中国社会科学院政治学研究所 English
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民主民生共促和谐发展的制度之路——杭州市“以民主促民生”战略的民主治理意义

作者:房宁 周少来 时间:2010-12-22
民主民生是公民立身之本,和谐发展是国家命脉之源。经过30多年改革开放政策的强力推动,中国各地的城市化和现代化水平大幅度提升。在“摊大饼”式的快速城市化进程中,面对急剧膨胀的城市规模、不断分化的社会结构、多元交错的利益纠葛,如何健全民主、保障民生,持续科学地促进本地区的和谐发展,是各级党委政府和本地区公民面临的严重挑战,也是各级党委政府和本地区公民必须完成的神圣职责。

  杭州市委市政府,多年来在中央和省委省政府的正确领导下,一直积极致力于推动本地区的改革开放和持续进步,在民主民生共促和谐发展的道路上取得了巨大成就。21世纪以来,面对快速城市化发展新阶段带来的新问题,着眼于构建“生活品质之城”的高标准城市定位,杭州市委市政府积极探索民主民生共促和谐发展的机制和途径,适应城市品质快速提升,及时提出了“以民主促民生”的“民主民生战略”,并不断健全完善“以民主促民生”的实现形式和制度机制,使以“四问四权”为制度创新典型的机制程序在各级政府工作和重大民生工程中得以贯彻执行。由于以“四问四权”为制度典型的“以民主促民生”工作机制的贯彻实施,极大地推动了杭州市民主与民生的互动提升,取得了“让生活品质之城的阳光洒满每一个庭院和每户人家”可喜成绩,连续多年被新华社《瞭望东方周刊》评为中国最具幸福感城市第1名。

  杭州市“民主民生战略”的有效实施,探索出了一条民主民生共促和谐发展的制度之路,这是具有中国特色的地方民主治理,其中蕴含的民主治理的精神原则和制度机理对于未来中国的科学和谐发展具有重大的理论和现实意义,值得在民主治理理论和发展战略的高度认真梳理和总结。

一、民主治理的制度典型

素有“人间天堂”之美誉的杭州,改革开放以来,同样经历了城市化急剧膨胀和过大过快的压力,面临着从城市空间形态、历史名城保护到城市生态、交通、住房、农民工、城中村等等城市发展和人民生活品质方面各种各样的挑战1。

  在持续探索民主民生互动提升,不断改善人民生活品质的过程中,杭州市委市政府积极探索“以民主促民生”的各种实现形式和制度机制,其中“四问四权”的制度机制最为典型和有效,并在杭州市的“庭院改善”的民生工程得到全面执行和体现。完整准确地分析“以民主促民生”工作机制中的“四问四权”的制度创新之链的各个环节,对于理解民主民生共促和谐发展的制度之路具有“解剖麻雀”的典型功效。

(一)庭院改善及其制度创新的缘由

2004年下半年,杭州市委、市政府根据群众要求,实施了以路平、灯明、水畅等为主要内容的背街小巷改善工程,此项工程成功改善了近3000条背街小巷,基本完成了主城区所有街巷的改善修缮,居民的生活环境品质大幅提高。但接下来的问题是:小巷改善了,小巷周边的老旧庭院怎么办?据调查,杭州市区有700多处老旧庭院,涉及3300多幢房屋和55万多人口。这些老旧庭院功能缺失、设施陈旧,院内路面坑洼、环境凌乱,与“生活品质之城”的定位差距很大,居住在这些庭院里的许多市民纷纷要求尽快改善。为了顺应民意、改善民生,杭州市委、市政府决定从2008年开始,由市城管办牵头,实施“庭院改善”3年行动计划,把城市治理的改善工程从老百姓的墙门外,延伸到墙门里、家门口。为了顺利推进这项工作,市城管办于2007年下半年组织实施了“庭院改善”的工程试点。在此基础上总结经验并于2008年全面推开。然而,与背街小巷改善工程相比,庭院改善工程是一项在老百姓“家门口”实施的近距离、高频度、宽范围接触的工程,与市民生活更加密切,改善内容更加繁多、利益关系更加复杂。并且居住在这些老旧庭院中的市民,有不少是困难群众、弱势群体和低收入阶层,对利益关系的改变更为敏感。还有庭院改善涉及从供水、供电、供气、排水、排气、照明、通讯、绿化、停车、墙体立面美化、垃圾房、公厕改造等20多种工程内容,涉及几十个政府部门和单位的协调合作。庭院改善虽不是什么浩大工程,但“群众利益无小事”,此项工程涉及的方方面面的利益关系却更为难以协调。最为麻烦的是,由于是在老百姓家门口实施的工程,将直接影响和改变每户人家的多年已经习惯了的日常生活,不同楼栋、甚至不同楼层的居民对“改不改?改什么?怎么改?谁来定?”等一系列问题都有不同、甚至激烈对立的意见。面对这样具体繁杂的利益协调问题,如果仅靠简单的行政命令来强制执行,不仅不能令各方满意,也极易激发群体性冲突;但也不能完全由每户人家来自发协调,那样可能耗时耗力而难以达成行动共识。因此,只有靠制度创新,只有靠民主治理,制定一套表达利益、利益协调和利益整合的制度程序,公正合理地协调各个方面的利益,做到既尊重大多数,又顾及少数人,使各个利益相关方都能得到一个较为满意的结果,这便是“四问四权”以民主促民生制度机制的“问题推动”背景。

(二)“四问四权”的“以民主促民生”制度机制

  为了破解庭院改善过程中存在的困难,杭州市委市政府始终按照“围绕一个目标(改善民生)、把握一条主线(发扬民主)、坚持一个标准(百姓满意)”的要求,积极探索制度机制创新。依靠群众力量,发挥群众智慧,在庭院改善工程实施的全过程中,建立起以“四问四权”为核心的民主治理机制,初步形成了一套破解“民生难题”、以民主促民生的制度机制。

1.“问情于民”落实知情权。  庭院改善“项目上不上?”由民主机制定夺。以前,一些市民对政府实施的项目,存在“决策时不了解、施工时不理解、竣工时不满意”等各种情况。庭院改善工程首先在项目决策的第一道关口“工程立项”时,就建立起民主机制。某一庭院“改不改”?实行“问情于民”,落实公民的知情权,由庭院居民决定“项目上不上”:一是实行全覆盖调查制度。确定庭院改善项目前,对每一庭院居民的改善意愿进行问卷调查,调查要求覆盖每家住户,入户调查后,如果2/3以上住户有改善要求的庭院,方可列入改善计划;二是实行多数人同意可以更改设计方案的制度。三是实行解决居民意见分歧的票决制度。例如:凤起路558号庭院,有居民对院内停车棚的顶面改善成小公园的设计方案有不同的看法,希望拆除原车棚,改成绿地和休闲空间。改善工程居民听证会上,区城管办对居民的意见十分重视,决定以入户调查方式征求意见,让居民自己来决定是否拆、如何拆、拆后如何改。调查结果90%以上的居民赞同拆除车棚增设休闲空间,据此设计方案进行了调整。

2.“问需于民”落实选择权。  庭院改善“项目改什么?”靠民主机制解决。对准备列入政府改善计划的庭院项目,通过政府网站发布通告,同时,在该社区设置公告栏,并通告开通热线电话、发放居民需求调查表等形式,让该社区居民选择具体“改什么”的内容,落实居民的选择权:

  一是实行“应改尽改”。对属于22项庭院改善内容之内的项目,只要多数居民要求“改”,都应予以改善。

  二是设计方案征求民意。工程施工前,设计方案必须经过“三会一公示一会审”,即通过召开调研会、听证会、设计座谈会,并通过设计方案公示和会审的严格程序,充分征求民意,满足居民各方面要求。

  三是实行多数人决定制度。对22项以外的项目,按照尊重多数人意见与顾及少数人诉求的要求,如果每一庭院中有50%以上住户要求改善的可列入设计,并组织专家、居民代表现场听证座谈,现场完善设计。

  四是实行“跨一步带一把”。对居民私人提出的一些自家设施改善要求,在资金、材料居民出,改善条件允许的情况下,可“跨一步带一把”,帮助居民改善。例如闸弄口街道濮家新村是个建于20世纪七、八十年代老小区,居民中老人和残疾人较多。听证会上,居民代表提出小区道路设计虽然漂亮,功能完善,但台阶式的路端给年长居民和伤、病、残人的通行带来不便。为解决这一问题,区城管办修改设计方案。一条既与周边环境互相映衬,又美观实用的残疾人坡道呈现在居民面前。

3.“问计于民”落实参与权。  “项目怎样改?”用民主机制确定。项目“上不上”、“改什么”解决了民生的需求问题,实行“问计于民”则是明确“项目怎样改?”,落实群众参与权,这也是提高市民满意度的重要保证。一是各方代表内审制度。即在居民听证、方案公示、专家会审“三位一体”审查基础上,再增设“设计内审关”,即邀请市、区、街道各有关部门,以及拟改善社区代表,主要针对设计中的关键部分和棘手问题,进行充分商讨和修改,以便最大限度地保障各方满意,达到多方互利共赢。二是专家“问诊搭脉”制度。建立专家顾问组(涉及人文历史、城建规划、建筑景观、园林绿化、市政工程、灯光照明、道路交通等7个方面),提前介入、充分参与前期论证,保证专家组检查施工进程的覆盖率达到100%。三是强化市民意见处置。政府要求在市、区、街道三级政府中,建立信访处置三级工作网络,居民和社区反应的每件意见,都要分类研究、层层落实,促使充分落实一个意见,带动一类问题全面解决。四是编发指导手册。为了使居民明了改善工作的设想,各区广发《庭院改善指导手册》,内容涉及工程目标、机构分布、属地原则、改善内容、工程类别、单体工程实施小知识等,使居民群众心中有底并可通过手册与政府沟通。

4.“问绩于民”落实监督权。  改善结果“好与坏?”用民主机制评判。在庭院改善中,广泛实行“问绩于民”,落实公民的监督权。庭院改善项目质量的“好不好?居民满意不满意?”完全由庭院居民来评估和判断改善的实际效果,保证“改善成果让市民共享、由市民检验”民主民生理念的充分体现。在保障居民对改善工程全过程监督的情况下,从最终效果上,保证居民对工程全过程的绩效评价。

  第一,保证信息公开。公开工程信息,以便让居民充分了解工程的进度状况,公开联系方式,以便居民联系、沟通,公开建材规格,以便随时接受居民的检查和监督。通过限制施工时间、加强执法监督、增加防范措施、提高服务水平等措施,减少了施工过程中的扰民问题。

  第二,保证群众监督。保障居民和利益相关方充分参与,居民楼道长、社区居民以及沿线商家,都可以自己选出代表,对改善工程进行全过程监督,做到每幢房子都有1名监督员,全市共聘请了2000多名义务监督员和1700多名青年志愿者。

  第三,保证工程效果。在改善工程行将结束,但施工队未撤离前,对改善项目涉及的所有住户,全部发放《工程质量征求意见表》,充分征求居民对施工质量和效果等方面的意见和建议。同时,还在改善庭院内,及时定点设置咨询服务台,接受居民对改善工程的建议和投诉。庭院改善的组织单位、施工单位和监理单位,对于收集到的建议和意见要进行分析落
实,做好查漏补缺和整改工作。

  第四,保证居民满意。对于未开展“问绩于民”回头看活动的改善庭院,或居民提出的意见未整改和落实,或居民对工程质量不满意的所有工程,均不得进入工程验收程序,竣工验收时必须保证有庭院居民代表参加并签字。据统计,在2008年已完成和正在实施的工程项目的立项、设计、施工过程中,共邀请了1001位(次)专家问诊搭脉,召开各类论证会、征求意见会1217次,发放调查表118191份,收到群众意见、建议(咨询)6767条,每件都予以答复,其中采纳建议2913条。

(三)“四问四权”的“以民主促民生”机制成效显著

在市、区、街、社“四级联动”的组织体系强力领导和有效协调下,通过52个市级部门和单位通力合作和扎实工作,使“四问四权”的“以民主促民生”机制得到切实落实,使庭院改善工作取得了让群众满意的显著成绩,“让生活品质之城的阳光洒满每一个庭院”。

1.极大地提升了老旧庭院的环境生活品质。通过系统改善、整体提升,使老旧庭院改变了原先的落后面貌。改善后的庭院实现了基础设施更新配套、环境整洁舒适、服务功能升级、长效管理到位、历史文化延续等各项功效,居民环境生活品质得到了较大的提高。据不完全统计,截至2008年10月20日,共实施改善房屋1401幢,涉及58842户,受益人口数20.6万。改造道路总长17.7万米,总面积66.1万平方米。新建雨水管7.7万米、污水管7.6万米,新建落水管41万米,截污水1.8万吨/日。整治外立面507.7万平方米,“平改坡”414.7万平方米,拆、改保笼22.5万个,改造晾衣架7.4万个,改造雨篷10万个。整治内立面373.5万平方米,新增楼道灯1.2万盏、路灯365盏,新增电子防盗门1162个。改造和增加绿地26.7万平方米。强弱电“上改下”11万米。拆除违章建筑3000平方米。改善和新增车位6980个。改造自行车棚4.2万平方米,新增公共休闲场所13.1万平方米,改善垃圾箱(垃圾房)1242处。新建自来水管1.3万米、煤气管7274米。

2.有力地促进了人民的政治生活品质。在庭院改善中,通过“自上而下”的党政主导与“自下而上”的民主参与的互动提升,人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权得到进一步落实,公民素质和民主能力得到了较大提高,有力地推动了地方的民主治理和民主政治建设。在背街小巷改善中,杭州市委市政府更多的是把“民主”作为提高“环境生活品质”的手段来运用。发展到庭院改善阶段,因为有了“四问四权”民主制度作为可靠保证,杭州的老百姓可以通过“建议”、“监督”和“评价”来直接表达民主权利,直接影响决策;民主制度机制的保障,做到了让人民来评判政府的工作,使更多的的人拥有对政府决策的表达权和裁判权。由于人们的认识进一步深化,治理实践进一步拓展,杭州市的民主治理已经大大超越了“手段”层面,而是把“以民主促民生”、“民主民生互动提升”工作制度化、常态化,提升为杭州市城市民主治理、提高人民“政治生活品质”的发展战略。在杭州的城市民主治理实践中,“民主”已不再是抽象的理想和教条,而是变成老百姓身边实实在在的“生活民主”,变成为每位公民皆可参与公共治理的现实民主。

3.城市的民主治理获得市民的广泛参与和认同。通过落实“四问四权”,老百姓实实在在享受和运用了“知情权、参与权、选择权、监督权”,真正成了城市民主治理的主人和主体,参与推动庭院改善工程的热情空前高涨,充满了民主参与、民主治理的成就感。通过对已竣工庭院的问卷调查表明,大部分居民直接参与了改善工程,对改善效果普遍感到满意。如对凤起路558号和天水巷3号123户居民的调查,发出问卷123份,收回123份,其中88户居民认为自己参与了改善工程(占72%)、108户居民认为政府在听取社情民意方面做得很好(占88%)、119户居民对改善效果感到满意或非常满意(占97%)。从对正在改善庭院的调查情况看,大部分居民对改善效果也充满信心,如对电信巷296户居民的调查,有239户对改善效果预期较好(占81%)2。

(四)“四问四权”的“以民主促民生”制度机制的启示

杭州市在庭院改善中创造的“四问四权”的民主民生互动提升机制,带有“问题推动”的“应对式制度变迁”的特征,但却具有民主民生紧密关联、互促共进的完整制度形态,揭示了现代城市民主治理的基本规律和制度逻辑,对于目前全国各地进行的科学发展、构建和谐的各项事业和工作具有很多的制度性启示。

1.先进的执政和治理理念必须有可靠的制度机制来落实。以人为本是科学发展观的核心,民主是社会主义的生命。杭州市委、市政府始终坚持民主民生共促和谐发展的民主治理理念,不断在发现问题、解决问题、推动和谐发展的伟大实践中创新制度和机制。“四问四权”的“以民主促民生”制度机制,就是“以人为本,以民为先”治理理念的制度实现形式和机制保障,是真正让广大人民以主人翁地位和精神参与现代城市民主治理的制度创新。

2.民主问题和民生问题紧密相关、互促共进。民生问题关涉人民群众的基本生存和全面发展,民主问题同样关涉人民群众的基本生存和全面发展。解决民生问题是为了给人民办实事、办好事,但民生问题的解决离不开人民的参与和监督,离不开民主的制度和机制,否则就可能把实事办“虚”,好事办“坏”。“四问四权”的“以民主促民生”制度机制,就是以民主的制度机制办好民生,在民生问题的解决中提升民主,做到民主与民生互动共进,这是以人为本、和谐发展的根本性制度之路。

3.民主问题和民生问题的解决要求同样的制度逻辑。要解决好民生问题,就必须了解人民群众的所需、所求并让人民满意,要解决好民主问题,同样必须让人民群众表达出所需、所求并让人民满意。二者都同样离不开满足、保障、落实人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权。“四问四权”的制度机制,是在民生问题的解决中落实“四权”,在发展的具体实战中推进民主。“四问四权”既是解决民生问题的制度逻辑,也是解决民主问题的制度逻辑,体现了在和谐发展中民主治理的制度路径和基本规律,是能够在各级党政部门的作为中和各项事业工程的建设中普遍推广的民主治理方式。

二、民主治理的制度扩展

“四问四权”的民主民生互动提升机制,在以庭院改善为制度典型的一系列公共事业和民生工程中得以落实和执行,使杭州市的各项民生工程取得良好的社会效益和经济效益,这是“四问四权”民主民生互动提升机制在纵向上制度逻辑的完整体现。同时,杭州市委市政府,为了更广泛深入地推动“以民主促民生”的民主民生战略,在市、区(县)、街道等各个政府层级和各级政府的各个职能部门中,大力推进“以民主促民生”的工作机制,不断探索和丰富民主民生互动提升的制度实现形式。这是“四问四权”民主民生互动提升的制度逻辑在各层次、各方面的集中运用和体现,是民主治理的制度扩展。这体现在一系列党政部门与社会组织、广大市民互动合作、民主协商的治理机制之中。

(一)党政、市民、媒体“三位一体”的民主决策机制

作为地方发展的领导力量和主导系统,各级党政部门的决策在地方社会的科学发展、构建和谐中同样具有主导作用。各种决策是否反映民意、集中民智,是否保障和落实广大民众的知情权、参与权、选择权、监督权,就成为决策正确和有效的关键,这是党政主导的地方民主治理的第一环节。

杭州市各级党政部门的民主决策,从制度机制上来考察,主要体现在市政府的所推行的“开放式民主决策”制度创新上。这一制度程序即:在决策前全面充分征集民意,将拟决策事项提交市政府常委会,要求在召开决策会议时必须邀请人大代表、政协委员及市民代表全程列席会议并能提出意见,同时,广大市民也可以通过网上留言及时参与决策讨论,会后,政府有关部门24小时内给予有效回应等一系列制度和机制。

从1999年开始,杭州就开始了开放式民主决策的探索,当年5月,杭州制定了《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》,提出:坚持决策民主化、科学化的原则,市政府对全市经济和社会发展重大事项的决策,要广泛听取人民群众和社会各界的意见,同时要认真征求市人大常委会、市政协及人大代表、政协委员的意见。从此,杭州市在开放式民主决策的探索中不断跨越,在国内首创了 “12345”市长公开电话,从1999年6月到2007年12月,共接到130万个电话;成立了人民建议征集办公室,向社会公开征集办实事项目方案;建立市领导班子成员联系企业家、科技人员、文艺界人士的制度,完善专家学者政策咨询机制,成立杭州市决策咨询委员会,制定城市重大工程建设民主参与机制等等。

在民主民生互动提升战略的推进中,杭州市政府民主决策步伐迈得更大,更加注重发挥媒体的作用。2007年4月,市政府下发:《杭州市人民政府关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序的通知》。2007年11月,市政府举行第17次常务会议,首次邀请6位市人大代表和政协委员列席。会后,市政府下发了《关于加强政府与人大代表政协委员联系的通知》,其中规定:市政府在制定重要规划、方案、政策时,在对涉及群众切身利益、社会关注度较高事项进行决策时,应事前主动征求人大代表、政协委员的意见,并采纳相关合理建议。2007年12月,市政府发布:《关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》,决定对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策,应当在正式决策前向社会公示,或在政府初步讨论后公示。对一些涉及面广、与群众利益密切相关的事项,在公示后,还应通过召开座谈会、听证会等方式进一步征求市民群众和人大代表、政协委员、民主党派人士的意见。

2008年杭州“两会”之前,市政府将《政府工作报告》的草案在网上公示,征求到各类意见938人次(件),最后有68条意见被直接吸收写进政府工作报告。4月2日,市政府第26次常务会议首次邀请中央、省级媒体参加,并通过“中国杭州”政府门户网站现场直播。5月19日,第28次市政府常务会议在网络直播的基础上,加入网民与市长视频互动的环节,第1次实现了普通百姓可以“看”到会议的全过程。7月8日,第30次常务会议再有创新,6位通过网络报名最后被甄选出来的市民代表第一次走进政府决策现场,不但作为旁听者,而且作为参与者充分、直接、真实地表达意见和诉求。自此,普通市民参与市政府决策过程进入常态化。7月8日,6位市人大代表和政协委员及6位普通市民列席第39次市政府常务会议,他们不但全程旁听决策过程,而且还可以参与讨论,毫无保留地发表自己的意见建议,并有可能被吸纳进决策之中。至此,邀请市人大代表和政协委员及市民代表出席会议,并通过网络全程直播政府常务会议,成为一种开放式决策的制度机制。

从2007年11月至2008年12月,杭州市政府所召开的常务会议,已总共邀请114位人大代表、政协委员和54位市民代表出席会议,同时还通过网上视频直接接入69位市民与市长网上互动交流3。

(二)党政、市民、媒体“三位一体”的民主沟通机制

媒体在现代社会的资讯交流和公共舆论中发挥着重要作用,杭州市在实施民主民生互动提升的战略中,积极探索各种媒体公信力和引导力发挥作用的渠道和机制,加强了党政系统和社会各界、广大市民的沟通交流,为广大市民知情权、参与权、选择权、监督权的实现提供了丰富的制度机制,使媒体在民主民生共促和谐发展中大有作为。

2008年春节前夕,杭州市委书记王国平在与市级两大媒体集团负责人座谈时,专门提出了“民主促民生,民主保民生”的治理理念,指出民主是科学发展的动力,民生是科学发展的重点,民生民主是社会主义和谐社会的重要内容。他要求市属两大媒体集团高度关注民生民主,积极探索建立党政、市民、媒体“三位一体”民主沟通机制。

此后,杭州市属两大媒体集团积极筹划,推出了一批“以民主促民生”的新栏目,以各种媒体为渠道丰富了“四问四权”民主民生互动提升制度实现形式:

第一,杭州电视台综合频道在《新闻60分》中开设了《民意晒场》专栏,通过热线电话、短信、频道网站留言等形式倾听民声,反映民意。新闻部搜集整理来自各个方面的有效信息,或选择作为新闻素材采访,或向职能部门反映,正确引导了舆论。西湖明珠频道在《阿六头说新闻》中开设了《七嘴八舌》专栏,利用品牌节目的吸引力,通过招募“阿六街坊评论员”的形式,建立一支街坊“阿六头、阿六嫂”队伍和9个社区联络网点,寻找民生话题,收集民众建议。同时又在“明珠看点”和“将心比心”两个栏目里设置“民生民言”专栏,分别对社会公共热点问题和百姓投诉的问题,制作主题报道,发表评论,展开讨论。生活频道新设“小夏议议吧”栏目,着眼具有广泛性的民生问题,记录市民的问题、话题、意见、建议。
第二,杭州人民广播电台新闻综合频率将“民情热线路路通”改为“市民议事厅”,作为“民主促民生”的宣传互动平台。在原有市人大代表、政协委员走进直播间的基础上,又聘请了11位代表、委员和9个街道的9位社区党委书记(主任)作为节目的顾问和嘉宾,参与节目的访谈和互动。让听众通过热线参与讨论,出谋划策,化解矛盾,达成共识。该频率还在品牌节目《早新闻》中推出“记者再报告”,对群众关心的热点问题进行深度报道和深入讨论,推进问题的解决。

第三,汽车电台西湖之声在《城市加速度》节目里,开设了“民主促民生,有话好好说”专栏,围绕解决“行车难、停车难”问题,通过热线和短信的方式,让市民发表意见建议,架起了政府与市民沟通互动的桥梁。

第四,杭州交通经济广播在《小马指路》节目中推出新栏目“小马说民生”,对发生在听众身边的民生问题,讨论协商解决的方法。

第五,杭州日报报业集团下属的时政类主流媒体,也都开设了以民主促民生的栏目,如杭州日报的《市民议事广场》,每日商报的《民生议事厅》,城乡导报的《民生•社会》,萧山日报的《社会民生》,富阳日报的《民事众议厅》等等,组织报道,开展讨论,征求意见,民主协商解决民生问题。萧山日报还公开征集热心人士参加民间调解团,招聘一批市民记者提供线索。城乡导报则与区政协合办《议政与建言》栏目。

第六,杭州的新闻门户网站设立《民生在线》栏目,使之成为党政、市民和媒体围绕民生问题随时沟通的重要平台,而且充分发挥反馈及时的优势,组织网上投票,显示多数意见。杭州网还请政协委员在网上“晒提案”,请网民出谋划策,使提案能更好地反映民意。

“三位一体”民主沟通机制第一次有效运作,就是“光复路148号厕所分配问题”报道和引导。报纸、电视、广播、网络等多种媒体对事件进行全面追踪,杭州日报、都市快报、杭州网每天都在重要位置追踪事件的最新进展,通过热线电话、网络投票等方式,提供市民参与民主协商的平台。湖滨街道和岳王路社区更是不下30次进行民主协调和沟通,最终使这件3户居民的烦心事得以解决。 “光复路148号厕所分配问题”虽然仅仅是危旧房改善工程中的一个偶然事件,只涉及3户人家。但是媒体的有关报道却受到广大市民的强烈关注,两轮社会讨论都有大批热心市民积极参与,仅仅3天时间里,就收到上万份热心市民对解决方案的参与投票。这充分说明,涉及老百姓切身利益的民生问题,不仅是市民关注的焦点,也是民主参与的焦点。这是一次城市民主治理中公民广泛参与的鲜活案例,是党政、市民、媒体“三位一体”的民主沟通机制的成功运作。党政、市民、媒体“三位一体”的民主沟通机制还被纳入政府的日常工作机制中。杭州市委副书记、市长蔡奇在首设市民席的市政府第30次常务会议上强调:“老百姓有权知道政府在干什么,要最大限度把群众呼声体现到政府决策中。凡是涉及百姓利益的建设工程、实事项目、政策措施,都要向群众公开,具体的实施过程,也要努力让群众了解和参与,充分尊重群众的民主权利。”4

(三) 党政、市民、媒体“三位一体”的民主评估机制

再好的决策要得到卓有成效的执行和人民的满意,就必须建立广大居民参与的民主的监督机制,由直接利益相关的居民,进行最终的治理绩效的民主评估。

从2000年开始,杭州市就在市直机关广泛开展评选“满意单位不满意单位”的活动。广大市民通过问卷调查和其他途径对政府的工作提出了大量意见和建议。经分析发现市民最为关注的是 “七难问题”:一是机关作风问题,二是贫困群体的生活和就业问题,三是由于交通拥挤而造成的“行路难、停车难”问题,四是城市卫生中的“脏、乱、差”问题,五是由于药价过高而导致的“看病难”问题,六是“上学难”和优质教育资源少且分布不均的问题,七是由于房价上涨过快而导致的“住房难”问题。

此后,杭州市以此为依据,把彻底解决市民意见焦点的所谓“七难”问题,列为各个部门年度评估的基本项目。每年在“满意单位不满意单位”评选活动中,把征集到的意见建议准确反馈给市直单位。各单位在收到“满意办”反馈的意见和建议后,通过上门访谈、发放问卷、开座谈会等形式,全面把握民众的需求和愿望。在此基础上,制定整改计划并向工作对象公开。有些工作牵涉面广、市民反映也比较强烈的单位还在报纸上公开自己的整改计划,广泛听取各方面的意见和建议。在广泛发动和组织市民参与,集思广益的基础上,由市政府和市属各部门,根据有关法规正式确定整改规划。

  从2005年始,为了深化“满意单位不满意单位”评选活动,市委、市政府决定,将“满意单位不满意单位”评选与目标考核相结合,并增加领导考评,对市直单位实行“三位一体”的综合考评,并将“满意不满意单位”评选改用“社会评价”这一名称。综合考核评价办法的总体框架由目标考核、社会评价和领导考评三个部分组成,总分为100分。其中,社会评价占分最多,为50分,其次为目标考核占45分,领导考评占5分。在社会评价过程中,市考评办将收集到的社会各界对市直部门的意见和建议,作为市委、市政府的决策参考,同时,将各个部门对社会评价意见的整改工作,再列入市直单位下一年度的目标考核,从而形成“评判—整改—再评判—再整改”良性循环的工作机制。

  凡是进行综合考评的单位,按照得分高低进行排序,分成优胜单位(满意单位)、先进单位、达标单位、未达标单位和未达标末位单位(不满意单位)。想要被选为满意单位的,除了得分要高外,还必须同时符合两个条件:领导班子建设、党风廉政建设、社会治安综合治理、计划生育4项工作中,没有被“一票”否决;年度内单位未发生重大责任事故。按照规定,综合考评未达标末位单位和非综合考评不合格单位,将由市委、市政府予以通报,并扣发其工作人员当年年终奖。连续3年不合格的,依照有关规定和干部管理权限,对领导班子进行调整。

  从2008年开始,杭州市综合考评委员会办公室,首次向全社会正式公开发布:《2007年度杭州市市直单位综合考评社会评价意见报告》,《报告》根据市民代表,外来务工人员,党代表,人大代表,政协委员,省直机关、老干部、专家学者、行风评议代表,区、县(市)四套领导班子成员,区县(市)的部委办局及街道(乡镇)党政负责人,社区党组织和居委会负责人,企业代表等九个层面意见形成,社会评价共收集到各类群众意见和建议10630条,经梳理归并为5122条,其中涉及“七难”加两个新热点的意见、建议共有1997条,占意见总数的39%5。这些意见充分体现了综合考评过程的民主参与取向,增强了综合考评工作的公开性和透明度,畅通了民情民意渠道,扩大了公民有序政治参与,是有利于落实公民监督权的党政、市民、媒体“三位一体”的民主评估机制。从以上的民主治理的制度扩展中,我们可以不同程度地看到“四问四权”民主民生互动提升机制的“基线”,可以不同程度地看到公民知情权、参与权、选择权、监督权的运用和体现。“四问四权”的制度机制成为民主治理的规律性制度特征:在民主治理的制度扩展中,凡是对“四问四权”的制度机制落实得越到位,民主治理的成效就越好,人民群众的评价就越高。“四问四权”的制度机制落实的水平,成为民主治理的成效标志,成为人民满意与否的标志,也成为未来民主治理发展的方向和标志。

三、探索中国特色的民主治理之路

  21世纪以来,处于发展关键期和矛盾凸显期的中国社会,经过30多年经济和社会的高速发展,成就在累积,矛盾也在积淀。如何在科学发展的轨道上持续和谐进步,就成为中国各级党政部门必须考虑和应对的关键问题。杭州市委市政府带领广大市民,坚持以人为本,以民为先的核心价值,不懈努力推进民主民生互动提升的制度机制,为探索中国特色的社会主义民主治理之路摸索出一整套制度实现形式,对全国各地的科学发展、构建和谐具有深刻的制度性启迪和借鉴意义。

(一) 全面发展中“问题推动”的民主治理

作为最大的发展中国家,中国当前的根本任务依然是发展,发展是硬道理,发展是第一要务。但发展应是经济、社会、政治、文化及人的全面发展。作为人均GDP超过10000美元的杭州市,发展更应是在雄厚经济基础上的人的自由全面发展。为了应对和解决从交通、住房、名城保护到教育、生态、品质生活等一系列城市过大过快发展中的急迫问题,并在解决问题的过程中做到利益关系的协调均衡和各方的认同满意,杭州市委市政府带来社会各界和广大市民,持续不断的探索民主民生互动提升的各种途径和方式。因此,杭州市的一系列民主治理的有效制度和机制,是在服务于全面发展和紧紧围绕全面发展的过程中,出于对“发展问题”应对之策的制度解决之道。杭州市的民主治理之道,之所以持续有效和得到人民群众的大力支持,正是因为它源于城市现代化实践中的发展问题,并以民主治理的方式制度化解决,还要接受解决问题效果如何的民主检验。它拒绝抽象的教条和模式,具有深厚的实践基础和群众基础,是在错综复杂的现代化实践中“问题推动”的民主治理,这也是任何政策和制度具有生命力的根本所在。

(二) 党政主导的可控性民主治理

很多发展中国家经济的高速发展都具有政府主导的体制性特征,中国30多年的改革开放进程更是具有党政主导的特色,这是中国政治制度的特征和优势,是集中力量办大事的组织资源和制度保障。杭州市在积极推进民主民生互动提升的制度机制中,建立和执行了党政、市民、媒体“三位一体”的工作机制,充分发挥党政的主导力、市民的主体力和媒体的引导力。党政的主导力体现在政策法规的制定、资金资源的保障、各方关系的协调、发展方向和规划的制定等诸多方面,集中体现为党政的执政能力和领导能力。正是这种高效集中的控制能力,使民主民生互动提升、全面发展的进程,在面对错综复杂的利益纠葛和大规模快速的城市扩张的局面下,依然处于党和政府的可控范围之中,党政主导的可控性民主治理,使民主民生协同共进,科学持续地推动了和谐发展。

(三) 渐进有序的民主治理

  渐进有序的改革,是中国30年来改革成功的路径特征。这与发展中“问题推动”的改革模式有关,更与党政主导的可控性改革特征有关,也由中国社会的复杂国情和发展阶段所决定。渐进有序的改革,一是可以避免急剧大规模的社会动荡和混乱,二是尽量降低每一次改革的社会成本和冲击,争取更多的社会认同和支持。杭州市的民主治理实践,是从老百姓身边的利益关系密切的生活实践出发,在每一次的民生改善工程中实施民主机制,用民主机制保障公民的民主权利和工程的高质量高效益,并通过民生工程中民主的参与来提高公民的民主能力和提升民主水平,形成民主与民生互动提升、共进双赢的良性循环。从生活出发,服务于发展,在每一次民主民生互动提升中建立和积累的制度机制,一条一条地丰富着民主的制度资源,一点一点地开拓着民主的空间范围,一步一步地提升着公民的民主素质,使民主治理成为制度,使民主生活成为常态。这就是渐进有序的民主治理之路,也是中国未来民主发展的可行路径。

(四) 人民主体参与的民主治理

  全心全意为人民服务是中国执政党和各级政府的根本宗旨,人民民主是社会主义的生命。人民的主体地位和主人翁作用,是在参与创造历史和发展的实践中得以体现的。要真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享、发展成效让人民检验,就必须让人民广泛深入地参与到民主治理的实践之中。杭州市在民主民生互动提升的战略推进中,开拓和健全各种各样的制度途径和形式,切实保障人民对公共事务的民主参与,使市民的民主权利有了制度性的实现机制和根据。充分发挥市民的主体力,充分调动市民参与的积极性,使民主治理成为人民主体的治理,成为人民共建共享的治理。

(五) 人民监督和满意的民主治理

  人民的主体地位,不仅体现在民主治理过程的人民参与,更为重要的是人民对治理过程的监督和对治理绩效的检验。杭州市建立和健全了市民对民生工程的全过程监督机制,并由社会评价机制对党政各部门的工作绩效作出评估,这些制度机制不但保障了人民监督权的落实执行,也保障了民主治理成果的人民检验和人民共享,这也是保障普惠性社会公平的制度机制。民主治理的人民监督和人民满意,既是民生工程的根本要求,也是民主质量的根本要求,只有做到人民监督和人民满意,才能为科学发展、和谐构建奠定了持续雄厚的民意基础和社会认同。

  正如伟大的中国现代化实践正在日新月异,中国特色的民主治理之路也处于持续的探索中。杭州市民主民生共促和谐发展的制度机制,为正处于急剧城市化进程中的当代中国,探索纷繁复杂的城市民主治理之路,提供了可资拓展的制度性的空间和借鉴。

作者:房宁,中国社会科学院政治学研究所(北京市,100732)
周少来,中国社会科学院政治学研究所(北京市,100732)
(责任编辑:刘杰)
参考文献:
1. 王国平:《城市论》,上册,第65~99页,人民出版社,2009年版。
2. 以上材料来自: 杭州市人民政府城市管理办公室:《以庭院改善为试验田,创新民主促民生工作机制》,2008年10月25日。在此特别感谢蓝蔚青先生接受我们的访谈并提供有关资料。
3. 杭州市决策咨询委员会政治组2008年报告:执行主编蓝蔚青:《构建党政、市民、媒体、“三位一体”的“以民主促民生”工作机制》,2008年12月。
4. 杭州市决策咨询委员会政治组2008年报告:执行主编蓝蔚青:《构建党政、市民、媒体、“三位一体”的“以民主促民生”工作机制》,2008年12月。
5. 杭州市决策咨询委员会政治组2008年报告:执行主编蓝蔚青:《构建党政、市民、媒体、“三位一体”的“以民主促民生”工作机制》,2008年12月。
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