反思性在这里就是信息共享的过程,只有不同主体在信息的充分共享中调整自己的偏好,才能最大程度地凝聚共识,寻找利益的最大公约数。鉴于这种现象,很多协商民主理论家才强调沟通在民主程序中的重要性。在这个意义上,反思性本质上是行动中偏好调整与转换的过程,通过主体偏好的改变使自己的行动更加契合参与的目标。同样,反思性在政策执行过程中也扮演着重要角色。公众的利益诉求可能是变动的,类似于基本公共服务供给的政策也要具有一定程度的弹性,避免形成铁板,在公众利益诉求的变动中不断地加以反思、进行调整,从而让政策能够持续地满足公众的期待。 

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