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政权系统中党的组织建设:历程、特征及其有效性分析

作者:罗峰 时间:2009-11-27
内容提要:组织社会学认为,组织网络的构建,包括在其他组织中建立自身的分支机构是组织消除外部环境不确定性的重要举措。在中国共产党的历史上,党以党团、党委或党组和支部等组织形式实现了对政权机关的组织延伸,表现出了组织建设的动态性、政党的主导性以及目标导向等特点;党组是执政党在政权机关组织延伸的一种组织形态,要发挥其“领导核心作用”,就必须激活党章所设定的党组的功能,就必须关注这种组织建设的有效性问题。这种有效性涉及党组的性质与功能、执政党的政治发展战略、党组和政权机关双重积极性的发挥及其运转的制度性规定等方面的问题。


执政党要对国家机构产生影响,必然要通过一定的形式将自己的影响力贯注其中,而在国家政权系统中建立党组织并使其有效运转是党发挥权威性影响力的前提,这实质上就是党在政权系统中的组织建设的问题。以往对党政关系分析大多数是从宏大的视野来探讨执政党与政府机关等的关系。实际上,党政关系可以具体化为党的某一组织,比如说党组,与政权机构的关系。党通过一定的组织形式延伸至政权机关,其运转实质上是党政关系的一种具体展开。在中国语境下,党的这种组织建设是在不同的环境中进行的,对其进行历史考察可以揭示组织延伸的某些特征;同时,在新的条件下,党的十六届四中全会提出了“制定党组工作条例”的要求,这实际上提出了党组有效运转的现实命题。那么,从理论上,要开发延伸至政权机关中党组的功能,有哪些因素需要考虑?这些都是本文要探讨的主要问题。

一、历史考察

组织社会学认为,组织运转在不确定的环境中,因而一个组织要生存和发展,必须具有控制外在环境不确定性的能力。“组织事实上如何接受引导,将环境中的某些组成部分整合到组织之中,将它们的功能与环境的其他分离部分紧密地联系在一起,竭力找出环境中的持久互动的伙伴”埃哈尔•费埃德伯格:《权力与规则——组织行动的动力》,第80页,上海人民出版社,2005年版。对政党组织来说,其运作的外部环境同样具有不确定性,因而,在环境中的其他组织内建立自己的组织网络,这是政党在找寻环境中的互动伙伴。它有利于减弱外部环境的不确定性,进而提升政党能力;并且,通过这种组织建设,政党也能借助国家政权的力量将自身的影响力拓展到基层社会,从而有利于资源的动员与社会整合的展开。

在中国,政党在政权机关的这种组织建设可以分为革命战争年代、计划经济时期以及改革开放后三个时期。
在革命战争年代,共产党主要是通过开展与民众利益诉求相一致的有效活动来赢得民众的支持与认同。斯考切波(Theda Skocpol)在论述红军在革命根据地的生存与发展的逻辑时指出,共产党要想取代乡绅、富农等对乡村社会的影响,必须提出能满足当地农民需求的各种各样的政策,如征税、减租、没收士绅财产并重新分配、提供地方社会服务、抗击劫掠的军队等,“共产党要走向最终胜利的道路,就必须发现并创造相应的条件,在保证根据地安全的同时,还要尽可能运用压力去渗透、重组当地社区——这样就可以让共产党与当地农民建立直接联系。”西达•斯考切波:《国家与社会革命——对法国、俄国和中国的比较分析》,第306~307页,上海人民出版社,2007年版。要建立与农民的直接联系,就必须要建立党组织,通过组织化的运作才能有效供给、开展与民众利益诉求相一致的政策产品和行动。建立党组织是政党发挥影响力的前提,它为政党活动的有效开展提供了载体和组织化手段。有的学者分析了政党组织结构建构的自上而下与自下而上的两种方式时指出,“大革命失败后中国共产党将两种方式有机地结合起来,有力地推动了党组织结构地恢复与发展,到1930年9月时,党员人数达到了122,300人,全国二十多个省、市已恢复组织活动并与党中央建立了正常的联系,同时制定了新的组织法。正如中共六届二中全会《组织问题决议案》所指出的:‘以将党从涣散的状态中挽救出来,并已建立了组织上的相当基础。’”黄大熹:《中国共产党组织结构发展路径的历史考察》,第42页,天津人民出版社,2004年版。革命战争年代党组织的建立,当然不是建立在国民党的政权组织体系内,而是建立在根据地或解放区内的自己的政权体系、军队中。党的这种组织建设带有党政军高度合一的特点,有的学者指出:“根据地乡村社会经过抗战的最大变化可谓社会组织化,原本松散无序的农村社会由党政军民不同序列组织紧密联系起来,并带有明显的组织军事化的特点,愈益趋向集中统一的领导”王友明:《解放区土地改革研究:1941~1948——以山东莒南县为个案》,第107页,上海社会科学院出版社,2006年版。党组织的这种对政权系统高度介入的特点与当时严酷的革命战争环境紧密相连。

在计划经济年代,党的执政地位使党获得了更大的发展空间,执政党通过党组织的拓展来建立国家的制度体系并重组中国社会。1951年,刘少奇在全国组织工作会议上指出:“我们党现在共有五百八十万党员……所有这些党员,在全国各方面建立了约二十五万个基层组织——支部。从这些情形可以看出:我们的党不只在上层,在各方面领导着我们的国家和各种事业;而且在下层,在各种工厂中、矿山中、农村中、机关和学校中、部队的连队中密切地联系着广大的人民群众,和人民群众打成一片,建立了血肉相连的关系,因而使党具有充分广大的群众性。”刘少奇:《在中国共产党第一次全国组织工作会议上的报告》,参见《建国以来重要文献选编》,第2册,第147~172页,中央文献出版社,1992年版。党在上层建立党组织,包括在政府系统中建立党组织。如,1949年11月,中央政治局通过了《关于在中央人民政府内组织共产党党委会的决定》,其中规定在中央人民政府机关内设党委会,党委会下,按照党员人数及工作部门的性质,暂设六个分党委,即政治法律委员会分党委、财政经济委员会分党委、文化教育委员会分党委、中央人民政府委员会直属机关与最高人民法院及最高人民检查署分党委、政务院直属机关及人民监察委员会分党委、中国人民大学分党委;在分党委下,各院、委、部、会、署、厅、司、局、处等设总支和支部;同月,中央又做出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,政务院成立党组,最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组;政务院所属的政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会及人民监察委员会划分四个分党组;并且规定,行政中的重大问题通过党组系统向党中央请示报告,再行决断。中央组织部中央党史研究室中央档案馆编:《中国共产党组织史资料》,第14册,第3~10页,中共党史出版社,2000年版。转引自黄大熹:《中国共产党组织结构发展路径的历史考察》,第82~83页,天津人民出版社,2004年版。执政党通过在政权体系中设立党组织,如党委、分党委,党组、分党组,成功地将执政党的组织网络延伸至当时的政治体系,从而主导了当时的国家建设和制度设计。随着计划体制的渐趋完善,党的这种组织介入变成了深度介入,党之外的其他主体缺乏相对独立的活动空间,形成了高度集权的领导体制。如,1958年6月,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,明确指出:“大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属于政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。”《建国以来毛泽东文稿》,第7册,第268~269页,中央文献出版社,1992年版。这样就形成了中央政治局决策,书记处具体部署、政府执行这样一种体制。1962年1月,毛泽东在《扩大的中央工作会议上的讲话》更明确地指出:“工、农、商、学、兵、政、党七个方面,党是领导一切的。”《毛泽东文集》,第8卷,第305页,人民出版社,1999年版。事实上党政已融为一体,政党行政化,行政政党化,政府已成为党的组织体系中的一部分。在当时,这种由执政党深度介入所形成高度集权的政治结构具有一定的合理性。有学者指出:“党的集权是在党领导的现代化过程中形成和发展的,国家追求现代化的过程是党对中国社会进行动员(例如组织化运动)的过程,而对中国社会的动员又为权力高度集中于党提供了政治、经济和社会基础。”陈明明:《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》,该文载林尚立等编:《政治与人》,第117页,复旦大学出版社,2005年版。但是,由于执政党的这种组织建设忽略甚至消解了政权体系积极作用的发挥,形成了以党代政的领导格局,最终酿成了具有全局性负面影响的“十年内乱”。

党的十一届三中全会对党的历史经验进行了科学总结,明确提出要认真解决党政企不分,以党代政,以政代企的现象。1980年8月,邓小平在中央政治局扩大会议讲话中指出:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”《邓小平文选》,第2卷,第328~329页,人民出版社,1994年版。为了改变执政党深度介入政权体系的局面,邓小平指出要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”《邓小平文选》,第2卷,第339页,人民出版社,1994年版。为了规范党政关系,党的十三大对党组织机构的设定作了明确的规定,各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。党委办事机构要少而精,与政府机构重叠对口的部门应当撤销,它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责,不利于政府工作的统一和效能,要逐步撤销。党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件,应集中力量管好党纪等。中共中央文献研究室编:《十三大以来重要文献选编》上,第37页,人民出版社,1991年版。十三大通过的党章修正案也撤销了在政府机构中的党组。但在实践中,撤销在政府部门中党组的做法既导致了党对政府机构的直接干预,也不利于坚持党的领导。因而在1989年,江泽民明确指出了在政权机构中设立党组的必要性及党政关系处理的原则:“这些政权机构中的党组,应该对同级党委负责;在这些政权机构中任职的党员,应该执行党的决议,接受党的监督。当然,党不是政权本身,不能取代政权机关的职能。”《江泽民文选》,第1卷,第92页,人民出版社,2006年版。因而在党的十四大以后,在政府中设立党组的做法又得到恢复。2004年召开的十六届四中全会要求“规范党政机构设置,完善党委常委会的组成结构,适当扩大党政领导成员交叉任职,减少领导职数,切实解决分工重叠问题,撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,第18~19页,人民出版社,2004年版。在实践中,十六届二中全会以后,在新一轮的政府机构改革中,中央金融工委、中央企业工委被撤销,原有的职能被并入国务院的银监会和国资委;2006年开始的地方党委换届减少了副书记的职数,基本形成了“一正两副”的格局,许多地方实现了“党政领导成员交叉任职”,党委书记(非政治局委员)兼任人大主任,党委副书记兼任政府一把手,党委常委兼任政府副职。尽管有些党政关系的调整并不是直接针对党组,但由于党组是党组织架构中的重要部件,因而这些调整也能影响到党组的运作。

二、特征分析

党在政权系统的组织建设具有以下几个方面的特征:
第一,政党组织建设的动态性。由于政党所处的环境在不断发生变化,政党在革命年代和在执政时期其活动方式是不一样的,因而其对政权系统组织介入的模式也不是一成不变的,尽管存在着一定的“路径依赖”。在革命年代的组织建设具有“革命性”特征,特别是在第一国内革命战争和第三次国内革命战争期间,党组织介入的客体不是当时反动的政治体系,因为当时不存在政治参与的“合法”通道,因而共产党组织网络的构建的客体是其掌握和控制的政权系统,这种组织体系的构建特点是“无论是在什么地方,中共党组织都先于政、军、群组织建立,而且政、军、群组织都是在党的帮助与直接参与下才建立和发展起来的”黄大熹:《中国共产党组织结构发展路径的历史考察》,第56页,天津人民出版社,2004年版。。所以,这种组织体系的建构,是党原有组织系统的主动延伸,具有党政军高度一体化的特征。由于党处在极其险恶的环境中,因而,这种高度一体化的体制具有极大的合理性和有效性,是革命成功的重要保证。但当革命的任务转为抗击外敌入侵,在处理党与抗日民主政权的关系时,党组织在建设过程中,要注意党与政的适当分开,政党并不能取代政府的作用,而是要充分发挥政府的积极作用。邓小平在论述党怎样对抗日民主政权实施领导时指出:“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力,只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力,绝对没有命令政府的权力”“党团没有超越政权的权力,没有单独下命令下指示的权力,它的一切决议,只有经过政府通过才生效力。要反对把党团变成第二政权的错误。”《邓小平文选》,第1卷,第13页、第19页,人民出版社,1994年版。革命时期的这种阶段性特征也带来了政党组织建设要求上的变化。其实,党组织建设的这种动态调整不仅体现在革命战争阶段,而且也体现在革命后的建设时期。在党成为执政党后,建国初期所形成的以党代政的一元化领导格局带来了党组织对政权机关的深度介入,这种深度介入使政权机关缺乏相对自主的活动空间。这种组织建设和运转模式在新的环境下遇到了适应性、有效性和合法性等方面的挑战,因而它必须向法治性、规范性的方向转变。这种模式既要考虑党的领导和执政地位,也要考虑政权机关法定地位和功能。即便是这种法治式的介入模式也不是一成不变的,随着经济与社会层面的不断变迁,也需要考虑建立在政权机关中的党组织能否有效运转,其进入路径和运转方式也必须进行调整。

第二,组织建设的政党主导。无论是在革命战争年代争取民族独立、夺取政权的阶段,还是在革命后建立政权体系、走向现代国家的过程中,共产党在政权系统的组织性建设都是其主导的必然结果,没有党的主观努力和理性自觉,这种组织建设就不可能取得成功。在革命战争年代,党要在严酷的政治环境中生存、立足与发展,就必须通过有效的活动来延伸其组织网络。党在政权系统中主动建立组织网络具有极大的意义,一方面通过吸纳新党员壮大党的力量,这是党获得充足人力资源的一种方式;另一方面,党将自己的影响延伸至政权体系中,可以将人们对党的认同传导给新建立的革命政权,奠定了革命政权的合法性基础。在执政的年代,无论是建构国家最基本的制度体系,还是调整与规范党政关系,都离不开政党的主导作用。这一作用的发挥是与党在国家政权体系中的地位息息相关,有学者曾总结过党在政权系统中的优势地位:“中国共产党组织健全,结构严密,有相当强的影响力,是当代中国政府过程的中枢结构。中共组织实际上已把国家机关的权力统一于自身,而且掌握着军事力量,决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程。”胡伟:《政府过程》,第98页,浙江人民出版社,1998年版。正是这种地位,党掌握了充沛的政治资源和拥有巨大的权力总量,因而能直接决定组织建设的开启或关闭以及建设的具体路径与方式,也最终影响到组织建设的效度。

第三,组织建设的目标导向。不同的环境提供了政党发展与组织运转的具体空间,同时也设定了政党在一定历史阶段的具体任务和发展目标。因而,政党的组织建设会受到这种目标的导引和影响。在革命战争年代,争得政权和赢得民族解放是当时党的主要任务,因而其在政权系统的组织构建要有利于革命斗争的需要。如在革命时期,随着党组织领导农民武装暴动的成功,各地纷纷建立起了苏维埃政权。为了将这些分散的力量凝结成全国性的政权组织,于1931年成立了中华苏维埃共和国,下辖若干苏区和县、区、乡苏维埃政府,与行政组织对应,党也在新成立的革命政权系统中建立了党的组织架构,将党的影响力扩散其中参见黄大熹:《中国共产党组织结构发展路径的历史考察》,第53~54页,天津人民出版社,2004年版。。同时,在白色恐怖的环境下,党要取得和维持政权,就必须缔造一支强大的人民军队,而党在军队中组织网络的构建,既实现了党对军队的组织化管理,又实现了对战士个体的改造,因而是建设新型人民军队有效举措。如,针对红四军的人员主要来自农民和旧军队的现状,“为了把他们教育训练成共产党领导下的新型人民军队,红四军首先从加强党的建设和部队政治工作着手。党的组织分军委、团委、营委、连支部四级,班有小组,党员人数发展到约占全军的四分之一。”胡绳主编:《中国共产党的七十年》,第91页,中共党史出版社,1991年版。党在革命政权和人民军队中的这种组织性介入,是革命成功的重要组织保证。在新中国成立初期,由于旧的政权体系被打碎,构建国家的政治制度体系是执政党的重要目标之一,也是当时国家建设的唯一选择。因为,“党是一个先行于政府存在的自主的系统,在全国范围内自上而下都有其组织存在。没有党,政府(整个官僚机构)就很难运作。”邹宇:《从党的容量及基层组织看中国共产党的转型》,该文载徐湘林主编:《渐进政治改革中的政党、政府与社会》,第96页,中信出版社,2004年版。这样,新建立起来的政权体系必然要体现党的领导,而将党的组织体系延伸其中,是实现党领导的重要方式。因而,在政权体系中建立党委或是党组,这是党领导和执政地位的体现,也是党构建国家制度体系的组织依托。在改革开放后,党推进政治发展目标之一就是为逐步建立的社会主义市场经济体制提供有效的政治保障,因而,构建现代国家,包括建设理性化的政治制度体系就成为党的重要目标之一。所以,政党在政权系统中组织网络的构建必然要考虑政权体系理性化的发展目标,就必须考虑依法治国方略的提出以及科学执政、民主执政和依法执政的政治要求。

三、几点思考

第一,明确党组的性质与功能,这是发挥其作用的前提条件。延伸至政权体系中的党组,作为党组织体系中的重要组成部分,当然具有政党组织的一般特性与功能。但由于它只是党组织庞大的组织链条上的一部分,同一般党委相比,又具备一些党委所不具备的特征:从产生上说,党委必须由选举产生,而党组仅是党的各级委员会的派出机构,党组成员的产生不需要经过单位内部党员的选举,因而党组必须向批准它成立的上级党组织负责;党委可以直接接受或批准接受新党员,党组则不能;党委可以召开党代会,选举党代表,党组则不能。党组是设置党组的部门、单位的领导核心,这种核心地位体现在党组的功能上。按照十七大党章的规定,党组的功能是:负责贯彻执行党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;团结党外干部和群众,完成党和国家交给的任务;指导机关和直属单位党组织的工作。因而,党组的功能可以把它归结为执行、决策、人事、动员和指导等功能,这些功能能否得到有效发挥,直接关系到党在政权机关的领导地位能否实现。关于党组运行的有关制度设计和流程规范,必须考虑党组的性质和党章对其功能上的规定;条例的具体规定要有助于坚持和改善党的领导,要为其功能的履行提供相应的制度保障。

第二,思考执政党的政治发展战略。无论是党团还是现在的党组,都是运作在特定的时空;党组的建立、撤销到恢复的曲折历史,既与一定时期党中央的主观认识有关,更重要的是与变化、发展了的环境相连。与党组运作直接关联的环境就是执政党对政治发展的构想与设计,这些构成了党组运作的宏观环境。所以,在新时期要使党组有效运转起来,特别是延伸至国家政权机关中的党组,必须把它放在国家政治发展战略的层面上来考虑。党对中国政治发展的定位,特别是对党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的规定,对科学执政、民主执政和依法执政的规定,这些既是党组织在延伸至国家政权体系时应遵循的基本政治原则,又是在制定党组运行规则时必须把握的政治方向。根据党的政治发展战略,党的这种组织建设既要体现和巩固党的领导,又要符合法律的明确规定,只有两者间形成了良性的互动才能保证组织建设的有效性。从理论上说,这种有效性主要是应解决党组运转的规范性问题,即党组功能的发挥要契合政权系统法定的运作逻辑。在政权机关党组的设立已成为一种既定的政治事实和政治要求的情况下,政权机关党组运行的规范化程度直接关涉到执政党“依法执政”的程度,它是党政关系规范化的微观基础,因而也是推行我国政治发展战略应解决的重要问题。从政治发展战略上来考虑党组功能的发挥,能加深对制定党组工作条例意义的认识,也更明确了党组织建设的制度化路径。

第三,发挥党组与政权机关的双重积极性。从执政党来说,设立在政权机关中的党组当然要执行党的路线、方针和政策,这是体现党领导和执政的重要表征。但由于党组织延伸的客体,即政权机关,它们是与党组织在性质和功能上相异的组织。所以,党组要实现其功能、履行其职责,就必须考虑政权机关的诉求。布隆代尔和科塔在分析政府与政党的差别时就指出:“政府和政党具有不同的‘存在理由’。政府必须‘管理’国家,必须确保行政机构运作起来,必须使国家受到保卫;而政党主要对最一般的政策和最个人化的政策感兴趣”让•布隆代尔、毛里奇奥•科塔:《政党与政府——自由民主国家的政府与支持性政党关系探析》,第15页,北京大学出版社,2006年版。在执政党的领导下,政府的执行具有某种特殊性,即这种执行既要体现执政党的意愿,还要符合管理中的效率逻辑,后者也就是上面所说的“确保行政机构运作起来”,前者是一个政治性问题,后者是一个技术性的管理问题。所以,政府的执行能否顺畅达到与高效,其核心的问题就在于这两者能否实现有效的对接。所以,党组延伸到政权机关,一方面要考虑怎样发挥党组的主体性作用,保证党路线、方针政策的贯彻与推行;另一方面也要考虑政权机关管理效率的逻辑,进而在制度设计中考虑调动它们的积极性和保证其法定功能的实现。邓小平同志在《党与抗日民主政权》一文中总结了党团(党组的前身)运用的经验时指出:“受领党给予的训令、命令和指示,把党的政策,党的决定,依靠自己的努力,取得行政机关或民意机关的同意,把党的主张变成政府的主张,并使之见诸实行。”《邓小平文选》,第1卷,第16页,人民出版社,1994年版。党团既要发挥自身的主动性,同时也要调动政权机关的积极性。邓小平的这种观点直到现在还有一定的指导意义。

第四,细化相关的制度性规定。延伸到国家政权机关的党组要能有效运转起来,最终离不开可操作的制度性规定。这种制度规定体现在两个方面:一是党组织与政权机关关系理顺方面的制度规定。党的十六届四中全会中规定:“党委既要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致的开展工作,及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题,又要通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策,贯彻党委的决策和工作部署。”《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,第18页,人民出版社,2004年版。这里对党政关系的规范只是一个原则性的规定,例如,没有明确规定党与某个具体机关的关系,比如与政府之间关系处理的制度性规定,因而很难涵盖现实中各种复杂的情况,这里还有进一步完善的制度空间。这些层面的制度性规定能为党组功能的履行提供宏观上的制度保障和框架基础;二是,还缺乏党组运作方面的一些具体的制度规定:如,对党组成员的组成及其职责上的规定,政权机关中哪些人可以是党组成员或党组书记?在现实中,党组书记一般由主要党员行政负责人担任。在建国初期到文革前,在最近两年也出现过国务院有关部门是由非中共人士担任正职的情况,如,2007年6月29日,十届全国人大常委会第二十八次会议表决决定,任命陈竺为卫生部部长,使他成为改革开放二十九年来,中国首位出任国务院组成部门正职的无党派人士,也是继中国致公党副主席万钢被任命为科技部部长后第二位担任政府部长的非中共人士。所以,现在卫生部的党组书记是张茅,科技部的党组书记是由其副部长李学勇兼任。对党组组成人员的规定必须考虑到这些复杂的情况。党组的领导体制与政权机关领导体制的对接,如党组在决策过程中怎样保证行政机关中行政首长负责制的实现?党组日常办事机构是否设立、怎样设立,它同政权机关的办事机构是一种什么样的关系?党章规定党组与单位机关党委、直属单位党组织的关系是一种指导关系,那么怎样保证党章所规定的这种指导关系得到落实?……这些微观方面的制度规定直接关涉党组能否有效运转,也影响到党章所规定的执行、决策、人事、动员和指导等职能能否在政权机关的落实。这些制度上的规定是党组功能发挥应解决的最现实的问题。

作者:罗峰,上海行政学院公共管理教研部(上海市,200233)
(责任编辑:林立公)


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[23]. 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,第18页,人民出版社,2004年版。
[24]. 在现实中,党组书记一般由主要党员行政负责人担任。在建国初期到文革前,在最近两年也出现过国务院有关部门是由非中共人士担任正职的情况,如,2007年6月29日,十届全国人大常委会第二十八次会议表决决定,任命陈竺为卫生部部长,使他成为改革开放二十九年来,中国首位出任国务院组成部门正职的无党派人士,也是继中国致公党副主席万钢被任命为科技部部长后第二位担任政府部长的非中共人士。所以,现在卫生部的党组书记是张茅,科技部的党组书记是由其副部长李学勇兼任。对党组组成人员的规定必须考虑到这些复杂的情况。


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