中国社会科学院政治学研究所 English
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中国复合民主的价值及其优化逻辑

作者:张明军 易承志 时间:2017-07-18

  内容提要:复合民主在形式上分为直接民主与间接民主的复合,在内容上分为选举国家公职人员的选举民主与决定公共事务的决策民主的复合,在功能上分为消除分歧、形成共识的协商民主与履行合法化的票决民主的复合。中国特色社会主义复合民主是协商民主与票决民主相互作用、有机互动构成的复合统一体。通过协商民主过程,以实现消除分歧、扩大共识,减少决策执行阻力的目标。依据票决程序,实现决策最大合法性的目的。此种复合民主体现了理性选择理论以最小的成本和代价,获得最大化收益的原则;展示了协商先行、票决跟进,协商预期目标的实现程度决定票决的实施及范围,协商具有解决内容的实质功能、票决具有形式的合法性意义等重要特征。基于中国特色社会主义复合民主运作的现状,需要从提高复合民主参与主体的多元性、增进协商民主的法治化程度、渐进拓展票决民主的范围和深度以及提升协商与票决的衔接度四个维度予以优化,更好地提升中国特色社会主义复合民主的运作质量。

  关键词:协商民主;票决民主;复合民主;民主政治;社会主义

 

  

  

  民主是人类社会孜孜以求的美好价值和实践目标。从词源来看,作为“人民的统治或权力”,民主言简意赅地回答了政治学两个最为基本的问题,一是权力从哪里来;二是权力到哪里去,“前者是要回答权力的真正拥有者是谁,谁可以作主;后者则是要回答权力的拥有者如何有效地行使权力。”尽管民主的词源涵义简洁明晰地强调权力在来源上承自人民,但在权力行使上“民主往往不表现为单一的形式或形态,而是多种形式或形态的复合存在”。这实质上引申出了复合民主的概念。民主词源含义的简约性与构成形式的复合性带来了不同时空背景下民主内涵和民主现象的复杂性。

  建设中国特色社会主义民主是中国民主政治建设的根本方向和基本目标,此种目标需要明确的一个问题是中国特色社会主义民主的构成因素,确定民主的价值及其实现逻辑。如果民主的构成不明确,必然影响甚至误导中国特色社会主义民主建设的方向和目标,其价值分析与逻辑构想也会因失去基础而难以达到预期目的;同样,如果价值分析不准确,则可能消减民主政治建设的动力,而优化逻辑的设计不科学,则可能徒增民主政治的建设成本,降低建设成效,从而影响中国特色社会主义民主政治建设方向和目标的达成。

  复合民主作为民主的一种模式,是民主一般共性和不同时空背景下特殊性的统一。因此,中国特色社会主义民主作为中国的复合民主既具有民主的一般性,又体现了其特殊性。认真分析中国复合民主的构成、价值及其优化逻辑,对于促进社会主义民主政治的发展,具有十分重要的意义,已经成为事关中国特色社会主义民主政治建设大局的战略议题。

一、关于复合民主的多元解读

  人类社会对民主经历了一个不懈追求和不断探索的过程,与此同时,民主在现实与理想、传承与突破的历次碰撞中不断为自身开辟道路,呈现出了一条有迹可循的历史脉络。无疑,对于复合民主的解读也应当置于民主的这一历史脉络中,才能更清晰地理解复合民主。从权力行使的方式看,民主起源于古希腊城邦时代人民亲自参与政治的直接民主,然而,直接民主受到人口规模、国家疆域、公共事务复杂性等客观条件的严格限制。随着民族国家的建立,国家的人口、面积和公共事务的复杂性已远非古希腊城邦所能比。在此情况下,约翰·密尔(John Stuart Mill)断定,“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公众事务是不可能的,从而就可以得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”今天的世界,由人民选出代表参与公共事务的决定已经成为践行民主的一种必然选择。厘清民主演进的历史脉络对于我们准确理解复合民主(Compound Democracy)非常重要。对于复合民主的概念,在长期的民主实践中,基于对经验的抽象,主要有如下解读。

  (一)从民主解决的内容上,解读为选举民主与决策民主的复合

  选举民主主要是对重要的人事任免事项进行民主表决,而决策民主则主要对重大公共问题进行民主表决。熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)对民主的定义产生了广泛影响,他认为,“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票取得作出决定的权力。”在这里,熊彼特虽然没有提出复合民主的说法,但很显然,在他的民主定义里,包含了选举和决策两种表现形式。与熊彼特将决策权赋予人民选举出来的少数人不同,科恩(Carl Cohen)一方面基于选举民主的框架,认同“发号施令的政府可能来自人民的选择”,另一方面强调民主“意味着人民,亦即社会成员,参加决定一切有关全社会的政策”。尽管两者的观点有别,但均认为民主的内容包括了选举和决策两个方面。国内有学者也认为,“选举不是民主的全部”,除了选举,民主的内容还包括决策。

  (二)从民主运作的形态上,解读为直接民主与间接民主的复合

  民主意味着人民的权力,而人民行使权力区分为直接和间接两种形式。直接民主指人民不通过中介而直接行使权力,间接民主则指人民通过代表间接行使权力。由于客观条件的限制,间接的代议制民主已经取代直接民主成为民主的普遍实践模式,而着眼于代议制民主的内在局限,帕特曼(Garole Pateman)、巴伯(Benjamin R Barber)等西方学者在代议制的基础上引入直接民主的要素,发展出参与式民主理论。在他们看来,参与式民主是直接民主和间接民主的结合,吸收了两者的优势。一些国内研究者也从这种视角解读复合民主,徐勇指出,“所谓复合民主制,是相对单一代理制民主而言的,它是间接民主与直接民主相结合、人民代表管理与人民直接参与相结合,共同行使管理国家与社会权力的制度。”莫于川也认为,“民主的发展脉络是从直接民主到间接民主,再回到直接民主与间接民主的结合形态也即综合民主。”

  上述对复合民主的解读虽然有助于对民主认识的深化,但也均存在着局限性。第一种解读方式注意到了选举民主与决策民主在抉择问题上的差异性,但却忽略了选举和决策所隐含的“对大多数意见尊重”的共性,从而对复合民主给出了一个较为狭窄和基本现象上的描述,难以真实体现民主的复合性。第二种解读方式注意到了民主的理想,试图在民主的理想形态与现实选择之间搭建起一座沟通的桥梁,但这一理解往往过于忽略现实条件对民主实践形式的制约,从而使得所解读的复合民主背离了理性选择和成本-收益原则,呈现出脱离“实然”的“应然性”。

  (三)从民主的功能上,解读为协商民主与票决民主的复合

  协商民主与票决民主作为民主的两种表现形式,体现了不同的功能。民主既需要通过协商形成理性共识,又需要通过票决形成合法性。我们对复合民主的此种解读方式也得到了许多国内外研究者观点的支持。约瑟夫·毕塞特(Joseph M Bessette)认为美国由建国之父们开创的制度框架既是协商的又是坚持多数原则的,体现了两种民主形式的结合。乔舒亚·科恩(Joshua Cohen)分析了民主表现出的协商和投票两种形式,他认为这两种民主形式都有其必要性,“即使在理想的情况下,也不能保证理性共识一定会到来。如果不能达成理性共识的话,则协商需要继之以基于某种多数决形式的投票。”托马斯·克里斯蒂(Thomas Christiano)也坚持投票和协商两种民主形式的并行性,“如果没有民主投票权的广泛分布,那么公共协商的功能就难以实现。”国内学者也赞成从协商民主和票决民主复合的角度来深入认识民主。李景治认为,“中国的民主既非单纯的协商民主,也非单纯的票决民主,而是二者的有机结合”,“使用协商民主与票决民主的提法可能更好一些”,能够更为准确地概括中国社会主义民主政治的复合性。马奔和彭宗超进一步指出,“协商民主和票决民主都是落实人民主权理念的民主形式,只不过表达方式不同。因此,中国民主政治的发展不可能在‘票决民主’与‘协商民主’之间进行‘单项选择’,不可能沿着一元民主的方向推进,也要整合协商民主与票决民主在中国的运用,构建中国民主政治发展的二元‘合和’式民主模式。”

  从功能的角度对复合民主的解读具有显著的优势。一是完整的揭示了民主的本来面貌,具有强大的解释力。此种解读认为民主不仅包括协商,而且包括票决,不仅遵循多数原则,而且倡导共识原则,从而对民主进行了完整的理解,更接近民主的原貌。二是有利于减少复合民主运行的成本。将复合民主理解为协商民主和票决民主的统一,不仅能够通过协商起到消除分歧、达成共识的作用,而且能够通过票决获得合法性,从而有助于最大限度地降低民主运行的阻力,减少民主运行的成本。三是有利于提升复合民主运行的质量。将复合民主理解为协商民主与票决民主的结合,既能够通过协商理性讨论形成高质量的共识,又能够通过票决及时将该共识固定下来,从而形成具有合法性和高质量的民主成果。因此,本文赞成从功能的维度对复合民主进行理解。从这一维度而言,复合民主是协商民主与票决民主相结合,同时履行形成共识和合法化功能的一种民主模式。中国特色社会主义民主既不仅仅体现为票决形式,也不仅仅体现为协商形式,而是由票决民主和协商民主构成的统一体,具有显著的复合性。从功能维度看,中国复合民主是由票决民主和协商民主有机结合、良性互动、共同作用,同时实现形成共识和合法化功能的一种民主模式。本文也将从功能的维度对中国特色社会主义复合民主作如下阐释。

二、中国复合民主的价值及其特征

  2006年2月,中共中央颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》着重指出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性的问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。此表述仍将协商与票决作为两种民主形式予以审视,但实质上已经对“协商”与“票决”的复合关系予以关注,并成为中国复合民主制度设计思考的重点。

  (一)中国复合民主的价值

  中国特色社会主义民主既不仅仅体现为票决形式,也不仅仅体现为协商形式,而是由票决民主和协商民主相互作用、有机互动构成的复合统一体。由票决民主和协商民主有机构成的中国特色社会主义复合民主立基于中国国情,彰显了中国特色和优势,对于促进中国民主政治的持续发展具有重要价值。

  1.复合民主中的协商民主消解了民主整体运行的阻力。民主诚然是一种可欲的理想目标,但民主的实践运行往往并不是一帆风顺的,而经常会因为反对遭遇阻力。在当代社会,民主运行遇到阻力既与代议制民主面对的客观情势不无联系,也与代议制民主自身的局限性密切相关。一方面,就代议制面对的客观情势而言,与直接民主所适应的城邦时代迥异,代议制民主所处的现代社会日趋复杂多元。在中国,随着改革开放的日益深化,社会群体不断分化,社会成员的观念日益多元,“利益分化同样出现多样化的特点”,社会利益矛盾和利益冲突也日趋多见和复杂。观念分歧、利益矛盾和利益冲突的加剧,增大了人们通过民主方式达成和落实决定的难度。另一方面,就代议制民主自身的局限性而言,尽管代议制民主并不排斥协商民主,但传统代议制民主更为强调票决民主的投票决定,而很大程度上忽略了决定做出之前公开、理性、平等、审慎协商的重要性,而如果“票决前缺乏各方面的充分讨论、争论、辩论和协商、妥协,其结果可能是以民主的形式确认个人专断或多数人暴政”。由于票决前缺失此一协商过程,即使做出决定,也往往对决定为何必要和是否正当难以形成较为一致的共识。这一共识愈缺失,民主运行可能遇到的阻力就越大。传统代议制民主的内在局限性给民主运行带来的阻力在简·曼斯布里奇(Jane J Mansbridge)的《超越敌对性民主》一书中有深入的阐释。她将建立在自我中心利益、匿名投票、多数原则基础之上的传统代议制民主称之为“敌对性民主”。在她看来,这一民主形式内含着利益的冲突与共识的缺失,从而不可避免带来对民主运行的阻力,因为“相互冲突的偏好的机械性聚合处于该民主体系的核心位置”。无论是因为社会利益分歧和利益冲突的原因,还是因为代议制民主自身的局限性,均既有可能对民主运行因为公开反对而产生有形阻力,也有可能对民主运行因为隐蔽反对而产生无形阻力。前者往往发生在民主的决定形成之前的决策过程,而后者则更多发生在民主的决定形成之后的执行过程。

  促进社会主义民主的持续发展需要尽量减少民主运行遇到的阻力。与票决民主相比,协商民主在消解民主运行的阻力方面有其独特的优势。票决民主的实行有两大前提,一是认为个体偏好是既定不变的。由于个体偏好被视为不变,因而可以通过投票的方式予以聚合;二是遵循少数服从多数的原则来进行诉求整合。但是,在这一利益诉求表达和整合的过程中,由于个体的偏好没有实现转换,且诉求整合的方式只是投票的简单聚合,导致投票结果只是反映了一部分偏好而漏选另一部分偏好。“聚合的结果由于舍弃了少数人的意见,因而难以充分反映民主的完整涵义。”票决民主强调偏好简单汇聚和多数决定的利益诉求表达和整合方式体现了明显的刚性,或许比较适合于社会成员利益和观点分化不大的同质性社会,但对于改革日益深化过程中的转型社会,由于社会成员的观念分化、利益分歧和利益冲突叠加在一起,致使票决民主的利益诉求和整合日益出现包容性不足的局限。

  曼斯布里奇在批判“敌对性民主”的过程中提出了“一致性民主”作为一种对应的理想民主形式。一致性民主以平等尊重、面对面交流为特征,追求共同利益和一致性决定,“将传统的友谊观扩展至政治领域”,因而能扩大共识,减少传统代议制民主中的利益冲突和敌对性。曼斯布里奇的此种一致性民主思想后来被协商民主理论所吸收。与票决民主不同,协商民主强调在表决之前通过公开、理性、平等、审慎的协商实现个体偏好的转换和共识的形成。乔恩·埃尔斯特(Jon Elster)列举了协商所具有的优点:揭示了私人信息、减少或克服了有限理性所带来的影响、促成或者导致了一种为各种要求进行辩护的特殊模式、赋予最终选择以合法性、本身是合意的、促进决策的帕累托最优、促进基于分配正义的最好决策、有利于达成更广泛的共识、提高了参与者的道德或智力素质。上述优点在很大程度上反映了协商对于达成一致性、共识性和公共理性的重要价值。由于协商民主具有主体多元性、利益包容性、沟通公开性、协商审慎性、偏好调适性和结果共识性的特征,“有利于最大限度地吸纳各方面利益诉求”包心鉴:《论协商民主的现实政治价值和制度化构建》,《中共天津市委党校学报》,2013年第1期。。正是基于协商民主的优势,有研究者指出,“建构公共协商机制,协调两者的价值偏好,使社会的多元利益群体以公共利益为目标,通过各方平等、自由的对话、讨论、辩论和协商的过程,达致利益表达、利益协调与利益实现,应是当前中国民主政治发展的首选价值。”经由协商促成的偏好转换和共识形成,不仅有利于减少社会成员间的利益分歧和利益冲突,扩大其利益共识和利益包容性,从而弱化代议制面对的客观条件对民主运行带来的阻力;而且有利于增强社会成员在面对面对话、相互说理中对于他人观点的理解、包容和由此达成决定的共识,从而克服代议制自身局限性对民主运行带来的阻力。

  2.复合民主中的票决民主保障了民主的合法性。合法性是政治学从来难以回避的一个核心概念。合法性这一概念源于马克斯·韦伯(Max Weber)的《经济与社会》一书,他将统治区分为魅力型、传统型和法理型三种类型,并对合法性作了一种经验性的界定,“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”,因为,“任何一种真正的统治关系都包含着最低限度的服从愿望,即从服从中获取(外在的内在的)利益”。此后,在韦伯经验分析的基础上,李普塞特(Seymour Martin Lipset)基于合法性与有效性的区分对合法性进行了界定,他认为不同于有效性的工具性,合法性则具有评价性,是“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”。加布里埃尔·A·阿尔蒙德(Gabrial A.Almond)和小G·宾厄姆·鲍威尔(G.Bingham Powell)从文化的角度对合法性进行了一个较全面的界定,“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规,而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处,而是因为他们确信遵守是应该的,那么,这个政治权威就是合法的”。尤尔根·哈贝马斯(Jürgen Habermas)则从认可的依据这一视角对合法性进行了界定,“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。上述界定表明,对合法性的全面理解包括两大核心要素,一是认同,这是经验或事实层面的合法性;二是认同正当,这是规范或价值层面的合法性。

  合法性是任何政治体系维持自身生存和实现不断发展的基本前提,而全面充分的合法性则不仅要求应当使政治体系的成员产生和坚持一种认同为正当的信念,而且要求这一信念成为一种事实层面的认同。因为“只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序,才具有政治学中所说的合法性”。只有这样,政治体系才能真正获得合法性,而且合法性才会持久存在。对于民主也是如此,在中国特色社会主义民主所内涵的票决民主和协商民主两种形式中,如果说协商民主通过理性、审慎的协商促进了成员对彼此的理解和共识的扩大,在此基础上增强了对决定正当性的认同从而提高了规范层面的合法性,那么票决民主则在提升经验层面的合法性上更有优势。票决民主的此种优势具体体现为:通过票决,基于多数赞成的决定获得了一种结果上的合法性。票决所赋予的结果上的合法性对于民主的运行是至关重要的,这是因为,单纯的协商尽管有可能扩大共识,但也面临着无法形成一致性共识的风险,在此种情况下,协商就只能不断进行下去而无法形成最终的决定。这种难以形成最终决定的协商因为解决不了实际问题,其价值将大为锐减。此时协商所追求的规范合法性必然与经验合法性截然分割,正如有研究者所指出的,“协商民主难以单独承担民主决策的使命,协商民主致力于对各种不同利益的协调。但是,最终划定各方利益边界、对共同利益的确认等等,仍然需要聚合式的选举民主(实质指票决民主——笔者注),协商民主的有效运行难以脱离选举民主所提供的决策机制”。相反,在协商的基础上,票决将协商追求的规范合法性与经验合法性实现了有机的结合和统一。中国特色社会主义民主的一大特色和优势,“就是较好地把选举民主与协商民主结合起来”,这就有利于实现民主规范合法性与经验合法性的统一,从而保障了民主所需要的双重合法性。

  3.协商与票决的复合彰显了民主的意义。协商与票决两种民主形式均是中国特色社会主义民主政治的组成部分,协商民主与票决民主的复合,既有力保障了中国特色社会主义民主的品质,也充分彰显了中国特色社会主义民主的意义。民主的品质不仅取决于民主的“广度”,即是否涵盖了所有利益受到决定影响的主体或其代表,而且也取决于民主的“厚度”,即所有主体在参与公共事务过程中是否进行了平等、审慎、理性的协商、沟通、交流,达成了高质量的共识和决定。

  在社会主义民主政治实践中,协商民主与票决民主都有广泛的应用,“既存在于政治体制安排及其运行机制中,也体现在各级各类选举和领导班子的决策中”。现实政治生活中,协商民主与票决民主相互结合,为人们参与公共事务提供了复合的保障。而现实政治生活中两种民主形式也各有不同的制度依托。其中,一方面,票决民主以人民代表大会制为基本制度载体,人民代表大会制作为中国的根本政治制度,以人民选出代表通过投票表决的方式决定重要人事任免、法律法规等重大事项,然而,人大代表的投票表决建立在对有关候选人和法案议案的广泛、深入、审慎酝酿、协商和讨论的基础之上。因而,人民代表大会的运行过程并不只有票决,同样也体现了协商民主的展开过程,而且,代议制民主的质量如何,在很大程度上取决于协商民主。在此意义上,文森特·奥斯特罗姆(Vincent AOstrom)指出,协商民主是代议民主的一个重要组成部分,他认为代议机关不应单纯为了追求代表性而“牺牲合格的、高智慧的协商”。协商与票决的复合“使人民代表大会在实际运行中避免了因缺乏相互沟通交流和共识、简单进行表决所产生的种种弊端,避免了西方选举和议会运行中经常出现的各种观点乃至持有不同观点的个人和派别之间的严重对立”,促进了人民代表大会运行质量的提升。另一方面,协商民主以政治协商制度为基本载体,而在政治协商过程中,也并非只有协商,对于协商后形成的共识,通过同时运行的人民代表大会以投票表决的方式固定下来,使之成为具有法定效力的法律或公共政策予以落实。总之,在社会主义民主政治实践中,协商与票决的复合,有利于走出传统民主政治中协商与投票的脱节,更好地实现了多数原则与共识原则、程序合法性与实质合理性、个人理性与公共理性的统一,更好更完整地彰显了民主的意义。

  (二)中国复合民主的特征

  中国复合民主是协商与票决的结合。但此种结合不是1+1=2的简单衔接,而是协商之中蕴含着为票决奠定基础的元素,票决之中又体现协商成果的价值和意义。两者有机互动构成了一个统一的整体,彰显了自身鲜明的特征。

  1.协商先行,票决跟进。协商与票决是践行中国特色社会主义民主的两种重要形式,两者不能相互取代。一方面,票决不能取代协商,没有协商,投票达成的决定就难以凝聚共识。另一方面,协商也不能取代票决,离开了票决,协商将因缺乏一种终结机制而有可能无休止地进行下去,协商的内容亦缺失必要的合法性。因此,“理想的方式就是在认真沟通、理性反思、减少分歧的基础上,采取选举、表决的方式予以结束。这正是选举民主与协商民主对彼此阙如的互相回应和弥补。”上述分析表明,在社会主义民主政治中,协商与票决作为一个完整过程的两个环节,一般是协商先行,票决随后跟进。

  在西方政治制度框架下,虽然亦有个别票决之前的协商,但更多是在未经协商而直接展开的票决活动。或是在票决结果与倡议存在预期目标背离时,倡议主体被迫与反对者协商。此种协商是被迫的,可称为被动协商。在中国特色社会主义民主政治实践中,协商与票决的先后顺序是明确的,即协商先行,票决跟进。倡议主体在对票决结果不明确的情况下,为寻求扩大共识的理性,积极主动地与参与票决的其他主体协商。此种协商可称为主动协商。实际上,这不仅仅意味着票决在流程上后于协商,而且意味着如果协商不能较好地解决分歧,扩大共识,那么票决就有可能暂缓或者推迟至法定的最后期限,以使票决前能够通过继续协商,消除分歧,形成基本共识。值得注意的是,这里需要区分协商民主的先行性和票决民主的先在性两种情况,两者并不是一回事,也不存在矛盾。票决民主的先在性是就逻辑而言,由于票决民主形式所依托的人民代表大会制是协商民主得以运行的基本制度框架,而人民代表大会制在逻辑上是先于协商民主而存在的,因而票决民主具有逻辑上的先在性。而协商民主先行性是就流程而言,是指在一个完整的复合民主过程中,协商与票决的先后顺序,其中“协商在前,选举或票决在后”,使民主达成的决定更科学更合理。

  2.协商预期目标的实现程度决定票决的实施及其范围。协商民主与票决民主都是保障人们参与公共事务的重要渠道。在中国复合民主的框架内,协商民主作为民主的一个环节一般在票决之前进行,只有通过协商形成了较广的共识才进行票决。对此,周恩来对新民主主义制度的运行思路有一个说明,他指出,“新民主主义的议事的特点之一,就是会前经过多方协商和酝酿,使人家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解,然后再拿到会议上去讨论决定,达成共同的协议。”从上述说明可以看出,在新民主主义强调的会议表决形成之前,不仅经过会前的多次协商,而且还要在会议上进行再次协商,以促进共识的不断扩大,从而可以通过票决的形式将形成的共识固定为一个相应的决定。这一思路也为后来的社会主义民主政治实践所吸收,并成为中国特色社会主义复合民主的重要特征。

  值得注意的是,这里说的协商在票决之前进行,并非意味着协商之后一定立即进行票决,也不意味着在进行一个阶段或一次协商之后就进行票决。而票决究竟是否实施、何时实施以及在什么范围内实施,是由协商预期目标能否实现及其实现程度决定的。一方面,经过协商形成共识之后,票决应及时跟进。另一方面,对于经过协商未能达成共识的,如果有法定表决时间,在法定表决时间之前,理应继续采用恳谈、交流、商议的政治行为;而如果没有法定表决时间,可以暂缓投票。在中国特色社会主义复合民主实践中,虽然协商在投票表决之前进行,但投票表决之前的协商并不一定是一次性的,有的时候需要经历两次或更多次的协商,协商往往呈现出环环相扣、依次推进的现象。特殊情况下,在最终票决之前,需要经历不止一个阶段的协商,如果前一个阶段的一次协商甚至多次协商仍然不能形成较大范围的共识,那么则可能推迟该阶段票决的时间。例如,作为中国特色社会主义民主运行的主渠道,全国人大和地方人大在对国家和地方重大事项进行讨论表决之前,执政党的中央与地方组织会召集相关各方对上述事项进行协商和讨论,形成较为广泛的共识,在此基础上由执政党中央与地方组织根据事项的重要性程度在相应范围内通过会议讨论或票决,将结果通过合法程序提交人代会讨论票决,在人代会最终票决之前,还需要在代表之间、代表团之间进行广泛的协商、讨论,使代表们对此项议程内容能形成较为一致性的共识。

  3.协商具有解决内容的实质功能,票决具有形式的合法性意义。协商和票决均是民主的重要表现形式,展示了中国特色社会主义民主的优势,但两者的功能和侧重点显然是不同的。其中协商具有解决内容的实质功能,票决更多具有形式的合法性意义。这是因为,协商民主强调受到决定影响的主体或其代表通过理性、公开、平等、审慎的协商、讨论、交流,实现偏好转换和共识的扩大。在这一过程中,主体间各自陈述理由,理性沟通,由不了解到逐渐了解,由不理解到增进理解,分歧逐渐缩小,共识逐渐达成。共识的达成意味着主体间实现了相互理解,形成了公共理性。由于共识是通过深入讨论、理性协商达成的,因而往往体现了利益的包容性、内容的科学性与合理性。这使得协商结果获得了一种实质合理性。近年来,各地兴起的协商民主实践创新了协商民主形式,也体现了协商民主对于获取实质合理性、解决突出问题、提升决策科学性的重要作用。例如,浙江省温岭市横峰街道基于协商民主的原则和思路,于2014年1月2日建立选民议政会,采用民主推选制从选民中产生议政代表,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,突出“议”的形式、“政”的主题。迄今为止,选民议政会已围绕街道重点工作和预算安排、淘汰皮头产业、发展公共自行车、皮头污染整治视察与评估、横峰总体规划修编、河道治理、重点工作与收支预算、多城同创等议题组织开展10次议政实践,每次会议均组织议政代表与办事处及相关部门负责人面对面议政,会后进行跟踪监督,对于解决具体民生与社会热点问题取得了扎实的成效。这一基层协商民主实践专注于基层民生与社会热点问题的审议,丰富了协商民主的方式,也为后续基层民生决策提供了重要的参考依据。

  与协商民主不同,票决民主强调通过投票表决的方式,遵循少数服从多数的原则来达成决定,从而获得合法性。然而,“少数服从多数原则是以量而非以质取胜,具有非理性的特点”,这样,“仅依‘票决’获得合法性,往往是一种程序性、形式上的合法性,而不是实质的合法性”。对于协商民主与票决民主的上述差别,“从合理性的层面看,选举民主与协商民主体现了合理性的不同侧面;如果说,选举民主更多地侧重于程序合理性,那么,协商民主则同时关注实质合理性”。由此也可以看出,协商民主与票决民主在功能上有不同的侧重点。协商民主更多彰显了一种实质合理性的功能,而票决民主则更多体现了一种形式合法性的功能。

三、中国复合民主运作的实践及局限

  协商民主和票决民主是中国特色社会主义复合民主的表现形式,在实践中由协商民主和票决民主构成的复合民主在多个层面和领域得以快速推进,体现了强劲发展的活力。然而,中国特色社会主义复合民主在实践中的运作,尚有如下问题需要进一步的探究和完善。

  (一)协商民主运作的制度化程度需进一步规范

  由于协商民主在中国特色社会主义复合民主中的地位和价值,直接影响和决定着中国特色社会主义复合民主的质量问题,因此,推进协商民主向高度发展是中国特色社会主义复合民主的题中之义,其中协商民主的制度化和规范化程度是实践中亟待解决的突出问题。制度化和规范化是协商民主发展的重要动力和核心保障。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel PHuntington)对制度化作了一个比较直观的解释,“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”。而在萨其荣桂看来,“制度化就是指原本还没有常规化、规则化和正式化的行为或现象越来越走向规范化的过程”。上述两种界定分别强调了“稳定性”和“规范性”这两个制度化所追求的目标。基于上述界定,我们认为,所谓协商民主制度化是指将制度建设作为规范和保障协商民主运行的基础性和常规性工作予以推进的过程,使协商民主的各方面均有规则可以遵循,其目的是促进协商民主的稳定、规范、有序、理性运行。协商民主制度化不仅是中国特色社会主义复合民主持续发展的内在要求,也是协商民主地位和功能有效落实的基础和前提。着眼于协商民主制度化的重要性,党的十八大明确强调“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。党的十八届三中、四中全会要求“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。2015年,中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步明确提出“坚持依法有序、积极稳妥,确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”。上述党的重要会议或文件对协商民主制度化建设做出的重要部署,展示了目前加强协商民主制度化建设的重要性和紧迫性。

  与制度化对协商民主地位和功能落实呈现出的重要性还不相称的是,当前协商民主的制度化程度依然较低,亟待进一步提升。一是协商民主的法制建设较为滞后。例如,就协商民主的内容而言,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,“在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策之后”。也就是说,经济社会发展的重大问题和群众利益相关的实际问题,都是协商民主的内容,这为推进协商民主的发展指明了基本的方向。但哪些属于经济社会发展的重大问题,哪些属于群众利益相关的实际问题?尚缺失配套的立法予以较为明确的规定,导致协商民主的具体内容缺乏明确的界定。二是协商民主的程序保障缺失。程序是制度建设的核心要素。这里的程序强调的是具体的民主行为从开始到终结的过程,涵盖了民主的流程、方式、措施等内容,着重体现了民主是如何运行和操作的。对于协商民主而言,只有公正的程序保障才能做到公开、公平、有序、理性协商,进而实现偏好转换和共识达成,可见程序对协商民主尤为重要,以至于哈贝马斯指出,“协商民主的成功之处不在于有集体行动能力的全体公民,而在于相应的沟通及其程序化、制度化,以及制度化的审议程序与非正式的公共舆论之间的相互作用。”在此意义上,有研究者认为“协商民主理论其实是一种特殊的程序民主理论,它注重程序的协调性质或将民主看作是一种协商的程序,不是别的什么程序”。与程序对协商民主的重要性相比,当前协商民主实践中程序还没有受到足够的重视,程序保障仍然存在较多的缺失,协商民主应该包括哪些环节?遵循什么样的流程?环节和流程间的先后次序如何?每一个环节和流程应该运用什么样的方式,采取哪些措施?仍然不够清晰,更未上升为制度性的规范。此种情势对于协商民主的规范化推进和持续发展具有显著的消极制约作用。

  实际上,在中国特色社会主义民主政治的实践推进过程中,制度化缺失在其主要方面表现为法制建设的缺失,程序缺失本身也是法制建设不健全的一个重要表现,而制度化缺失又因为法制在实践中的落实难问题而更加严重。法制建设、法制实施则是法治化两个方面的完整体现,因此,协商民主制度化的缺失主要体现为法治化缺失,而推进协商民主制度化的关键也在于推进协商民主法治化。

  (二)票决民主的内容需要进一步甄别

  票决民主是民主的最基本体现形式,更是中国特色社会主义复合民主的重要实现渠道。从票决民主的内容来看,“不仅仅限于干部任免,重大决策和重大事项也要在规定的范围内投票决定”,也就是说,重要人事的选举和重大事项的决定都属于票决民主的内容。前者被称之为选举民主,后者被称之为决策民主。根据票决民主运用的主要领域,可以从人民民主和执政党党内民主两个方面来予以分析。在人民民主领域,票决民主以人民代表大会制为基本制度载体,并成为人民代表大会制的主要实现形式。随着1954年人民代表大会制度的基本确立,票决民主也得以在制度上确立。十一届三中全会以来,随着改革的不断推进,人民代表大会制在实践中逐步完善,票决民主也在实践中不断丰富形式和拓展内容。在执政党党内民主领域,票决亦作为选举重要人事和决定重大事项的基本形式而受到重视并在实践中不断推进。中共十七届四中全会决定强调,“党的各级委员会按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项”

  毋庸置疑,随着我国改革开放的深入推进,票决民主的形式在实践中不断丰富,制度建设也日臻成熟,但从整体和深层分析,票决民主的内容仍然不够清晰。这主要表现为两个方面:一是对于票决民主的具体内容仍然不够明确。例如,对于哪些事项属于重大事项缺失明确的界定,导致地方对于重大事项没有具体的制度化标准。而对重大事项界定的模糊,使得一些地方对本应属于重大事项的公共利益和民生问题而没有界定为重大事项,致使此类事项被排除在票决民主之外,而一些相对不太重要的事项则被当作重大事项,占用了票决资源,影响了决策效率。同样,人事决定方面也存在类似的情况,一些重要的人事决定因为界定标准的模糊也被排除在票决的内容之外,而一些非重要的人事任免则被纳入票决议程,影响了决策的质量。二是票决内容与前置协商程序出现分割。一些经由协商依然分歧较大的重大事项或重要人事任免问题,本应暂缓提交票决,但现实中依然有部分地方领导不顾重大事项或重要人事任免在票决前进行酝酿或讨论的要求,在存有重大分歧的情况下强行进行票决,明显违背了复合式民主的基本精神和原则要求。

  (三)协商与票决互为替代的行为需要渐次改善

  协商民主与票决民主共同构成了中国特色社会主义民主体系,完整的中国特色社会主义民主既缺少不了协商民主,也离开不了票决民主。然而,协商民主和票决民主作为两种不同的民主形式,有着不同内涵和功能,两者是不能相互混用和替代的。一方面,对于重大事项在决定之前应采取协商民主的形式,进行必要的协商。对重大决定进行事前协商是中国社会主义民主政治的重要表现,对此,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,“在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商”。这里涵盖了党组织、人大、行政机关和基层社会主体。在党组织对重大事项的决定中,需要遵循集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,这里的四个环节都体现有协商的成分和要求;在人大对重大事项的决定和立法过程中,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也强调,“健全人大讨论、决定重大事项的制度”,“完善人大工作机制,通过座谈、听证评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”,这些都体现了决策前协商的要求;在重大行政决策中,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大性政策法定程序”,其中公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论决定环节都包括了协商的要求;在基层社会领域,对于与民生利益密切相关的事项,“要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商,更好解决人民群众的实际困难和问题,及时化解矛盾纠纷,促进社会和谐稳定”,其中无疑也体现了决策前协商的要求。另一方面,对于重大事项,协商开展之后不能无限制的进行下去,也不能以其他方式替代,应依据法定规范适时在一定范围内以票决形式做出民主决定。

  近年来,尽管协商民主和票决民主作为中国复合民主的两种表现形式都日益受到重视,但协商民主和票决民主在实践中却存在相互混用或替代的问题。这里主要可以归结为两种情况:一种是票决没有及时在协商之后跟进,使得本应进行的票决程序没有进行。例如,中共十八大会议决定着重指出,“完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”在地方党委对地方重大事项的决策过程中,应该在个别酝酿和讨论协商之后,通过党委会或全委会的形式进行投票决定,但实践中存在少数地方党组织在协商后以书记办公会或常委会决定代替党委会或全委会投票决定的情况,甚至有在党的常委会上将书记的主张作为协商的基础,以无意见即通过、代替票决的现象。另一种是以票决代替协商。本应该进行的协商没有及时展开,而是直接以票决程序取代协商。例如,一些地方对重大工程项目、征地拆迁等密切关系民生、群众反映强烈的问题,在决策之前没有与利益相关主体进行协商,或者协商涵盖的主体范围过于狭窄,或者协商过程不充分,由地方党组织常委会或人大常委会及地方政府行政首长办公会直接票决,导致群众反映突出的问题没有得到解决、利益矛盾非但未能化解甚至激化的现象,致使协商的价值功能难以体现和发挥。上述两种情况均模糊了协商民主和票决民主两者的关系,也影响了协商民主和票决民主的进一步发展。

四、优化中国复合民主的基本逻辑

  中国特色社会主义复合民主彰显的重要价值及当前存在的局限决定了对复合民主进行优化的必要性。在综合考量中国特色社会主义复合民主实践运作的基础上,需要从提高复合民主参与主体的多元性、增进协商民主的法治化程度、渐进拓展票决民主的范围和深度以及提升协商与票决的衔接度四个方面着力推进。

  (一)提高复合民主参与主体的多元性

  参与主体的确定是优化复合民主的起点。参与主体不明确,必然导致复合民主的主体缺位或者出现虚置,从而弱化复合民主的实施效果,甚至使复合民主的运行流于形式。中国特色社会主义复合民主内涵协商民主与票决民主两种形式。从参与主体的角度讲,协商民主是主体通过公开、理性的协商实现偏好转换和共识达成的过程,而票决民主则是主体通过投票表决的形式参与公共事务决定的过程。由此可以看出,无论是协商民主形式还是票决民主形式,其民主的绩效发挥与主体密切相关。

  近年来,协商民主与票决民主的参与主体都在不断成长,但复合民主的参与主体依然存在不适应时代发展要求、构成不够优化的问题。优化参与主体的构成,关键是提高参与主体的多元性,通过参与主体的多元利益表达,以实现对不同阶层、职业和群体利益的最大惠顾。其实现的路径为:

  1.应该基于复合民主的具体形式来确定参与主体。例如,复合民主包括协商民主与票决民主两种具体形式,票决民主在实践中又具体体现为人代会的票决、党委会的票决等形式,协商民主在实践中也有政治协商、行政协商、社会协商等各种具体表现形式。不同的民主形式对参与主体的要求需要有所区别,应根据复合民主的讨论议题及具体形式来最大限度地扩大参与主体,一方面,注重不同民主形式对参与主体要求的共性,例如,无论哪种形式的民主,都要求参与主体具有广泛的包容性;另一方面,也应体现不同民主形式对参与主体要求的差异性。如票决民主更强调参与主体资格性对票决结果合法性的作用,协商民主更强调参与主体协商能力和利益相关性对达成协商共识的作用,而协商民主中的政治协商、行政协商、社会协商对主体的要求,亦应根据协商的内容最大包容地确定协商主体的参与。

  2.适度扩大参与主体的涵盖面。无论是协商民主还是票决民主均会涉及大量社会成员的切身利益,因而只有扩大参与主体的涵盖面,才能使民主决定更好地反映广泛的社会利益。合法性和共识性是协商民主与票决民主各自的核心优势所在,如果票决民主不能达到法定参与主体的涵盖面要求,则票决民主的合法性就会受到影响。因此,在诸种票决形式均具有合法性的前提下,应以合法性最强的票决形式予以决定。在党的常委会和全委会票决都具有合法性的情势下,应以参与主体最多的全委会为主要形式。如果与协商议题有关或受到协商决策影响的主体或者其代表不能被充分纳入协商,则协商民主的共识性也会受到影响。以协商民主中的行政协商为例,近年来一些地方政府注重通过听证会、座谈会、咨询会、社区对话会等协商民主平台扩大协商主体的来源范围,在一定程度上促进了公共决策的科学化和民主化,然而,在这些形式的协商民主中,一个仍然存在的突出问题是“普通公众实际上很难获得参与机会”。地方政府公共决策中普通公众参与难问题的实质是协商主体的涵盖面不广。实际上,不仅行政协商存在这种情况,其他协商形式以及票决民主形式也存在类似情况。为此,应当基于代表性、多元性和包容性原则不断拓展复合民主参与主体的涵盖面。

  3.应当增强参与主体对外在社会环境变动的回应性。当前,随着社会转型的深化,社会环境也在经历持续快速变动,原有的社会群体不断出现分化,新的社会群体不断出现,对于社会群体的变化,应当在复合民主参与主体的构成中有及时的反映,以更好地促进中国特色社会主义复合民主的发展。

  (二)增进协商民主的法治化程度

  协商民主是中国特色社会主义复合民主的有机构成部分,促进中国复合民主的持续发展离不开协商民主的稳步发展和质量提升,而中国社会主义协商民主的深度推进,在制度化和规范化供给不足的条件下,转换的关节点在于推进自身的法治化进程。所谓协商民主法治化,“是指在法治理念的指导下,将协商民主的主体、内容、程序等要素纳入法治化的框架,运用法律法规对协商民主制度进行明确规范并保证协商民主依法运行”。协商民主法治化不仅是社会主义民主政治法治化的内在要求,也是协商民主优势发挥的基础和前提。推进协商民主法治化是促进协商民主制度化的关键所在。马克思主义认为,在阶级社会,民主具有阶级性。作为一种超越了资本主义民主的更高类型的民主,社会主义民主是绝大多数人享有的民主,这与资本主义民主作为少数人的民主具有本质的区别。同时,在形式上,“作为一种后资本主义的民主政治,社会主义民主政治继承了现代民主政治的基本特征,即它是一种法治民主”,具有法治化的内在诉求。中共中央十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对社会主义民主政治和法治建设进行了深入考察,强调“为了保障人民民主,必须加强法治”,“推进社会主义民主政治法治化”。虽然上述党的重要文件强调的是社会主义民主政治的法治化,但由于协商民主是社会主义民主政治的有机构成部分和重要表现形式,且以人民代表大会制为主要载体的票决民主已经历了长时间的法治化过程,法治化程度远高于协商民主,因而,协商民主法治化既是中国特色社会主义复合民主政治法治化的题中应有之义,也是社会主义协商民主发展完善的根本保障。而从协商民主自身进行审视,协商民主彰显了社会主义民主政治的鲜明优势,而协商民主法治化则是协商民主优势得以充分发挥和实现协商民主制度化的基础和前提。

  近年来协商民主的实践表明,其法治化进程已经取得初步成效,然而,与中国特色社会主义复合民主的发展要求相比,协商民主法治化程度仍然需要提升。那么,增进协商民主的法治化程度何以可能?一是应当塑造协商民主有效运行的法治理念。协商民主的法治理念是协商民主法治化的灵魂,对协商民主法治化的推进能够起到有力的引领作用。当前执政党、政府和社会公众对法治理念比较熟悉,然而对于协商民主是否需要推进法治化,还存在着不同的认识,未能形成共识,这是当前协商民主法治化推进比较滞后的重要原因。因此,要推进协商民主法治化,执政党、政府和社会公众都应当树立协商民主法治理念,尤其是执政党和政府应当率先树立和倡导协商民主的法治理念。二是应当加强协商民主有效运行的法制建设。法制建设是协商民主法治化的基础。当前,以人民代表大会制为典型代表,票决民主的法制建设已经初步形成体系,相对比较健全,而协商民主的规范则主要以执政党的中央和地方文件为依据,法制体系建设相对滞后,致使协商民主的运行因缺失必要的基础依据而难以全面展开。为此,应当构建一个以宪法为首要保障、以专门法律法规为核心内容、以各种地方性法规和规章等规范性文件为有力支持的协商民主法制体系。其中,宪法应当明确协商民主在中国特色社会主义复合民主体系中的基本定位,专门的协商民主法律法规应当明确协商民主的主体、议题、程序等内容,各种相关地方性法规和规章应当具体规定协商民主在不同领域和不同条件下的具体实施办法,从而为协商民主法治化提供基本依据;三是应当构建协商民主有效运行的法治机制。法治机制是协商民主法治化的核心体现。协商民主法治化,既需要完备的法制作为依据,更需要保障协商民主法制有效运行的体制和机制。法制的生命力在于执行,而无论多么先进和具有适应性的法制都是不能自我实施的,“徒法不足以自行”,因此对于协商民主法治化而言,更重要的是将精心制定出来的协商民主相关法制予以贯彻落实,才能将协商民主的文本价值转化为国家和社会的实践意义。为此,应当构建有助于法制从文本向现实转换的法制机制,包括严格执法、自觉守法、积极护法等相互衔接的具体机制。四是应当培育协商民主有效运行的法治文化。法治文化是协商民主法治化的孕育土壤。如果说法治理念对协商民主法治化起着重要的价值引领作用,那么法治文化则对协商民主法治化发挥着基础性的支撑作用。法治文化的培育和形成,需要自上而下权力的推动及实践效应。为此,必须具有最高权力主体对实践协商民主法制的自上而下推动以及最高权力主体自上而下遵守法制的典型示范,才能在权力推动和规制下,在遵法、执法的典型示范下,渐进实现法治思维向法治行为、法治行为向法治文化的转变。

  (三)渐进拓展票决民主的范围和深度

  票决民主是复合民主的基本构成形式,在社会主义民主政治中具有基础性的地位,更是中国特色社会主义复合民主的重要内容和不可或缺的必要形式。在某种意义上,判断中国特色社会主义复合民主质量的高低,既取决于协商民主的发展水平,更依赖于票决民主实施的广度和深度。因此,在着力推动协商民主不断进步的同时,渐进有序地扩大票决民主的范围和深度,是提升中国特色社会主义复合民主向高度迈进的必然要求。

  1.应有序拓展票决民主的范围。票决民主的范围受限主要体现为一部分本应纳入票决民主范围的事项实际上还未能纳入票决程序之内。例如,“有的把一些小事拿来讨论和票决,将一些重大事项不列入讨论和票决范围,规避对重大问题的监督”。此外,一些传统上不那么受重视和关注的事项没有纳入票决民主的范围,这是可以理解的。然而,随着社会的发展和社会公众权利意识的觉醒,此类事项日益受到人们的关注,或成为与人们切身利益紧密相关的重要议题。例如,环保问题愈益受到人们的重视,一些地方的重大工程正是因为环保问题引发人们的关注,引起人们的忧虑和质疑。随着社会重大事项边界的扩大,票决民主的范围也应相应拓展。

  2.应逐渐拓展票决民主的深度。票决民主的深度主要是指对重要议题必须在协商的基础上票决,即使法律法规没有指明需要进行票决的程序,亦要进行票决。对某种非主要事项在法定程序没有明确规定的情况下,可以不票决。票决民主的深度对应的既不是票决之前的协商基础,也不是票决的主体,而是票决议题的内容。票决民主的高质量运行当然既要求将票决建立在理性协商的有力支撑之上,在票决之前,先进行广泛的信息了解、协商沟通,然后再进行投票决定,以拓展共识;也要求不断拓展参与主体的范围,使票决能够在参与主体最广泛的层面上进行,以最大程度扩大票决的代表性;但票决民主的高质量运行更离不开其深度的不断拓展,使重要事项均能在票决的框架下决定。这不仅对于增强票决民主的合法性至关重要,而且对于提升票决议题的科学性非常关键。

  (四)提升协商与票决的衔接度

  协商民主与票决民主共同构成了中国特色社会主义复合民主的完整形式。协商民主基于理性共识的实质合理性与票决民主基于多数原则的程序合理性功能决定了理想的民主应该是协商民主与票决民主的统一体。一方面,协商离不开票决,离开了票决的协商,就会陷于无休止的讨论、争吵,导致“议而不决”;另一方面,票决离不开协商,脱离协商的直接票决将会因分歧的潜在,增加执行的成本。因此,提升协商与票决的有效衔接对于中国特色社会主义复合民主的发展具有重要的价值意义。协商的进行,“让各方有机会申述其主张的理由,使少数人的和具有充分理由的观点受到重视,从而使决策过程更具有合理性”,同时亦“可以克服私人观念的局限和提高公共决策制定的质量”。那么,如何才能保证协商与票决的衔接以及在此基础上不断提升两者的衔接度呢?

  1.应当保持议题的一致性。协商民主与票决民主是两种不同的民主表现形式,如果两者的主题迥异,则会产生协商民主的预期目标与票决民主结果相冲突的现象,非但难以体现中国特色社会主义复合民主的优越功能,亦会导致复合民主既定目标与实践结果南辕北辙的现象。如果协商与票决的议题不一致,在票决之前进行的协商就不能为票决提供理性共识的支持,而后续跟进的票决也不能将协商取得的共识固定下来,从而协商和票决必然出现脱节的情况。因此,只有保持协商与票决的主题不变,才能将两者相互衔接起来,成为同一完整民主过程中的两个不同环节。

  2.应当保证时间的连续性。作为两种不同的民主表现形式,协商民主经由理性协商促进主体的偏好转换,而票决民主基于多数原则实现主体偏好的汇聚。由于协商民主所强调的偏好转换是动态的,因而对时效性的要求很高,而票决民主对结果合法性和效率的追求也体现了时效性的要求,“因为当必须作出某项决议时,时间总是关键所在”。如果在协商完成之后迟迟不能以票决形式形成决定,则有可能因个体偏好的改变导致共识的削弱,也会影响票决及决定执行的效率。因此,在协商目标完成后应尽快按照法定程序进行票决,促成协商与票决有机衔接,这不仅是协商民主和票决民主自身的要求,也关系到复合民主的效率。

  3.应当合理确定参与主体资格。由于协商民主与票决民主内涵与功能的差异,两者对参与主体的要求也具有明显的区别。尽管协商民主与票决民主的参与主体都要求有广泛的代表性,但由于协商民主坚持共识原则,因而其参与主体的范围更广,包容性更大,所有受到协商内容影响的社会成员或其代表都应该参与协商。而票决民主则更强调程序和结果的合法性,因而其对参与主体往往有既定的资格要求。例如,参与票决的人大代表、党委会成员都有主体资格方面的严格要求。由此可以看出,协商主体一定包括参与票决的主体,但票决的主体不一定包括协商主体。而哪些协商主体能参与票决,关键取决于是否具有票决的既定资格。

  4.应当增强复合民主运作的整体规范性。虽然协商民主与票决民主两者共同构成了中国特色社会主义复合民主的统一整体,但在实践中,两者的运作具有顺序之别,加上运作所依据的是各自不同的制度体系,造成了复合民主的分散化,不利于中国特色社会主义复合民主整体绩效的提升。针对这种情况,应当站在中国特色社会主义复合民主的整体高度,通盘考虑,建立复合民主的整体制度体系。值得注意的是,虽然中国特色社会主义复合民主由协商民主和票决民主构成,但中国特色社会主义复合民主的整体制度体系并不是协商民主和票决民主相关制度的简单汇聚,而是需要通过精心设计的衔接制度和配套制度将协商民主和票决民主的具体制度构成一个有机的制度规范。其中,衔接制度的核心是要明确具体民主实践过程中协商和票决各自的主体、功能、范围和两者衔接的组织体系、实施条件、具体流程;配套制度的关键则在于明确协商和票决衔接和统一的保障措施,以促进两者的有机衔接和高效运行。

  作者:张明军、易承志,华东政法大学政治学与公共管理学院(上海市,201620)

  (责任编辑:刘杰)

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