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樊鹏:“十四五”,中国需要怎样的政治体制支撑?

文章来源:《观察者网》2020年10月30日 时间:2020-11-02

10月26日至29日,中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在北京召开,根据29日发布的会议公报,此次全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

五中全会作为一次承上启下的会议,之所以备受关注,一个重要原因是即将到来的“十四五”时期,不仅是我国向第二个百年奋斗目标迈进的关键期,也是全球政治经济形势的大变革和大调整时期。

五中全会审议的新规划,是各领域各部门根据民主科学程序制定,经过党中央的集中审议将转变成统一的改革意志和稳步推进的发展战略,在很大程度上,新规划代表了党和国家将以何种思路继续推动改革发展,将以何种方式应对风险考验冲击。

公报对“十四五”规划的总体思路和各领域发展目标进行了概述。看完公报后,我个人的一个最大的体会是,中国政治体制是推进党和国家各项事业、战胜各种风险挑战的根本保障,也是党能够带领中国人民砥砺前行、开拓创新的关键因素。下一个阶段,面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,应对困局、开辟新局的关键,依然需要强韧的政治体制支撑。

中国特色社会主义的航船要继续乘风破浪、坚毅前行,既要维护巩固好强有力的政治体系和政治权力基础,又要能够形成广泛的生产性激励,保护好社会积极性,确保改革发展稳定各领域责任有效落实。以此为出发点,我想以此次全会为契机,从学术角度谈论一下,我们在政治领域取得了哪些重大政治成就,可以作为事业继续发展的保障、支撑,又有哪些方面值得留意并加以改善。

 

图片来源:新华社 

一、改革成就 

十八大以来,政治领域的制度成就是斐然的。对今天的能力和局面形成强韧支撑的,我想从以下几条谈一下:

第一个是全面从严治党,落实党的全面领导权,也就是加强党的建设制度化改革。

我之所以说这是历史性成就,是因为这是适应从“摸着石头过河”向系统整体推动改革转变的必然要求。“工欲善其事,必先利其器”,在中国领导我们事业发展的核心力量就是中国共产党,治国先治党,到今天来说没有任何政治力量可以替代中国共产党,党的自我完善和革新是国家各项治理发展完善的前提和基础。

过去十年,围绕着全面从严治党,围绕着加强和改善党的领导的体制机制,开启了前所未有的新思想、新资源、新路径。包括党的建设制度改革的顶层设计、法规资源、党内权力运用的工具等,都有了全新的部署和创设。

比如政治巡视就是新时代落实党中央政治意志的重要战略性制度安排。虽然巡视制度早已有之,但党的十八大以来,借助这一理念和制度形式,增强了管党治党的具体实践,加强了党的政治领导权,成为确保党的组织路线和干部路线能够围绕着政治路线来的一个非常有力的、高效的工具。

从巡视可以看到在从严治党这个问题上,党内制度体现了因时制宜、因时而转的特征。围绕政治巡视的工作定位和根本任务,虽然根本上始终紧紧围绕坚持党的领导这个根本来开展,但是根据不同阶段党和国家发展任务的变化,根据党中央改革意志和重大核心战略部署的不断发展变化,职责定位和工作重点经历了从开始5年的清除腐败存量逐渐过度到推动落实中央深改精神和重大改革部署上来。

例如党的十九大把精准脱贫作为全面建成小康社会三大攻坚战之一,作出明确部署。从党的十九届中央第二轮巡视开始,中央创造性部署了在脱贫攻坚等重点领域开展“专项巡视”这一巡视形态。这就是党的建设和党内制度改革的效能发挥带来的战略性红利。

另外,党的基层组织工作实现全覆盖。如果没有这项工作,疫情期间基层社区的管理可能没那么高效。深圳就很明显,深圳的专业化队伍、社会组织参与得非常多,包括其他一些城市的系统化、社会化、专业化治理等,背后和党的建设有很大关系,基层党组织建设聚焦政治,党组织的号召决定了治理资源的相对集中和协同高效。

第二个就是宪法政治秩序的调整。

我国的宪法不同于西方“宪政”理念,中华人民共和国的宪法理念的基础是党带领人民通过科学程序制定治国理政的总章程,不是西方的宪法宪政。在这个总章程里,党的意志和人民的意志是高度统一的,而党又是相对能动的,党既是宪法的创造者,又是保障宪法得以有效实施的终极权力基础。只是说党在创造完中国的宪法体系和国家机器之后没有“离场”,而是经由宪法赋予党新的使命,例如实现中国的工业化使命,实现中华民族伟大复兴的历史使命,这是可以预见的宪制职责。

党的十八大以来,中央极好地框定了中国的党和宪法、党和国家机器的关系。关于二者的关系,党和国家最高领导人说的很清楚:党章至上,宪法为本。没有党就没有宪法,也没有宪法规定的所有国家政权机关,包括全国人大在内的所有国家权力机关都是由中国共产党在新民主主义革命取得胜利后“创造”出来的,中国共产党是维护宪法安全的核心力量;相反,没有宪法,党带领人民治国理政就缺少基于公约的法治基础和稳定的规程,权力行使就会没有准则和规范,尊重宪法就是尊重党和人民自己的意志,这二者是内在自洽、高度统一的,党、人民、国家、宪法是一体多相的存在,是相互统一、相互支撑的。

党和国家的最高领导人在这个问题上理解得很清楚。所以在推动党内法规建设、在规范宪法运行和推动宪法改革时,将二者同步进行。解决了这个问题,进而就可以向下推动,把党的领导作为中国特色社会主义的最本质特征,进行适应改革发展阶段的转变,由一般规范性向治国理政的具体领域实体化、具象化推进,实现党的领导的抽象性法则与具体化权力运行的相统一。以反腐败领域为例,根本问题不是反腐败机构的碎片化、职责交叉等问题,而是党的政治意志如何更好转化为法治意志的问题,后者解决的是“任务”问题,前者解决的是“制度运行成本”问题。

回顾党的十八届三中全会,要求全国人大重大立法要向党中央汇报,党中央重大改革意志要及时转化为法治意志,十八届六中全会站在党和国家事业发展的全局高度,深刻总结了党内政治经验,审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,提出全党必须严格执行重大问题请示报告制度,不仅立法机构,党政军群包括全国政协在内各级各类组织的党委党组,都要向党中央汇报工作、重大事项请示报告。涉及全党全国性的重大方针政策问题,只有党中央有权作出决定和解释。党的十九届二中全会修宪建议的21条,最根本的就是在宪法政治秩序上有一个新的调整。

第三点是加强对国家机器的监督。

党的十八大以来,尤其是十九大以来,党的最高决策者一再强调,既要加强党的自我监督,又要“加强对国家机器的监督”。我想这不完全出于意识形态,而是中国特殊的国家形态和制度形态决定的,也是形势和任务使然。

我记得我的老师王绍光教授曾说过,中国共产党不是西方代表局部利益的党(Party),也不是相对超越于国家之外的党团组织,党不仅是把中国从一盘散沙变成一个强有力政治实体的组织者、维护者,而且就国家治理而言,今天党的领导体系和制度体系也是宏观广义上国家制度体系的核心组成部分。

例如涉及到组织、宣传、宗教等领域,党的部门也是广义国家制度体系和治理体系的重要组成部分,例如中宣部之于宣传工作,统战部之于宗教工作,组织部之于干部和公务员管理工作。党的领导既是抽象的,即思想的、政治的、组织的领导,又是具体的,是遍布于党和国家治理体系之中的。

第四点是通过党和国家机构改革加强了治理系统的问题导向和高效协同。

长达三十多年的分权改革极大释放了广大党员干部的积极性,条块结合的基本体制在总体上也适应了发展要求,但作为次生灾害,除了少数党政精英的腐败问题外,主要是制度运行成本过高,难以适应新时代治理联动性特点,难以满足系统整体推动改革和应对风险考验的目标需求。

本来就是党来领导的国家,我们不能设想或假想一个没有中国共产党参与的国家体系。那么遇到问题的时候为什么又要自缚手脚或偷偷摸摸呢?既然这个体系是要针对问题和任务来的,那就干脆通过改革彻底解决制度成本过高、缺乏制度合力和责任体系不够完备等弊端。

十九届三中、四中全会对党政军群机构的目标引导和问题导向,强化国家治理体系治理能力现代化,强化高效协同的制度合力,目的就是把中国特色社会主义最本质特征的判断具体化和实体化,同时提高制度效能,提高这个坚实的政治实体运用制度迎接风险挑战的能力。

第五点是在加强党内监督和提高自我纠错能力和发现问题的能力的同时,加强党内监督同国家监督的融合贯通。

在党内监督基础上,加强党内监督同国家监督的相互衔接,融合贯通,这些改革思路可以说是既清奇又有力。先是进行党内监督的融会贯通,带动国家监督体系的建立,然后再推动党内监督和国家监督体系的融会贯通。

原来纪法分开,我们以为真分开了,之后才发现分开的目的是整理出两个清晰的“界面”,然后再进行纪法融合。纪法融合之后再进行法法分开,我说的是监察法和刑法,法法分开的目的在于法法融合。所以,现在从“纪”到“法”,基本形成了一个融会贯通的体系。这个融会贯通,本质上反映了党的领导和依法治国的贯通,党的建设和国家治理体系的贯通。虽然这个体系融合运行的理论基础还不够成熟,甚至遭遇不少的质疑,但是从权力运行的有效性这一政治学最基本概念和要求来看,改革目标与成效得到了较好统一。

除了以上几点之外,新的历史时期党的领导和党的制度改革还涉及到改革发展关系、新型政党关系、新型统战理论等各重要维度的改革创新,这里不再赘述。

二、重点难点 

以上是好的方面,但问题也是存在的。前面提到两个大局:一个是民族复兴的大局;一个是世界百年未有的大变局。这个大变局,应该说对于我们今天的发展情况,确确实实有着很大影响。

为什么这么说?我之前有篇文章,本来的题目是《越是面对外部压力,越要避免四面出击》,结果报刊把题目改成了《把握“两个大局”,释放内部活力》。我要谈的是面对外部环境如何协调内外矛盾和如何完善自身的问题。

我认为这一点应该作为当前政治领域的主要矛盾和战略重点,这是一个大前提。为什么这么讲?因为中美贸易战也好,特朗普的施压也罢,全球范围内的反全球化趋势也罢,最终都要通过外部矛盾向内部矛盾的转化发生影响。

相应地,从内部看,现在形势越严峻,内外矛盾越突出,越容易产生各种压力,上层往下层施加的惯性越严重。这点我们不难理解,因为压力型体制会被强化,再加上现在整个体制的上述特点,所以防范化解风险,层层压实政治责任的机制,会从政治领域向各领域蔓延,在科研、经济、外交方面都存在这种蔓延。

我们一定要清楚,它是把双刃剑:一方面要提高体制的防范、化解、驾驭能力,集中力量办大事。但另一方面,还要保持好内部的战略定力,保持好发展活力,通过尊重广泛的局部利益、维护广泛的责任体系,来保持好社会的凝聚力和改革的汇聚力。

这些方面的问题,具体体现在以下几对关系上。第一个是处理政治和专业的关系;第二个是处理形式和效能的关系;第三个是严管和放宽的关系;第四个成本投入和制度收益的关系;第五个民主和集中的关系;第六个是中心与外围的关系。

第一点是政治和专业的关系。

毛主席讲过,外行领导内行是必然的,这一思想在特定历史时期内协调了“红”与“专”的关系。但是改革开放后小平同志不再按部就班了,他提出的“四化”中有一条就是要搞专业化。

专业化是什么?专业化就是党政分开,政企分开,政社分开,这点是从82年宪法之后调整的,但党的全面领导,意味着党的领导的相对具体化,比如从过去的校长负责制到党委领导下的校长分工负责制,再到今天的党委领导下校长负责制的转变。比如在国企,“三中一大”决策要上党委会,这都是加强党的集中统一领导的具体表现,但是在重大决策中如何确保政治方向和专业判断的相统一,是当前的一个主要难点。

我曾经借调参与过配合中央巡视有关工作,就以这个为例。今天的巡视不仅是要清除腐败存量,而是要推动落实中央重大部署。巡视代表的是中央,下面被巡视单位和个人对此都很重视,但是大家想想,巡视工作最最起码的要求是什么?是巡视过程中和巡视后下达的问题清单和整改任务要说得在理,要是真问题,要符合中央深改精神。

就在上月9月27日,十九届中央第六轮巡视工作动员部署会召开,中央又一次强调要坚守政治巡视定位,必须把握好巡视是对监督的再监督,不能把巡视巡察变成一般的业务检查、工作督查,不能用巡视巡察代替职能部门的管理监督,防止泛化、简单化。

但在巡视实践中,不可避免地涉及到对被巡视单位在专业管理范围内开展各项业务审查的情况,例如对金融机构的巡视,需要审查各项金融工作是否违背中央金融路线,对科研机构的监督要涉及是否违背党的意识形态路线,这必然是要涉及到各方面业务工作的。但是由于目前从中央到地方,巡视工作机制基本是抽调人员组成,类似一个草台班子,对被巡视单位的业务并不完全清楚。

我的观察是,巡视下达的所有问题,条条都要整改,件件都要落实,不能打折扣。这些意见的政治站位毋庸置疑,但是否具有实操性,所有问题是否都符合中央深改精神,是否都站得住脚,也要引起足够重视。如果所提建议与该领域深化改革的部署不够契合,一方面会折损巡视权威,另一方面会使巡视单位整改时进退两难。

我们讲,没有脱离政治的业务,也没有脱离业务的政治。这就要求巡视干部既要讲政治,又要懂业务。在业务方面研提意见建议,一定要慎之又慎。有一些负面的意见我这里就不讲了,任何制度运行都不是完美的,也很正常。问题是如何在巡视过程中做到政治性和专业性的双统一,如何把握好政治原则和尊重专业管理。例如巡视组给出的整改意见代表中央,要讲政治,同时要体现出对专业领域的熟悉,实际上是巡视中的一个难点。

对此,最好巡视组要和中央深改办保持密切沟通,至少要对中央提出的金融领域、能源领域、科研领域的精神有真正领悟。这是一个例子。我要说的问题是什么?就是从大的角度来讲,党的全面领导与我们更好地发挥专业积极性、保持社会充分活力之间,需要很高的政治技艺。

第二点是形式和效能的关系。

任何政党都不能脱离组织行为学的一般特征和规律,就是决策和执行需要成本,多好的决策一到执行环节都要面对这样的问题,尤其管理这么大一个国家,面对一个单一化行政体系和长链条官僚层级,很容易出现操作问题。

中层以下的官员会追求指标化管理,这点在党的建设里很明显。比如基层搞全覆盖,“组织全覆盖”、“工作全覆盖”、“横向到边”、“纵向到底”,这些概念已经用得太多了。实际上应该反映一下,不要到处使用这些概念,这会使别人把你解读成一个苏式政党。

我们本来不是的,我们是要非常灵活地做工作,按照专业的划分,按照群众的需求,按照发展的层次性,极具治理的灵活性,但是却简单化为一个模式。比如一些省的农村改造,在执行中就是横向到边,纵向到底,结果就出现了问题。

本来工作是很丰富的,但是现在至少在宣传上,给人的印象不好。所以,这就造成在党的建设或者党推行各种重大方针政策时,忽视发展的层次性、差异性,不进行调查研究、不顾政策实施条件、不顾时机成本,单纯地做表面工作。这类现象是党内建设、制度改革中的官僚主义、形式主义,带来了国家政权层面的问题。我们必须高度重视。

治理有时是需要采取粗犷风格、要讲求成本,有时则需要因地制宜、深耕细作,有时需要有绣花针的精神。而单纯的全覆盖,无非就是带来几个数字、几个指标,结果是低质量的、不均衡的全覆盖。

第三点是严管和放开的关系。

十九届四中全会把制度执行力和治理能力作为干部选拔、任用、考核的依据,这是非常好的。如今,强化制度执行力已经变成了主基调了。但是这也导致了相应的问题,即执行层面简单地把制度执行等于不折不扣,甚至有文章形容为层层加码或顶格管理。这样有利于落实责任,我认为在中国尤其是当前全面深化和系统整体推动改革的背景下,“形式”很重要,其中包含了中国制度高效运行的几乎一切条件,它使一切要素得以高速运转,使得中国党员干部的执行力和治理能力在高速的形式运转中得到最大程度的训练和演练。

但也要对立统一看,治理实践中也存在着简单一刀切的问题。实际上这是对事情所可能产生的连带责任和整体性风险缺乏担当,使得治理的灵动性受到很大影响。一个高度集中的战时指挥体系有时不见得可以适应高度错综复杂的风险场景,如果不计成本地把事情做到极致,保证我的领域不出问题就可以了,这也无可厚非,但是有时候隐性成本也很高,现阶段不仅需要稳定,还需要最大程度地发展创新。

第四点是成本投入和制度收益的平衡关系。

2014年有中央领导同志去广东调研时谈到,单打独斗的时代结束了,现在要进行综合改革。综合改革就是整体规划、系统设计、统筹推动。我认为说得非常对,改革就是要按照上级的部署层层落实。党的建设也是如此。但是现在的问题是,任何改革必须有条件,要讲资源、讲成本、讲时机。简单来说:

第一个表现就是政策草率。完全按照要求来,没有自下而上的反馈。这一点在党的历史上是有案例的。当年邓力群去农村根据地做阶级划分工作,发现政策上存在一刀切的问题,就向中央反馈,提出整改意见。这就使得上层的政策设计不会犯颠覆性错误。

第二个表现就是部分工作代价过高,比如环境保护。全国人大前阵子开了一个会,清华去了一个环保专家,说中国某些地方,三四线城市的污水处理标准甚至要超过德国,超过欧盟。排放标准过高,对能源、资源、财力造成极大损耗,导致不计成本地执行环保标准,人为压缩地方工业发展空间。为什么会出现这类现象?因为地区之间不健康的政治竞争,具体来说就是制度执行力的顶格超规格执行。当然,这一现象可能是极端化的,但确实要进行思考。

 

污水处理(资料图/央视网) 

第三个表现是地方顶层设计过多、改革步伐过快、追求大而全、四面出击。我到地方去调研,就有人开玩笑说他们专门成立了一个办公室叫填表办,这就造成时间成本和治理成本的升高。

第四点是民主和集中的关系。

我们如今落实重大部署,讲究“高位推动”,这是没问题的,是中国制度优势的重要体现,但是把握不好度,把握不好中央、地方两个积极性的关系,把握不好各系统、各部门各制度板块的系统统筹的关系,容易出问题。

我们的改革是“十个手指弹钢琴”,不能厚此薄彼,也不能顾此失彼,中国的事情没有哪个不重要,过度强调一方面的绝对重要性,在其他方面是要付出成本的,这是历史经验。

新一届党的领导人在接受外媒采访时曾说过,大国的主席难当,任何事情都要兼顾,因为中国是一个发展很不均衡的国家,他需要同时考虑如何平衡一以贯之、总体推动改革和实事求是、统筹兼顾的问题,我觉得我们的领袖讲得非常好。

但是这一点到了基层就发生了变化。为什么呢?因为基层接到政策,就等于拿到了“尚方宝剑”,就开始落实一件事。比如说煤改气,过去都是要先进行各部门协调。这个酝酿、协调的过程有人称为“九龙治水”,我称之为责任担当,一定程度上是中国的制度优势之一。因为我协调不好,前面的关卡过不去,我自己就不能单独开展。所以,这就可以解释整个改革开放中,我们为什么又能乘风破浪,又能行稳致远,这是很重要的中国智慧。

我们的最高领导人很早就提出过新时代全面深化改革要讲究联动性和协同性,这是改革的复杂性决定的。联动性就是指要考虑他人,各部门之间的权力要“让渡”,不能只是往上看,还要横着看,向下看。要做好“上下衔接”,也要做到“左顾右盼”,既要“顶天”又要“立地”。

第五点是治理规则的一元与多元的关系。

现在的治理规则过多讲究政治规则和行政规则。除此之外,治理我们这么大一个国家,需要更加丰富的治理工具和治理手段,有些是从西方学来的行之有效的,有些是基于我们自己的国情探索来的。过去40年进行了那么大规模多层次的试点改革,我们创造积累了一系列的治理工具,例如我们党内有民主集中制的规则,市场上有经济交易规则,社会领域有协商规则,司法领域有司法规则等。

形势决定任务,任务决定工具,不讲工具、不讲形式、不讲任务、不讲层次,会带来什么?会导致用一个手段来处理,又自己承担全部责任,这样风险很大。从此次疫情可以看出,技术公司能辅助解决治理问题,为什么不加以利用?当然这方面总体执行较好,但同时也要加强监管。总的来说,要从中心思维、包办思维转化到分布式的资源管理、多中心的思维、智能化的治理,这个我们党做的还是非常好的。

三、方向 

国内外形势的巨变必将对我们党的治理能力提出更高的要求。针对新形势与新任务,治理的理念和方式可能也要因时而动。

第一,信心重要,危机感更重要。

第二,五中全会《公报》提出“全党要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求,深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战,增强机遇意识和风险意识”,这个精神体现了党中央时刻保持历史忧患意识和危机意识时刻为党兴党的责任担当。

我们都知道机遇和信心很重要,如果没有信心,其他也就没必要说了。但是,整个社会的忧患意识和危机意识总体是不够的,在新中国成立以来的几代人中,年轻一代的忧患意识和有可能“过紧日子”的思想准备是不足的。80后以来的新生代确实没有那么强的危机意识。以我这个80后为例,10年前中国的最高决策者就曾公开提出我们80后没有“文化大革命”这样严重挫折的亲身经历,更年轻一些的干部甚至没有改革开放初期的工作经历,更是缺乏严格的党内生活锻炼和艰苦复杂环境的考验,我们确实在危机感方面有点“先天不足”。

信心不是决定性的,有信心也不一定会更好,而如果自己做不好,则一定不会更好。有信心的前提,是首先要求自己做好。原来我们习惯了全球化的趋势,习惯了“接轨”带来的生活红利,但如今英国的部分学者企图重回霍布斯式的自我保护的国家能力,恢复英式古典自由主义,不再相信奥地利经济学派用增长掩盖一切的理论,也不再相信欧盟建制派精英用道德表述和政治正确来掩盖一切。

中国成了全球范围内几乎唯一的全球化、自由化的受益者,成为唯一有健全的工业化体系和自我保护能力的霍布斯式国家,而这个结果的获得同其他西方工业体系之间被误读为某种零和的关系。所以中国在这种形势下,想继续享受原有的制度红利,想在过去的全球化话语底下继续“闷声大发财”,是很困难的。我们从外部获取发展动能的预期持续降低,这种情况至少还要持续几年,这是个基本判断。我们每天都要思考“行百里路半九十”的问题,每天都要假想各种危机场景,自我警醒,自我激励。

第二,坚持“惠而不费”“威而不猛”。

今天面对复杂变化的大局,党和国家治理的重心除了讲效率,还要讲效能,效能必须兼顾效率与成本,要牢固树立治理的成本意识,要清晰意识到任何改革都是有成本的,这方面没有成本,一定在另外一些方面或以另外的形式支付成本。

习近平总书记曾经指出,“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。”传统中国讲究“大道至简”“惠而不费”“威而不猛”的哲学,孔子告诫君子要给百姓以恩惠而自已也要把控制损耗,要在施政中展示威严但并不表露权力凶猛的一面。

从传统治理实践来看,中国的历史传统往往善于在国家财税汲取能力不高的情况下,以较低的政治成本和社会成本解决广泛的治理问题。这些哲学思想和治理传统,对于思考“高效能治理”的概念、克服治理实践中的弊端具有重要启迪意义。

第三,避免“四面出击”,集中优势力量落实重大部署致力攻坚破难。

任何改革和治理都要有战略重点、优先顺序和主攻方向,如果政策设计过于繁重繁杂,层层加码后落到基层,必然带来“多任务”管理体系的通病,即在时间、人力和资源相对有限的条件下,执行层无暇聚焦核心力量落实核心任务,多任务管理变成了胡乱应付,最终造成改革部署难以落实。

历史经验显示,越有发展压力,越要保持改革定力,越要树立制度成本和资源成本意识,在治理中要避免四面出击,避免眉毛胡子一把抓。1950年6月,新成立的共和国还面临许多困难,针对当时外部帝国主义封锁、内部阶级斗争加剧以及各方面困难日趋显现的情况,毛泽东在中国共产党七届三中全会上讲话时提出了“不要四面出击”的战略方针,他提出面对复杂形势不能目标太多、树敌太多,必须在一个方面有所让步,有所缓和,以便于集中力量向另一个方面进攻。同时针对当时社会领域的改革,毛泽东提出改革不能急躁,条件不成熟不能改革的策略。这一方针作为当时政治方面采取的战略策略方针,在实现国家财政经济状况好转、稳定社会大局等方面,发挥了重要作用。

事实上在今天一些地区的改革中,就很好坚持了这样的方针策略,以脱贫工作为例,2020年是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年,一些地区贯彻落实党中央部署,把脱贫攻坚当成最后的堡垒,集中优势力量,一鼓作气,攻坚克难,确保全面完成脱贫目标任务。

第四,重视协商共治,围绕治理难题最大限度凝聚共识、汇聚力量。

新时期发挥集中力量办大事的制度优势,急需调动更广泛的政治积极性和社会积极性,需要深刻把握发展的节奏、需要掌握权力集中与放活的辩证法。这一点无论对于权力运行规则的设定,还是国家治理策略的选择,都是极大的考验。

高效能治理意味着制度威力和制度效能要得到充分发挥,必须依靠各级各类机构和广大干部的主观能动性和积极性。好的政策要落实,首先需要人们理解制度、尊重制度,自觉在制度框架内做事,需要创造制度实施的前提条件,并能够根据不同条件和时机因地制宜采用适宜的执行方式。

改革的整体性、革命性、复杂性和联动性,要求我们最大限度凝聚共识、汇聚力量。针对治理领域出现的碎片化、割裂化、条块化等短期行为,以及各领域改革中不配套不协调、各方面改革措施间相互牵扯、相互抵触等问题,除了加强机构设置和制度运行的顶层设计和整体谋划,还需要鼓励而不是遏制体制内部横向、纵向各级各类机构之间沟通协调会商机制的完善,通过激活内生信任,提升改革的系统性、整体性、协同性。

第五,立足国情世情,尊重发展的差异性与层次性需求。

当前我国的工业化、城镇化和市场化得到不断发展和深入推进,但是发展的不充分、不均衡等问题依然显著,发展的差异性格局和治理的层次性需求将长期存在。

即将到来的“十四五”时期是我国完成第二个百年奋斗目标的重要时期。我国的治理将不仅担负发展中国家普遍面临的继续推动工业化和高质量城镇化发展的任务,而且要面对较充分的工业化和城镇化之后的治理挑战,包括推动经济向更高质量发展的任务,破解特大城市治理难题的任务,以及协调不同性质、不同主体和不同层次利益关系的任务等。

高效能治理是对治理的科学规划和分类基础上的治理,2020年新冠疫情之后中央政府将“保就业”、“保民生”作为工作的重中之重,就体现了对发展阶段性的尊重,反映了治理的层次性要求。与此同时,针对那些工业化城镇化比较充分、收入较高的地区,人民群众对美好生活的需求不断提高,不仅期待更高的治理效率,而且对于治理的形式和公共产品供给多样性提出了更新更高要求。正如2018年习近平总书记在上海考察时强调,“一流城市要有一流治理,要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”

第六,适度增强“弱中心”思维,培育软性权力特征的治理系统。

面对高度异质化的治理空间和高度复杂性的治理任务,高效能治理需要更多具有“软性”权力特征的治理主体和治理系统的参与,国家治理的“软件”系统支撑的问题成为国家治理的核心任务。“软件”系统的核心是去中心化或弱中心化管理,是资源的智能化配置与分布式管理,原有国家硬权力系统的,大幅度压缩管理层并降低行政和制度运行成本,是可以预期的未来发展趋势。

以此次疫情为例,新技术企业大规模参与疫情防控,是我国应对突发性公共卫生事件的现象级事件,未来关系国计民生的各项公共数据管理将从封闭逐步过渡到有效开放,完全中心化决策将逐步释放给技术企业参与的弱中心管理体系,将进一步加剧人力、资本和技术的分布式管理,从而弱化政府直接参与管理和监管的能力。

新兴技术群体已经成为危机管理和公共治理的重要主体,未来更多政府公共行为将同新技术企业的运营和支持密不可分,“高效能治理”无法脱离技术群体的广泛深度参与和支持。与此同时,也需要及时启动新技术主体协同国家治理的顶层设计与相关规划,加速推进数字化政府建设,建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行政管理和公共治理的制度规则,有效加强监管。

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