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“体制内”民主化范式的形成及其类型学意义

作者:李路曲 时间:2017-07-17

  内容提要:“体制内”的民主化在一些国家取得了显著的进展,它或许正在成为当代世界民主化进程中的一种最具典型意义的新的范式。20世纪80年代以来东亚和东欧的多个国家在不同程度上推进了这种转型,而马来西亚和新加坡则是这种“体制内”民主化的典型案例,这主要表现为它们在未发生政党轮替的前提下渐进而有效地将本国的民主和治理发展到了较高的水平。其典型意义还在于形成这种转型范式的主要因素具有相当的普遍性:政治现代性积累和内化的程度是民主的基本条件成熟的决定性因素,党国关系的疏离或紧密程度决定着民主化路径的稳定程度,体制的复合性、包容性和制度化水平的高低决定着“体制内”民主发展的程度。

  关键词:民主化范式;政治现代性;党国关系;复合型体制;制度化水平

 

  

  

  当代世界民主转型的方式可以分为“体制外”和“体制内”两种范式或类型,前者即经典意义上的以“政党轮替”为标志的民主转型,也即以往大多数政体的转型方式,后者则是在民主化新趋势下形成的没有发生政党轮替的民主化方式。因此,“体制内”的民主化是指在威权主义体制内民主转型的过程、模式或类型,其表现是在威权主义时期就一直执政的政党仍然执政和国家制度的基本形式没有发生重大变化的情况下,逐步发展起了多党竞争和公平的选举,并把民主治理发展到了较高的水平。民主化过程的渐进性、稳定性和有效性是这种民主化范式或路径的重要特点。从世界民主化的发展尤其是“第三波”民主化以来,在民主化的条件已经基本成熟的政体中,这种民主化范式正在成为一种趋势。换言之,它正在由一种转型路径成为一种转型范式。因此,仅就其在威权主义体制内把民主发展到了前所未有的水平而言,无论这些政体以后是否发生“政党轮替”,它们都已经具有了类型学的意义。

一、“体制内”民主化范式的形成

  20世纪70年代末以后,数十个后发展国家相继卷入了世界民主化的进程,其中一些国家或地区的威权主义政体相继解体,民主政体取而代之。一些国家开始了政治改革,一些国家或地区,尤其是马来西亚和新加坡是在威权主义体制内推进了民主化进程。从世界民主化的历史来看,在“体制内”把民主发展到如此高的程度是前所未有的,无论是从质性还是量性的意义上来理解这种民主化范式,都意味着一种新的民主化路径或类型的出现。

  马来西亚1957年独立,以巫统为核心的执政党联盟一直掌握着国家政权。建国之初的12年在恢复经济的同时仍延续着殖民统治末期形成的多党政治,政治上较为自由,但国家治理缺乏效率,经济和社会发展缓慢。1969年5月大选后,华人与马来人发生了大规模的种族冲突,造成了巨大的社会动荡,这说明当时的政治制度建设并不成功,因此,巫统实行了一党独大的威权主义统治。在此后近20年的时间里,马来西亚的经济获得了长足的发展,人均GDP从1969年的300美元发展到1997年的45937美元。与此同时,市场和中产阶级也发展起来,在多元利益基础上的多元政治诉求基本形成,这种一般的结构性变量因重大偶然事件在特定的时间点的结合和互动放大了突变效应,这就是1997年爆发的亚洲金融危机引发了社会动荡和执政党的分裂,反对党迅速崛起,并进而在2008年的大选中促发了一些实质性的政治变化。在2008年3月8日举行的第12届全国大选中,以巫统为核心的国民阵线仅获得222个国会议席中的140席,比上届大选降近27个百分点,并且这是自1969年以来执政党首次丧失2/3多数议席。这种变化还表现在地方的选举中:尽管国阵保住了中央政府的执政权,但是反对党赢得了全国13个州政府中的5个,这意味着全国接近一半的地方政府发生了政党和政府轮替。这次大选在相当程度上改变了主要政党的力量对比,因为执政党失去2/3的议会多数意味着重要的法案只有获得反对党的同意才能通过,同时,国阵的中央政府也要受到5个反对党控制的地方政府的一定制约。正是由于这些变化,人们把2008年大选看成是马来西亚威权政治与民主政治的分水岭。

  这也可以从民主指数的测评中得到支持。大选后,国际知名的民主测评机构政体4(Polity IV)对马来西亚政体各项民主指数的评分从3分提高至6分,也就是说,马来西亚不再被视为威权政体而成为民主政体。此后,马来西亚的民主的进程仍然在渐进式发展。尤其值得重视的是,其政党政治和公民社会已经成熟起来,为民主化提供了坚实的社会基础。这表现在:尽管这一次大选执政党比1969年大选输的更多,或反对党赢得的更多,但并没有引发严重的种族冲突,甚至连小规模的暴力都没有发生,双方都表示接受民主选举的结果。时任总理巴达维以及其他政党的领袖都呼吁选民保持冷静,使国家能够依照选举结果移交地方政府的权力。

  新加坡现代化与民主化的路径与马来西亚基本相似,只是某些领域的发展程度和水平存在着一定的差异。人民行动党1959年执政后新加坡经历了一个民主动荡的时期,这一时期各政党间斗争激烈,工人运动分裂,人民行动党通过镇压各种反对力量于20世纪60年代末建立了自己一党独大的威权主义统治。经过近三十年快速的经济和社会发展,中产阶级及其多元利益发展起来,进而在2011年5月的大选中取得了重要的进展。在这次大选中,反对党的得票率不仅是自独立以来最高的,达到了39~86%,而且在总共81名国会议员中有6名候选人当选,其中工人党取得了一个集选区的胜利,这相当于取得了一个地方政府的治理权。这次大选被称为新加坡政治的分水岭,它在威权主义体制内把民主发展到了一个较高的水平。

  迄今为止,马来西亚和新加坡的执政党仍然是威权主义时期执政的政党,是“一党长期执政”,因此人们仍然按照经典的政治转型理论把两国看成是威权主义国家。但是,不仅马来西亚和新加坡比威权主义国家拥有更多的民主,比如它们都有合法的反对党和竞争性选举,反对党总是能够赢得一定数量的席位,并在国家政治生活中发挥越来越重要的作用,而且执政党也不再能操纵选举的过程,尤其是马来西亚的民主程度已经超过一些转型后的民主国家了。虽然新加坡的民主测量指数还未达到民主政体的标准,但是由于其国家治理水平较高,因而其民主权利的实现程度相对较高,即有的国家民主秩序并不稳定,因而人们实际不能很好地享受宪法和法律赋予的民主权利,而新加坡的宪法尽管没有赋予人民充分的民主权利,但人们可以充分地享受到宪法和法律所规定的那些不多不少的民主权利。它们在一党长期执政并保持着强国家的治理方式和政治稳定的同时,执政党和反对党都以基本尊重宪法原则进行活动,这使得执政党保持着对国家权力的基本控制,同时反对党又有一定的活动空间,其结果是民主化平稳发展。

  由此看来,马来西亚和新加坡民主化范式的最重要的特点是它在“体制内”较为稳定而有效地把民主发展到了较高的水平,而在此之前尽管也有一些国家或地区在不同程度上在“体制内”推进了民主的进程,但最终毫无例外地都是以“体制外”即以政党轮替和政府更迭的方式来完成政治转型的。这两个国家在没有发生政党轮替的情况下,长期保持了民主的稳定发展和治理的高度现代化水平,尤其是马来西亚近十年来一直被国际权威的民主测量体系认可为民主政体,都是没有先例的。当然,从另一方面来看,这也说明巫统和人民行动党仍然掌握着国家权力,仍可以在可预见的未来在不同程度上控制民主的进程。这种民主化路径相比于大多数国家的民主化具有明显的稳定性,这种稳定性的好处可以从与处于同一地区和同一时期开始民主化转型的印度尼西亚和菲律宾相比较,两国的人均GDP只有5~6千美元,而马亚西亚和新加坡分别达到了13,000和6万美元;苏联-俄罗斯以及东欧各国和东亚的韩国和中国的台湾地区也是在这一时期发生民主转型的,尽管它们转型前的经济发展水平就较高,而在转型过程中的发展速度尤其是政治的稳定性和有效性在相当一个时期不如马来西亚,尤其是不如新加坡。马来西亚与新加坡相比,前者有更多民主的形式,后者的民主则更为“优质”,后者在民主形式较少的情况下能够实现自己的民主承诺。

  当然,与这些不同的国家或地区相比,两国也存在着相应的不足。例如,马来西亚在经济发展水平和民主程度方面都不是最高的,尤其是一些转型国家或地区稳定后的发展要比马来西亚更快一些。新加坡的经济和社会发展水平很高,但国家所面临的民主化压力越来越成为制约其国家治理有效性的因素。因此,这里也不是说未发生政党轮替是一国最好的选择,而是说各国要根据自己的实际情况来选择自己的民主化路径。然而,不可否认的是,这种路径或范式已经成为一种新的可替代选择的民主化范式和发展趋势。

二、政治现代性的累积与政治体制的发展

  政治现代性的累积是推动民主化的基本要素,在威权主义体制中较早地累积政治现代性并进行民主的实践,不仅是推动民主化的前提条件,而且还是保证民主化有序和有效进行以及形成“体制内”转型的重要条件,因为在威权主义体制内积累并内化越多的现代性,就越可能提高它的适应性或制度化水平,提高它适应民主化的能力。许多国家的民主化之所以失败,就是因为它们没有把政治现代性和民主的机制内化到自己的政治体系中,说到底还是缺乏现代性。

  马来西亚和新加坡的政治体系具有较多的现代性,原因之一是它们在以民族政权取代殖民政权的同时基本保留了英国在本地建立的具有较高现代性的政治、法律和经济制度,而没有像多数新兴国家那样在推翻殖民统治的同时把其具有现代性的所有制度也同时摧毁了,完全以革命或民族主义的制度取而代之,这样就导致了现代性积累的中断。实际上,英国作为最早的现代化国家,其统治方式具有相当的现代性。马克思是这样论述19世纪英国在印度的殖民统治的:“的确,英国在印度斯坦造成社会革命完全受卑鄙的利益驱使,而且谋取这些利益的方式也很愚蠢。但是问题不在这里。问题在于,如果亚洲的社会状况没有一个根本的革命,人类能不能实现自己的使命?如果不能,那么,英国不管犯下多少罪行,它造成这个革命毕竟是充当了历史的不自觉的工具。”英国在印度要完成双重的使命:一个是破坏的使命,即消灭旧的亚洲式的社会;另一个是重建的使命,即在亚洲为西方式的社会奠定物质基础。”在这里,马克思肯定了英国的统治具有现代性的一面。也就是说,我们在批判英国殖民统治的同时,不能完全否定它为殖民地带来的现代化和现代性。尽管英国殖民者这种外来的和强加的现代性会与当地的文化产生冲突,但是时间导致了政治文化的变迁,其长期的统治也确实使现代性在一定程度上内化到了马来西亚和新加坡的社会之中,而这也是两国民族主义领袖的正确选择。

  实际上,随着殖民地人民的民族斗争和社会文明程度的提高,20世纪初以后殖民者已经在逐渐改变传统的统治方式,从镇压向镇压与妥协相结合,其统治方式上有温和化的趋势。尤其英国是最早现代化的国家,与其他殖民者相比,其统治更加温和和具有现代性。一方面,建立现代民族国家为现代化提供了根本的合理性,也更具有政治现代性,这在那一时代是无法逾越的;另一方面,这不意味着民族主义与殖民主义相比在所有方面都有更多的现代性,在很多具体内容中包括制度、文化与行为方式上其传统因素或许更多一些,而这些传统性如果得不到适度的改造和转化,就不利于现代化建设,甚至会成为严重的阻碍,大多数后发展国家在这方面都有深刻的教训。

  马来西亚和新加坡在20世纪50年代后期独立或取得自治时已经经历了100多年英国的殖民统治,因而其上层社会受英国的影响很大,两国的第一代民族运动领袖基本都是从英国留学回来的。同时,在民族运动的压力下,英国殖民者采取了妥协退让的政策,在为马来西亚和新加坡设计了一套政治制度后主动放弃了殖民统治。这样一来,马来亚和新加坡的民族精英较轻易地取得了政权,没有因大规模的流血冲突而造成强烈的民族仇视情绪,因而在独立后也没有全盘改变原有的殖民制度,而是在国家层面以民族的政治领导取代殖民主义的政治领导,但在政治体制上保留了英国政治体制的主要形式,这表现在它们的政治制度是以1957年8月27日颁布的由英国人代为起草的《独立宪法》为根据建立的。按照这一宪法,马来亚和新加坡都建立了议会体制,国会是国家的最高立法机关,作为国家权力中心的下议院议员全部由选举产生。每届大选后,由下议院多数党组织内阁,多数党领袖出任内阁总理。同时,保留殖民统治的具有现代性的政治和法律制度,保留其所有的文官和法律专业人士。当然,新的民族政府也逐步对文官体制进行了一些民族主义改造,不但逐步起用本地人士取代殖民官员,而且采取培训和举办各种社会活动等使他们从忠于殖民当局逐步转变为忠于民族国家。发生了现代化的中断和传统体制的回归。

  独立后两国都延续了20世纪50年代以来的多党选举制度,一直没有中断,甚至在威权主义最强大的时期也是如此。马来西亚在1969年之前、新加坡在1966年之前的历次选举都有较高的竞争性,达到了国际评级系统对民主政体的最低要求。当然,这时的民主水平尤其是治理水平是比较低的,民主的主客观条件并不成熟,难以应对复杂局面的挑战,因而马来西亚在1969年大选后发生了种族骚乱,政府在镇压后进行了威权主义统治;新加坡也在1966年发生了街头抗议,执政党在镇压后也开始进行威权主义统治。不过,尽管此后执政党对国家权力的垄断达到了顶点,但并没有因此而取消反对党和选举。我们知道,制度是权力冲突与斗争的中间变量,是行动者手中的工具和资源,执政党和反对党都可以利用它来进行竞争,扩大自己的力量,因而选举制度的保留为民主的发展提供了制度空间,这在威权主义盛行的时代显得更加可贵,并为20世纪90年代后期两国重启民主化保留了制度空间。

  我们知道,第二次世界大战结束以来,后发展国家一直经历着从传统社会向现代社会转变的过程,与之相伴,它们的国家建设或制度变迁也在经历着从传统向现代的转变,这种转型的基本动因并无二致:经济发展带来了生产和分配方式的革命,技术变迁使得物质和资源的交换时间和空间周期大为缩短,社会变迁使得公民社会成长起来,改变了国内的社会结构和行动者架构,文化变迁则在多种文明的冲突与融合中发生着从传统向现代的转变,这种宏观的外部环境的变化持续地累积了政治现代性,为制度变迁和政治发展带来了持续的动力。在这一宏观情景中,马来西亚和新加坡的特殊性可以这样来描述:较早和较多地累积了现代性尤其是政治现代性,这是导致它们较早和较多地实行现代的和民主的治理方式的重要因素,也使它们有足够的时间来内化这些外部输入的现代性,使得它们有更长时间的民主实践,这为民主的渐进而稳定的发展创造了先决条件。尤其是在民族独立前后的几十年间,国际交流和传播作用还不像今天这样迅速而猛烈,现代性和民主性的内化都相对温和,或压力是逐步体现的。这与近几十年间快速的现代性或民主模式的输入使得一些国家无法接受、出现了民主的失败有很大的不同。所以,正是这种现代性输入和生长的方式是导致两国制度变迁的特殊性、渐进性或“体制内”民主化的基本的和特殊的原因。

  从行动者、制度及结构环境的关系来看,在两国的民主转型中,外部因素尤其是来自英国的现代性输入是其政治转型的重要影响因素,它对传统的制度产生了持续的结构性压力。而行动者作为制度实践的主体,也具有一定的特殊性,不但其第一代民族运动领袖大多是受英语教育的,而且其独立后保留下了行政和法律系统的所有人员,这对于保留和运用原有的由英国所建立的现代化的治理体系都有重要的作用。“制度可以塑造和约束政治战略,同时也是政治战略、冲突和选择的结果。”具体到对民主的推动作用来看,两国的执政党与反对党及其政治精英的博弈过程就是他们充分利用政治体制和宪法所提供的活动空间来制定自己的战略和策略,或者进行积极的动员,或者做出妥协,整个转型过程就是制度、行动者和环境三者之间在其特有的制度中不停交换的结果。

三、政党与国家的关系是影响民主化路径的重要因素

  从近几十年各国的民主转型来看,是采取激进的形式还是渐进的方式,有一个重要的制度因素在起作用,即在威权主义后期或转型时期执政党与国家的关系或距离:在其它相关干预变量基本不变的情况下,如果执政党与国家保持一定的距离或遵循一定的民主规则,那么就会产生渐进式的转型。这包括两条具体的路径和结果:一条路径是在这种情况中,执政党通过国家可以容纳并容易控制反对党的发展和民主的进程,反对党也可以在更大程度上容忍执政党继续执政,结果是在一党继续执政的情况下渐进而稳定地推进民主的进程;另一条路径和结果是在渐进式转型过程中发生了政党轮替,但整个转型仍然比较稳定,当然不像前一种转型的稳定性高。在这种转型过程中,执政党逐步疏远了与国家的距离,向其他政党让渡了部分的政治权力,因而容易在更大程度上容纳和控制民主的进程。其间无论是否发生政党轮替,其民主转型过程都是比较稳定的。

  斯莱特(Dan Slater)关于强国家民主化的论述值得重视。他指出,马来西亚和新加坡的强国家最初是20世纪四十年代到五十年代殖民统治后期英国殖民当局和本地精英之间的一种不寻常的强烈的反对革命的合作的产物,因而国家权力比执政党更为持久。这就是说,这里的民族主义政党是“进入”而不是“推翻”原有的政治体制;进而,在此后的执政中,在这种制度因素的影响下,执政党逐步放松了它一度强化的威权主义控制或国家权力。“国家权力是一种比威权主义统治更有利于政治稳定的可依赖的资源。国家权力一但被建构起来,就不再依赖于制度形式,民主像专制一样同样会有强国家的形式。”在这里,斯莱特显然是把威权主义看成是传统的执政党的权威,而国家权力的来源是多党政治,这是传统的执政党疏离国家权力的结果。

  另一种制度关系或转型路径是,如果威权主义的执政党在转型时期过于强大,与国家的关系过于紧密,甚至完全控制了国家,那么民主转型和政党轮替也就意味着整个国家体制的转型,这时也会出现两种具体的路径和结果:一种是民主化或政治改革在初期就被强有力的党国体制所遏止,政治回到超稳定状态。这种情况一般是因为执政党内反对民主化的力量较强,而党内外民主化的动力不足。另一种是在党外的民主力量与执政党内要求改革的力量相结合的情况下,他们在较短的时间内推动了政治转型,同时也导致了政党轮替。尤其是如果党外的力量或国际影响因素过于强大,那么这种转型就更为激进。由于这种转型是执政党和国家政治体制的全面转型,而新的民主机制和体制难以在较短的时间内为人们所掌握,或者说转型因素还没有来得及被制度化,难以有效的操作,因而这种转型往往会导致政治动荡。有的国家可能因为夹杂着宗教因素的影响而长期处于政治动荡之中,而有的国家则可能会以不同程度的威权主义的回归来建立一个强国家的体制,后者一般更有利于民主的巩固和经济的发展。但如果回归的过度,则可能不是民主的巩固而是政治发展的倒退了。

  党国关系对民主转型影响的这一推断有较广泛的适用性。我们可以把党国关系与民主转型方式的关系划为三种类型:一种是党国关系最为紧密的政体产生了激进的转型方式,可以罗马尼亚和苏联为例;第二种是党国或党政关系处于中间状态而产生的温和的转型方式,这可以波兰或韩国和中国的台湾地区等威权主义政体的转型为例,第三种类型是党国关系一直保持着相当的距离,转型一直是在“体制内”进行的,例如马来西亚和新加坡。实际上,当代发生政治转型的国家都可以在这三种类型中或之间找到自己的位置。

  第一种类型的起点是全能主义政体,这是一种执政党与国家基本合一的体制。罗马尼亚的体制和转型都是这种转型模式中最为极端和激进的。在这个全能主义和苏丹式政体中,党国完全融合在一起,“这种权力的极端个人化意味着在罗马尼亚不存在任何程度的机构自主性与社会多元性。”因此,它没有产生组织化的民主反对派,也就没有协议式转型的博弈方。在苏联,所有的组织都被整合进党-国体制中,连带着完全社会化的计划经济,塑造了所有苏联公民的社会生活。因此,在转型过程中,它只是一个以全能主义的党国体制的主导者为一方的强大的博弈方和一个弱小的反对派为一方的半个博弈方,这个反对派可能努力生存下来并可能进行反抗,但是绝对没有谈判协议转型的力量。由此,苏联发生了体制外的非常激进的转型,在很短的时间内就完成了政权的更替。

  第二种类型是转型前党国关系有了一定的距离,在执政党与国家之间有了一个以发展起来的市民社会为基础的有组织的政治组织或反对党。一般来说,威权主义政体是这种转型模式的主要代表。波兰是一种“更类似于威权主义的政体。”在波兰共产党执政时期,波兰天主教会一直保留着相对自治的领域,从而可以使其在组织上和意识形态上防止自身和波兰民族完全融入全能主义的结构之中。这一事实上的社会多元主义,使天主教会创造了一套复杂的相互承认的权力模式,它甚至可以和国家进行谈判,这在其它共产主义政体中是不存在的。20世纪80年代以后,波兰形成了以团结工会和天主教会为一方、以军队和执政党为另一方的权力格局,正是由于执政党与国家拉开了距离,使波兰成为较为温和的“协议式转型的代表”。这种转型模式在南美还有墨西哥,东亚还有我国的台湾地区和菲律宾、印尼和韩国。

  第三种类型是马来西亚和新加坡。这两个国家的政党与政府的关系在独立后接受了殖民安排,保留了多党制度。在执政党最强大或威权主义最强势的20世纪70年代,执政党可以完全控制国家,但它并没有完全独揽政治权力,也没有取缔反对党,反对党可以在大选时与执政党进行竞争。在其宪政安排下,执政党与国家的关系在20世纪80年代后逐渐疏离,执政党越来越少地控制国会和政府,而反对党在国会和政府中的发言权逐步增大,即执政党与国家保持一定距离的制度形成了。这样,即使民主化在不断推进,或执政党在选举受到了挫折,由于执政党与国家保持着一定的距离,因而执政党的受挫并不意味着完全改变国家的权力结构,国家对社会的管控也不会被大幅削弱,这就基本保持了社会和政治稳定。

  制度变迁理论支持了这一解释,即从制度属性来看,开放性强的制度通常更易形成温和的变迁方式,开放性低的制度通常更易形成剧烈的变迁方式。一般来说,党国关系保持着一定距离的体制更倾向于开放,在这种党国关系中,由于在野党有一定的生存空间,有不同的政见和利益表达,执政党并不绝对地垄断国家权力,这种制度之间或“体制内”的冲突不仅容易导致政治变量的重新组合,而且这种集聚和扩散还会产生制度的内生性变化,可以培育起制度内部的协调机制,从而使制度可以通过政治的妥协和调整来推进政治的发展。而党国关系紧密的制度往往是一党垄断国家权力,在制度结构和权力结构上更易封闭,国家权力难以开放,制度本身难以生长起推动制度变革的因素,也就无法生长起适应这种变革的内部机制。其结果就是外部影响就成了制度变迁的主要动因,在特定的时间节点上外部巨大的偶然性因素对制度产生强烈的冲击力,结果是导致了激进的政治转型。

  当然,党国关系不是决定民主转型范式和路径的唯一因素,它只是在转型的基本条件成熟时决定转型方式的重要的制度因素。按照经典的民主转型理论,推动当代民主化的最基本的因素是市场经济和市民社会的发展。从经济与政治关系的角度来看,那些已经发生政党轮替的民主化国家往往是在市场经济发展到一定水平后,面临着日益增加的转型压力,而执政党源于强大的组织和路径依赖,不愿意放弃自己的特权,压制了政治体制内在的现代性、适应性和包容性的生长,因而一旦压制不住改革派的诉求,就不得不发生政治转型。具体来说,就是这种政体没有建立起执政党与反对党或多元政治力量共处的政治机制,没有民主的政治实践,只有一党统治的机制和实践。而当代那些未发生民主转型的政体往往是执政党同样或更加强大,市场机制没有发展起来,没有在此基础上生成的市民社会和各种改革力量,因而也就没有足够的转型压力,执政党或国家完全可以压制住微弱的转型诉求。

  尽管马来西亚和新加坡也因市场和以中产阶级为主的多元政治力量的发展而面临着日益增加的转型压力,甚至强于某些转型国家,但是,由于它们在建国之初就保留了多元的政治体制,在威权主义体制内不断培育起执政党与多元政治力量博弈的政治机制,并为此进行了长期的政治实践,使政治体制具有了包容性和适应性,所以,尽管它们保留了一党长期执政的形式,但并没有因此而迟滞民主化的进程,换言之,增量变化同样能促进民主的实质性进展。

四、政治制度化水平是影响民主化路径和范式的重要因素

  马来西亚和新加坡的政治体制都具有较高的制度化水平,是以较高制度化水平的政治体制来适应和包容民主化在“体制内”发展的。当然,两国的体制形式、现代性与民主性的程度有一定的差异,呈现出不同的特点。马来西亚是以一种制度的复杂性或复合性提高了制度的适应性或包容性水平的,新加坡则是一种单一体制,它主要是通过发展制度的现代性尤其是提高治理水平和效率来增加制度的适应性和包容性的。我们知道,尽管现代性尤其是政治现代性与民主性具有高度的关联,但并不完全重合,民主也有传统与现代之分,即有的民主体制中传统的因素较多,历史上的民主政体都是如此,现代一些后发展国家的民主政体也是如此,而另一些国家包括少数后发展国家的民主则更具有现代性。从这两个国家的情况来看,马来西亚的民主化程度要高于新加坡,但其政治体制的现代性程度却低于新加坡,新加坡政治体制的现代性程度不但在威权主义制度中是最高的,而且与很多已经发生民主转型的政体相比,也更高一些。这不仅表现在它有现代文化的支撑,而且主要表现在其制度运作的制度性或制度化程度较高,较少非制度性的传统的裙带、依附或人情关系,且高效而廉洁。所以,新加坡的重要特点是在威权主义体制内把现代治理方式和治理能力提高到了一个很高的水平,政治和法律制度的现代性和高效率是它具有较高的制度化水平包括适应性的重要因素。当然,这里并不能完全否定新加坡仍具有一定的传统性,尽管强国家权威并不一定是传统的,但新加坡仍保留着低度的传统性,例如一党威权和一定程度的人治,由于这符合其转型社会的现实,所以威权主义与多元民主制度的适度结合也成为其制度具有效性和适应性的一个重要机制。

  马来西亚是一个多种族国家,在其长期的政治实践中,孕育出了其独特的复合型政党制度,就是每个政党的成员主要是由单一种族构成的,同时它们又都是以多种族政党联盟的形式参与国家政治的,而且主要的政党联盟都是由马来人政党和华人政党所组成的,有的也包括印度人政党,并以马来人政党为核心。马来西亚的执政党是国民阵线,由多个种族的多个政党组成,核心是巫统。尽管巫统掌握着执政联盟和政府的核心权力,而且自独立以来一直执政到今天,但它从来没有单独执政过,都是联合其他种族的政党来共同执政,主要的反对党也都是由二个或多个不同种族的政党组成的联盟。马来西亚政治制度的这种复合性特点来自于它的多种族和多文化并存的现实,换言之,种族的复杂性导致了政党制度的复合性。

  政党政治的这种复合性的可行性和合理性在实践中得到了充分的证实与证伪。在民族运动方兴未艾之时,各种族都建立起了自己的政党,有马来人的巫统、伊斯兰教党,华人的马华公会和印度人的国大党,这些政党在日后都发展了起来。与此同时,跨种族建立政党的努力却屡屡失败,例如巫统创始人拿督翁就曾主张巫统应向非马来人开放,但遭到巫统内部马来领导层的强烈反对,于是他离开巫统于1951年组建马来亚独立党,这是马来亚第一个跨种族政党,宣布代表三个种族的利益。但是独立党在1952年吉隆坡市议会选举中败给了巫统和马华公会组成的竞选联盟。拿督翁在解散独立党后又另行组建了跨种族的国家党,但是国家党也在1955年举行的第一次全国立法议会选举中大败,一席未得,拿督翁也因此退出了政治舞台。“以族群为核心建立政党是马来西亚政治生态中最重要的纽带和原则,而跨种族的政党往往缺乏凝聚力。”

  虽然建立跨种族政党的实践失败了,但是建立跨种族政党联盟的努力却取得了成功。独立前马来亚就出现了政党联盟,巫统和马华公会就在1952年结成同盟,并于同年的吉隆坡市议会选举中取得了胜利。1954年两党正式组成联盟党,并于1955年在第一次全国大选中取胜,成为殖民统治末期的执政党,继而在1958年独立后成为马来亚真正的执政党。联盟党在成立后不断扩大,印度人国大党等一些政党陆续加入了联盟党,并于1974年改组扩大成“国民阵线”,增加到14个政党。执政联盟内部各成员党在组织上相对独立,各党主要是在大选时采用统一的旗帜、竞选标志和宣言,内部协商分配候选人、议席和政府职位。因此,这是一种介于一般的政党联盟和单一政党之间的政党组织,比一般的政党联盟有更加紧密的关系,比单一政党内部的关系又松散一些。

  反对派也是由三大种族各自以本种族成员为主建立的单一种族政党组成的反对党联盟。伊斯兰教党和民主行动党分别是老牌的马来人和华人反对党,公正党则是后起的马来人政党。这三大反对党组成了“替代阵线”,在2008年大选中取得了重大的成功,一举打破了国民阵线在国会维持了近40年的2/3多数的统治地位。反对党联盟的成员党比执政党联盟的成员党数量少一些,且更具有独立性,大选时各党不采用统一的旗帜、竞选标志和宣言,只是协商分配候选人和议席,以避免反对党之间进行竞争。

  政党政治的种族性和复合性是马来西亚政治生态的一个鲜明特点,它表明,一方面,种族意识具有较强的凝聚力,是各种族的核心价值观;另一方面,随着现代社会的流动性和跨种族交流的日益频繁,多种族并存日益成为社会和政治生活的常态,各种族都有跨种族进行交流和增强种族团结的意识,即国族意识的建构,这也是市场经济和民族国家发展的必然趋势和结果。建立在种族和国族意识相结合基础上的马来西亚特有的政治意识是马来西亚政党联盟产生和运作的重要的精神机制,它深刻影响着其政治进程。

  从当代很多民主转型国家的情况来看,如果一个国家是多种族尤其是各种族力量相对平衡的情况,如果执政党是单一种族或以单一种族为主,尤其如果各种族都有以自己为主的居住区域,那么在民主转型时可能会产生两种后果,一种是国家的解体,分裂成以单一种族为主的数个国家,像苏联和南斯拉夫等国;一种是发生民主的崩溃,国内各种族发生激烈的冲突,例如伊拉克和叙利亚等。而马来西亚这种多种族的政党联盟结构或政治复合性具有较强的政治凝聚力,有利于民主化的稳定发展。它既在相当程度上适应了各种族的政治诉求,也保证了各种族之间的利益协调,并在此基础上协调和追求各种族共同的政治诉求,因而它在民主转型过程中不易产生种族分裂和政治动荡。当然,这只是导致民主转型稳定或发生国家分裂的重要的但非唯一因素。

  马来西亚政治制度的另一个复合性特点是联邦制,它分为13个州和包括首都吉隆坡在内的三个联邦直辖区。这些地方政府的体制与中央政府体制类似,也实行议会制,由在选举中获胜的多数党组成州政府。由于州政府是单独计算选票的,不与中央政府的选举结果挂钩,这就给反对党留下了上台执政的空间,执政党很难在每次选举中赢得全国所有州的胜利,但可能取得部分州的执政地位。在近十年的两次大选中,反对党分别赢得了5个州和2个州政府的执政权。这种联邦制使得中央与地方之间的关系或政治输出不仅仅是自上而下的,而是有一定的双向性,更重要的是它具有很高的包容性,给反对党留下了更大的活动空间,缓和了它们在全国层面上对执政党的冲击。

  这种政党联盟和联邦制度以较高的包容性和适应性为民主化提供了稳定性。因为相对于集体行动或多党联盟的行为来说,个体或单一政党的行为通常是被利益最大化和权力最大化所驱动的,而集体行动或多党联盟则要求更多地计算博弈方的行为,要更加开放、协商和寻求共识。联盟中各种政治力量或政党结合的程度及其有效性反映了集体行动的能力。从种族关系上来看,利用政党联盟而不是单个的政党来表达政治诉求本身就使得无论是执政党还是反对党都会为了维系联盟的存在而顾及联盟中其他政党的诉求,可以在更大程度上使马来人政党顾及非马来人政党的利益,从而缓解非马来人在政治上受歧视的情况,可以抑制各政党产生极端的尤其是带有种族色彩的政治诉求,从而增加政治协商和政治包容。从联邦制的角度来看,面对反对党日益增大的参与压力,执政党可以有更多的回旋余地,即它可以通过释放一些州议会的选举和执政权来满足反对党的参与要求,分散反对党在全国性选举中的竞争压力和执掌中央政府的诉求,使执政党可以集中力量保住国家层面的执政权。换言之,反对党的能量在非根本性的地方得到了一定程度的释放,从而缓和了它对根本政治体制的冲击。

  亨廷顿(Samuel Phillips Huntington)指出,复杂的政治体制比简单的政治体制更能适应环境的挑战。尽管亨廷顿是指现代社会专业区分化的体制与传统社会的简单体制相比较的情况,而不是指现代政治体制臃肿的复杂性,但它仍然适用于当代正处于转型之中的大多数后发展国家政治制度的合理的复杂性,尤其是合理地运用这种复杂性。马来西亚的政治体制在相当程度上仍然是处于从传统体制向现代体制转换的阶段,利用好这种复合型制度是保证政治转型稳定行进的重要因素。实际上,非种族的和单一体制的政体都可以借鉴这种复合性体制,建立多元利益、群体和政党的协商制度,建立中央与地方的双向交流体制,很多后发展国家都面临着如何处理这一问题的困境。可以说,马来西亚通过建立并运用这种复合体制较好地调整了政治体制中各种力量之间的关系,包括中央与地方的权力关系,执政党与在野党的关系,政党与政治联盟之间的关系,尤其是民主化与政治稳定的关系。

  如果说马来西亚更多的是利用复合性来提高其政治制度的适应性和包容性水平的话,那么新加坡则主要是通过构建政治制度的制度化水平尤其是国家治理能力及高度的法制化来提高制度的适应性和包容性的。

  国家治理能力表现为它的治理能否促进政治、经济、社会等因素的良性循环,具体表现为国家贯彻政策的能力,政府和公众遵守法律的程度,政治参与的水平和民众履行责任的状况等。为此,在发展过程中,国家要有推动政治变迁的能力,具体表现为政治领袖获取并组织各种政治和经济的流动资源以增加自身权力的能力、在社会中寻求支持与合作的能力、调解不同群体和阶层利益冲突的能力以及建立整合性制度和组织进行平衡的能力等。也就是说,国家的治理能力实际上包括国家管理社会的能力和国家适应社会的能力。对于后发展国家来说,在现代国家建设的初期,由于是国家控制社会,因此国家的管理能力更为重要;在现代国家建设达到一定水平后,由于市场和社会组织发展起来,因而国家与社会之间的互动更为重要,在这种环境中,国家的管理能力与国家对社会的适应能力是相辅相成的,国家只有在适应社会的基础上才能实行有效的管理。

  在这一过程中,政治制度的创新尤其是适时调整国家与社会的关系始终具有重要的意义。亨廷顿指出,建构政治制度的适应性需要进行制度创新,因此,衡量一个政治体系的适应能力的标准是看它进行制度创新的能力。在现代化过程中,国家必须有适应新生社会利益集团和改变既得利益集团的能力,具有改变社会中各种传统政治力量权利关系的能力,有建立和发展起能够表达各种利益集团的政治组织的能力。如果一个国家缺乏这种适应能力,就有可能被取代;如果一个国家要在这种新的环境中保持自己的治理能力,就必须突破原有的功能和原则,减弱甚至背离“它对最初职责的承诺”。

  新加坡政府以高效廉洁而著称于世,而要做到这一点,就需要在经济和社会变迁过程中不断地进行创新。自独立以来,新加坡政府的自我更新进行的非常快,它是后发展国家中最早以技术官僚取代职业革命家担任国家领导人的,因而最早实现了从革命党向执政党、从民族斗争向现代化建设的转变。同时,改革政府机构,进行现代法制和制度建设,在后发展国家中最早建立起法治社会,不但政府的廉洁指数多年位居世界前列,而且社会的法制化程度也名列世界前茅。

  新加坡政府的效率很高,它以小而强的政府来主导经济和社会的发展。小政府表现在政府的机构少和官员少,强政府表现在政府主导经济和社会的发展,并实现了有效治理。在经济方面,新加坡的市场是最自由和最规范的,经济人都享受到法律的有效保护。以对国有企业的管理为例,新加坡的国有企业在国民经济中占的比重很大,但却很有效率,高效的国有企业给新加坡创造了巨大的财富。国有企业高效的原因并不是来自于垄断特权,它与民营企业相比不享受任何特权,而是政府给国有企业像民营企业一样提供了自由和规范的市场保护,并遵照市场原则设计了现代企业制度,按照任人唯才的原则选派企业精英进行管理。

  在社会管理方面也很有效。为了适应经济市场化和社会多元化的发展,新加坡政府不断改革传统的由政府单独治理的方式,建构政府与社会之间的新型的良性互动关系,提出了政府与社会组织进行“互赖式治理”的原则。按照这一原则,政府在自身积极而合理地发挥作用的同时,对社会组织秉持越来越开放的态度,积极培育和创建社团组织。一般来说,在威权主义国家中社会组织的发展受到国家的限制,这在一定的社会发展水平上有其合理性,但在经济市场化和社会多元化发展起来以后,国家过多地干预社会就会削弱国家自身的治理能力。对此,新加坡政府既不放任也不压制社会组织的发展,而是由政府扶持和培育一批具有实际办事能力的社会公益组织和社团,授予它们在特定领域的优先活动权,并在经费上给予适度支持。同时,为保障社会组织能够按照国家法律和政府的政策行事,规定政府在社团领导人的构成上有一定的发言权。这样,政府治理获得了社会组织的支持,其简政放权不仅不会导致治理能力的弱化,反而可以在减少政府机构的情况下进行有效的治理。因此,这种“互赖式治理”模式在市场和社会多元化的环境中有助于消弭国家与社会之间的相互不信任感,提升国家的治理能力,构建合作式治理格局。

  无论是马来西亚的复合型体制还是新加坡高制度化的体制都提供了制度的适应性和包容性,它们具有相当的普遍意义。这表现在它给我们提供了一种制度设计,即通过建立适合本国国情的复合型制度和高制度化水平的制度来整合多元的政治和社会利益,促进政治发展。这种制度既可以是宏观的,也可以是中观和微观的,说到底,复合型体制和高制度化体制的最重要的特点都是对多元利益和诉求进行协调。实际上,协商式民主也是一种复合型政治,是一种对多元利益进行协调的政治形式。只不过如果只把它看成是一种程序而在操作层面上展开,就远远不够,要在政治制度层面展开才有更大的包容性和适应性。

  在民主化或民主国家中,一般都存在着多元的经济和政治力量,它们代表着不同的社会阶层或利益群体,复合型制度结构增加了政治体制的协商性、包容性和适应性能力,它不仅促使各政党或各利益群体进行协商,抑制单一力量的极端要求,而且还为这种协商和多元利益表达提供了制度保障。高效或高制度化水平的体制也有很高的适应性和包容性,因为无论哪一种体制,包括复合型体制,其核心都是治理能力问题,如果没有高水平的治理体系和能力,就谈不上适应性和包容性,相反,如果一个体制要保持高效和高制度化水平,就一定要不断地进行制度创新,使自己具有包容性和适应性,以适应经济和社会的变迁。从另一些政体的情况来看,例如全能主义时期的罗马尼西亚等国,政治体制很僵硬,治理体系落后,缺乏制度创新,不能包容和整合不同的利益要求,在面对民众的政治参与压力增大时没有吸纳参与的渠道,因而产生了尖锐的社会和政治对立,最终导致了政治体制的迅速崩溃。

  “体制内”的民主化程度越来越高,而“体制外”的民主化越来越温和,因此“体制内”与“体制外”民主化的界限正在缩小,尽管两者具有类型学的意义,但其差异主要是量性的。近十年来,“体制内”的民主化更为有效,正在成为一种趋势,其渐进性和有效性更是当代民主发展的必然要求。这种民主转型已经不是从封建体制向近现代体制的转型,而是在经历了不同政治发展阶段上的数次不完全的转型后具有相当现代性的半传统半现代体制向更现代的体制的转型,因而过去的那种尖锐而激烈的质性的制度对抗已经不复存在。从制度变迁的视角来看,这种结构性替代更加开放和多元,不但受到更为复杂的外部和内部因素的影响,而且应对这些因素的制度也更为开放和多元,新的制度和新的环境不停的发生交换,进而产生差异化的新的结构性替代,最终导致转型不一定会带来剧烈的、断裂式的变迁。从行动者的视角来看,不但国际示范效应在一定程度上规范着这些国家行动者的选择方式,而且这些国家人的文明程度已经大大提高,尤其重要的是他们已经经历了长期的争取民主的实践,执政党和反对党的精英都有协调和推动民主政治建设的要求。同时,这种民主化范式可以在相当程度上抑制转型所带来的无序或暴力,保持治理绩效;执政党无须因担心失去执政地位而过度地打压民主力量,可以较为主动地推动民主的进程;这对于各种政治力量来说是一种共赢的结果。

  作者:李路曲,上海师范大学法政学院比较政治研究中心(上海市,200234)

  (责任编辑:刘杰)

 

 

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