中国社会科学院政治学研究所 English
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新中国60年党的制度建设的回顾与思考新中国60年党的制度建设的回顾与思考

作者:李玉荣 时间:2009-11-27
内容提要:执政党的制度建设,是党的自身建设中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重大问题。新中国成立60年来,中国共产党在加强和改进领导制度、组织制度、工作制度、生活制度、监督制度建设等方面进行了积极探索,取得了丰富的理论和实践成果,积累了十分宝贵的历史经验。回顾新中国60年党的制度建设的发展历程,我们认为一定要把党的制度建设提到关系党和国家前途命运的高度来认识和对待;加强党的制度建设的关键在于坚持和完善民主集中制;党的制度建设必须与党的其他方面的建设相结合,严格把握制度的执行环节,注意制度的相互配套。


执政党的制度建设,是党的自身建设中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重大问题。新中国成立以来,中国共产党对制度建设进行了积极的探索,取得了丰富的成果和十分宝贵的经验。在新中国成立60周年之际,认真回顾和总结党的制度建设的历程、成就和经验,对于深入贯彻落实科学发展观,在新的历史起点上全面推进党的建设新的伟大工程、开创中国特色社会主义事业新局面,具有重大而深远的意义。


重视制度建设,是中国共产党的优良传统。在新民主主义革命时期,我们党就开始了这方面的探索,取得了重要的理论和实践成果,奠定了党内制度建设的重要基础。新中国成立后,党所处的地位、环境及其所肩负的历史任务都发生了重大变化。作为掌握国家政权、在和平环境中领导国家现代化建设的执政党,注重从制度上加强和改进党的自身建设,显得尤其重要。

还在新中国成立前夕,毛泽东就着眼于党即将在全国范围内掌权执政的客观需要,明确提出加强党的制度建设问题,要求维护党集中统一的领导,加强党的民主生活,健全党委制。《毛泽东选集》,第4卷,第1264~1266页、第1340~1341页,人民出版社,1991年版。新中国成立之初,针对党内出现的一些党员干部违反政策纪律的现象,党着重从制度层面分析和查找原因,认为“是由于我们党内的教育、党内的生活、党内的制度,特别是党内纪律的执行等等方面,都还存在着许多严重的缺点。”《朱德选集》,第287页,人民出版社,1983年版。在党的七届四中全会上,陈云强调指出:“我们要严守党的制度和党规党法,发扬党的优良作风,那党就有保证了。”《陈云文稿选编》(一九四九—— 一九五六年),第219页,人民出版社,1982年版。1956年4月,毛泽东在给《关于无产阶级专政的历史经验》送审稿写的批语中写到:“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施,而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义,减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”《建国以来毛泽东文稿》,第6册,第63页,中央文献出版社,1992年版。在1956年9月召开的党的八大上,邓小平指出:“党除了应该加强对于党员的思想教育外,更重要的还在于从各方面加强党的领导作用,并且从国家制度和党的制度上做出适当的规定,以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”《邓小平文选》,第1卷,第215页,人民出版社,1994年版。循着这样的思路,党在建国初期着重就加强领导制度、组织制度和监督制度建设进行了积极探索,取得了显著进展。

(一)关于党的领导制度建设
第一,初步提出了党政职能相对分开的思想。新中国成立初期,延续了革命时期的一些做法,“党政合一”现象严重。这对于彻底完成民主革命的遗留任务、迅速恢复和发展国民经济、巩固新生的人民政权,发挥了重要作用。但这种领导体制也产生了一些弊端,常常出现以党代政、党政不分、权力过分集中等问题。为尽快解决这些问题,1949年11月,中共中央宣传部专门下发指示,规定:凡属政府职权范围的事,由政府决定、颁布实施,不再以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。1950年4月,周恩来指出:“由于过去长期战争条件,使我们形成了一种习惯,常常以党的名义下达命令,尤其在军队中更是这样,现在进入和平时期,又建立了全国政权,就应当改变这种习惯。”“党政有联系又有区别。党的方针、政策要组织实施,必须通过政府,党组织保证贯彻。”《周恩来统一战线文选》,第174~175页,人民出版社,1984年版。李维汉也曾指出:“党在现时比以往任何时候都要加强自己对政权工作的领导,但这种领导,是以党的政策,党员的模范工作以及党组的活动来实现,而不是由党直接管理或代替政权工作。党组的任务在于保证政策执行和解释的一致,建立党与党外人士合作的正确关系,以及重要的人事安排。”《李维汉选集》,第225页,人民出版社,1987年版。1956年9月,董必武在党的八大的发言中提出,要把党组织和国家机关严格划分清楚,党组织不能包办代替国家机关的工作。1962年召开的全国组织工作会议提出,要切实改变由于党委书记过多而分兵把口、包办代替国家机关工作的做法,使党委从行政事务和经济事务中腾出手来加强党的建设。这些事实说明,新中国成立后不久,我们党就已经提出了党政职能相对分开的重要思想。

第二,进一步发展了党的集体领导制度。实行党的集体领导制度,是中国共产党人长期以来形成的优良传统。特别是自中共中央1948年作出健全党委制的决定以后,党的集体领导发挥了重大作用。但是,党的集体领导制度在实际执行过程中还存在一些缺点。有少数党组织的负责人仍然存在个人包办行为,很少召集必要的正式会议,或只搞形式主义的会议,没有一种展开讨论的气氛。还有的党组织由于缺乏对会议的规划和领导,存在着会议次数过多、时间过长的问题,助长了官僚主义和文牍主义。为了解决这些问题,党的八大特别强调要加强党的集体领导制度建设,明确指出:“必须在党的各级组织中无例外的贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。一切重大问题的决定都要在适当的集体中经过充分的讨论,容许不同观点的无拘束的争论,以便比较全面地反映党内外群众的各种意见,也就是比较全面地反映客观事物发展过程中的各个侧面。每个领导者都必须善于耐心的听取和从容的考虑反对的意见,坚决地接受合理的反对意见或者反对意见中的合理部分;对于由正确动机、按正常程序提出任何反对意见的任何同志,必须继续和睦无间地共事。决不要采取排斥的态度。只有这样,才会有真正的而不是形式的集体领导”。《建国以来重要文献选编》,第9册,第111页,中央文献出版社,1994年版。强调集体领导的同时,也不否认或降低个人的作用,而是实行集体领导和个人负责相结合的原则。“我们主张巩固集体领导,这并不是为了降低个人的作用,相反,个人的作用,只有通过集体,才能得到正确的发挥,而集体领导,也必须同个人负责相结合。没有个人分工负责,我们就不可能进行任何复杂的工作,就将陷入无人负责的灾难中。”《邓小平文选》,第1卷,第234页,人民出版社,1994年版。
第三,初步提出了实行党的代表大会常任制。为了加强党内民主,充分发挥党的代表大会的作用,中共中央决定采取一项改革,就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会都改为常任制。八大党章草案规定,全国、省和县这三级代表大会一律每年开会一次。代表大会常任制的最大好处在于使代表大会成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。按照这一制度,党的重要决定都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年都必须向它报告工作,听取它的批评,答复它的询问。党代表是常任的,要向选举他们的选举单位负责,就便于经常地集中下级组织的、党员和人民群众的意见和经验,他们在代表大会上就有了更大的代表性,而且在代表大会闭会期间,也可以按照适当的方式监督党的机关的工作。

(二)关于党的组织制度建设

第一,建立了对党员的教育和管理制度。中共中央认为,为了提高党员质量,纯洁党的组织,增强党的战斗力,必须加强对党员的教育和管理。1951年3月28日至4月9日,刘少奇主持召开第一次全国组织工作会议,发出了“为更高的共产党员的条件而斗争”的号召。会议通过了《关于整顿党的基层组织的决议》和《关于发展新党员的决议》,提出了共产党员标准的八项条件。党的八大通过的党章,又对发展党员的条件、审批手续、党员的义务和权利作了严格规定。1961年11月,中共中央批转了中央组织部关于加强对党员的教育管理的报告。此后,全国各地的党组织即开始了以党的基本知识和党的优良传统为主要内容的教育训练党员的工作。这项工作到1962年底基本完成。经过教育和训练,党内生活变得更加活跃,广大党员的思想觉悟和党组织的战斗力得到明显提高。

第二,初步改革了党的干部制度。“对执政党来说,党要管党,最关键的是干部问题,因为许多党员都在当大大小小的干部。”《邓小平文选》,第1卷,第328页,人民出版社,1994年版。在这一时期,党对干部制度进行了一系列改革:一是改变原来由中央和各级党委组织部“一揽子”管理干部的体制,实行在中央和各级党委组织部分部分级管理干部的新体制,即把全体干部分为军队、文教、计划工业、财政贸易、交通运输、农林水利、统战、政法、党群等九个部门,并根据干部的职级分划给中央或地方党委的有关部门进行管理。二是实行干部轮训制度。为了提高全体干部的理论水平,以适应工作的需要,1954年12月,中共中央作出《关于轮训全党高、中级干部和调整党校的计划》。1956年2月,中共中央又发出《关于加强初级党校工作的指示》。这两个指示对轮训干部的目的、培训对象、教学方针、党校的领导体制等都作出明确规定。此后,干部轮训便作为一项制度确定下来。三是建立干部交流制度。为了加强各级党委的集体领导,有计划地、系统地、多方面地交流干部工作经验,为了帮助各级主要领导干部扩展眼界、丰富经验并提高领导水平,1962年9月,中共中央作出《关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》,提出在全国范围内对各级党政主要领导干部进行有计划的交流,并且把定期交流干部作为党的干部管理工作的一项根本制度。此后,中共中央组织部和各省、市组织部着重抓了这一制度的落实工作,取得了很好的效果。

(三)关于党的监督制度建设

党在全国范围内执政以后,随着党所处的地位和环境的变化,党员干部沾染官僚主义、骄傲自满和脱离群众的危险比过去大大增加了。在这种情况下,对党员干部的监督问题便突出起来。为此,1949年11月,中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,决定成立中央及地方各级党的纪律检查委员会,以加强对党的干部及党员违纪行为的监督。《决定》发布后,县以上的各级党委相继建立了纪律检查委员会,地委以上的各级党委和部分县委还建立了经常的办事机构并配备了专职干部。“高、饶事件”发生后,中共中央认为有必要进一步加强党的监督制度建设。1955年3月召开的党的全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》,决定成立中央和地方各级监察委员会,全面加强对党的干部及党员违法违纪行为的监督,特别是防止高、饶这一类反党事件的发生。随后,中央和地方各级监察委员会相继成立。为了充分发挥党的检察机关的作用,1962年9月,中共中央又作出《关于加强党的监察机关的决定》,要求加强党的各级监察委员会,扩大各级监察委员会的名额;各级党委必须加强对同级监委的领导,定期讨论党的监察工作;各级监委应加强对同级国家机关的党员的监督工作;各级监委及工作人员必须严格按章办事。党的各级监督机关的建立,有效地制约了党的干部及党员违法违纪行为,标志着党的监督制度建设取得重大进展。

综上所述,在这一时期,中国共产党根据自身所处的地位和环境的变化,对执政党的制度建设进行了积极探索,并在党的领导制度、组织制度、监督制度等方面取得了一系列成果。这就为保持和发展党的先进性,不断增强党的凝聚力和战斗力提供了制度保证。

然而,由于执政党的制度建设还处于探索阶段,加之党的队伍迅速发展壮大,党所面临的国际国内环境复杂多变,党所肩负的任务十分艰巨,因此,这一时期党的制度建设也还存在一些问题。这主要表现在:

第一,在制度建设方面认识不够深刻,工作相对滞后。从当时党内的状况看,尽管党的领导人已经把制度建设作为党的建设的组成部分,但是还没有把它作为根本性、全局性的问题来对待。由于认识不到位,在党的制度建设实践中不可避免地出现工作相对滞后或坚持不够一贯的问题。

第二,基本沿袭了战争年代形成的党的领导制度。尽管提出了党政职能分开的思想,但是这种探索没有继续深入下去。在实际工作中,基本延续甚至进一步强化了党的一元化领导体制。党政职能分开的探索逐渐搁浅。
第三,没有建立起一套严格的、系统的党内制度。主要是临时性、地区性的制度多,长期性、全局性、稳定性的制度少;实体性的制度多,程序性的制度少;监督党员和基层组织的制度多,监督领导干部和领导机关的制度少;强调集中的制度多,强调民主的制度少。
这些问题的存在和延续,是党内“左”倾错误产生和发展重要原因。“文化大革命”时期,党的制度建设不仅没有进展,而且已经建立起来的一些制度也多遭破坏。


1978年12月召开的党的十一届三中全会,重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,明确提出了健全党规党法和民主集中制、加强社会主义民主与法制的任务,我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期,党的制度建设进入了一个全面发展的新阶段。

1980年8月,邓小平在中央政治局会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话,指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”“文化大革命”及其他错误的发生,“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”在这里,邓小平把制度建设提到关系党和国家命运的高度,这是对马克思主义建党学说的重大发展。他还指出,在党和国家的一些具体制度中还存在着不少的弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥,必须进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革。《邓小平文选》,第2卷,第333页、第327页,人民出版社,1994年版。邓小平的这篇讲话,是新时期加强党的制度建设的纲领性文献。

根据邓小平关于加强党的制度建设的思想,中共中央在发出的一系列文件中反复强调要大力加强党的制度建设。1983年10月,党的十二届二中全会通过了《中共中央关于整党的决定》,明确要求在“整党后期,各级党组织要从思想教育、制度建设、组织建设方面努力巩固和发展整党的成果,把党的建设继续推向前进”,强调“经过这次整党,要努力建立、健全和改革党内生活的各种必要制度。”1986年9月,党的十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出:“建设好的党风,思想教育很重要,制度建设也很重要,必须努力改革和完善党的组织制度和工作制度,严格执行党的纪律,建立和健全党内监督制度和人民监督制度,使各级领导干部得到有效的监督。”1987年10月,党的十三大报告进一步指出:“切实加强党的制度建设,对于党的正确路线的巩固和发展,对于党的决策的民主化和科学化,对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性,十分重要。”并提出我们要在新的历史条件下,“在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子。”《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(上),第334~335页、第432页、第485页、第489页,中央文献出版社,1997年版。这是中国共产党十一届三中全会以来在加强党的建设的实践中总结出来的一条重要经验,也是党对加强执政党制度建设的重要性认识的一次质的飞跃。

1989年6月党的十三届四中全会以后,以江泽民为核心党的第三代中央领导集体继承和发展了邓小平关于制度建党的思想。1989年7月,江泽民在中央组织部举行的纪念“七一”座谈会上强调,在新的历史条件下,全党同志必须充分重视、全面加强党的建设工作,特别“要注意在改革开放中加强党的思想、作风、组织、制度建设”。《人民日报》,1989年7月2日。1992年10月,江泽民在党的十四大报告中再次强调:“要进一步发扬党内民主,加强制度建设”。《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(下),第195~196页,中央文献出版社,1997年版。1994年9月,党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》,系统地阐述了党的制度建设的内容和要求。同年12月,江泽民在全国组织工作会议上发表重要讲话,提出要注重党的制度建设,要把党的制度建设贯穿在思想建设、组织建设、作风建设当中,使各方面的建设相互配套、相互促进。《新华月报》,1994年第12期。2001年7月1日,江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中强调指出:“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中制的各项制度,进一步完善党的领导制度和工作机制,从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”江泽民:《论党的建设》,第516页,中央文献出版社,2001年版。

党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央进一步丰富和深化了对党的制度建设重要性的认识。2007年6月25日,胡锦涛在中央党校省部级干部进修班上的讲话中谈到防治党内腐败问题时强调指出:各级党委要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设。《光明日报》,2007年6月26日。2008年2月18日,他在同全国组织工作会议代表座谈时发表讲话指出,要继续加大制度建设和创新力度,整体设计,分步实施,及时将党的建设理论创新、实践创新成果转化为制度成果,不断完善党的建设和党内生活的制度机制。要抓住党的建设中的全局性、战略性问题,抓住广大党员、干部和人民群众最期待解决、党的建设最需要解决的紧迫问题,集中力量攻坚,努力在主要方面和关键环节上取得突破,带动整个党内制度建设,逐步建立起内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的党内制度体系。《光明日报》,2008年2月19日。
改革开放以来,中国共产党的制度建设不仅在理论上不断深化,而且在实践中也取得了重大进展。经过30多年的探索与实践,初步形成了一个较为完整的党内制度体系。

(一)党的领导制度的改革与发展

第一,恢复和发展了党的集体领导制度。鉴于“文化大革命”的惨痛教训,党在十一届三中全会后逐步恢复和发展了集体领导制度。1980年2月,党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》指出,集体领导是党的领导的最高原则之一,从中央到基层的各级党的委员会,都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡是涉及党的路线、方针、政策的大事,重大工作任务的部署,重要干部的任免、调动和处理,群众利益方面的重要问题,以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题,应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定,而不得由个人专断。在任何情况下,都不许用其他形式的组织取代党委会及其常委会的领导。《准则》还规定:在党委会内部,决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系,书记是党的委员会中平等的一员。《准则》在强调集体领导的同时,也不降低和否定个人的作用,提出集体领导必须和个人分工负责相结合,明确规定每个领导成员所负的具体责任,做到事事有人管,人人有专责,不要事无巨细统统全到党委会上讨论。《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(上),第107~108页,中央文献出版社,1997年版。2002年11月,党的十六大通过的新党章明确规定:党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,做出决定;委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。2007年10月,党的十七大进一步提出推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。这是党的集体领导制度的重大进步。

第二,初步确立了科学的领导体制。《中国共产党章程》及党的有关规章制度规定:党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用。党必须实行民主的、科学的决策,制定和执行正确的路线、方针和政策,做好党的组织工作和宣传教育工作,发挥全体党员的先锋模范作用。党必须坚持依法治国,使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众去实现。党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。党必须加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群众组织的领导,充分发挥它们的作用。这些规定的颁布和实施,基本上克服了长期以来一直存在着的“以党代政”、“党政不分”的倾向,由党包揽一切、由党的领导人决定一切的局面有了根本改变,党的领导体制走上了健康发展的轨道。

(二)党的组织制度的改革与发展

第一,逐步健全了党的代表大会制度。十一届三中全会以来,党加强了代表大会制度建设。党的十二大党章明确规定:党的全国代表大会及省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的代表大会,每五年举行一次。党的县(旗)、自治县、不设区的市和市辖区的代表大会,每三年举行一次。党的全国代表大会,如无非常情况,不得延期举行;党的地方各级代表大会,只有在遇到特殊情况时,经上一级委员会批准,才可提前或延期举行。从十二大开始,党都严格地按照党章规定的期限如期召开党的各次代表大会。1985年2月,中央组织部下发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》,其中有实体性规定,也有程序性规定。这是党的历史上比较完备的关于代表大会和选举方面的制度规定。党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央在完善党的代表大会制度方面采取了一系列措施:确立代表大会在党内的权威地位,试行党的代表大会常任制,改革和完善党内选举制度,积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式,保障党代表和广大党员的民主权利。通过上述改革,进一步完善了党的代表大会制度,维护了党的代表大会的权威地位。

第二,进一步完善了党的干部制度。在干部选拔任用方面。1986年1月中共中央下发《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》。1995年2月,中共中央下发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。十六大以来,党中央继续推进干部人事制度改革,先后颁布实施《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《干部任用条例》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等法规制度,对党政领导干部的选拔任用、竞争上岗、任期、辞职等作了具体规定,形成了比较完备的党政领导干部选拔任用制度体系。

在干部管理方面。一是建立了干部考核制度。1979年11月,中共中央组织部下发了《关于实行干部考核制度的意见》,对于干部考核的原则、标准、内容等都作了具体规定。1988年6月,中共中央组织部下发了《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的意见》,并在全国开始试行。2006年7月,中共中央组织部又下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,提出以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要指导思想和检验标准,坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则,综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价,并对地方党政领导班子和领导干部综合评价的内容及要点等作出了具体规定。二是建立了干部离退休制度。1981年2月,中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》,国务院制定《关于老干部离职休养制度的几项规定》,对党的各级领导干部的离退休作出了具体规定。三是进一步完善了干部交流制度。1983年,中共中央、国务院下发了《关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》,要求结合机构改革,对县级主要领导干部有计划地实行交流。以后,中共中央又对干部交流的对象和范围作了具体规定,主要是:县以下的领导干部,一般在县所属境内交流;地、县级领导干部,一般在本省、市、自治区范围内进行交流;中央各部委和省、市、自治区级领导干部在全国范围内交流。四是初步建立了反腐倡廉制度。据不完全统计,近6年来,中央纪委、监察部共制定或修订法规文件160多件,会同有关部门起草制定40多件,地方和部门起草1000多件。2005年1月,中共中央颁发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,标志着中国共产党反腐倡廉制度建设进入一个新的发展阶段。

第三,进一步健全了党员管理制度。1980年7月,中央宣传部、中央组织部联合发出《关于加强党员教育健全全党的组织生活的意见》。在执行《意见》的过程中,党员教育的一些传统制度,如学习制度、思想汇报制度、表彰优秀党员制度等,逐步得到恢复。1982年9月,党的十二大通过的党章对党员的标准、权利和义务、纪律等都作了详细规定。1988年12月,中共中央批转的中央组织部《关于建立民主评议党员制度的意见》,对民主评议党员的内容及措施作了具体规定。1990年8月,中央组织部下发了《中国共产党发展党员工作细则(试行)》,对发展党员的原则、入党积极分子的教育培训、预备党员的接收、教育、考察和转正等作了详尽的规定。1994年1月,中央组织部作出了《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》;同年12月,下发了《关于试行〈流动党员活动证〉制度的通知》。2006年6月,中央办公厅又颁布了《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》,以加强对流动党员的管理。

第四,建立了党员权利保障制度。2004年9月,中共中央正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》,对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利作了具体规定,对党员权利的保障措施作了进一步规范,对党的各级组织、各级纪检机关和党的组织、宣传工作部门以及党的各级领导干部在保障党员权利方面应承担的责任作了明确界定。

(三)党的工作制度的改革与发展

十一届三中全会以来,党逐步建立健全了各级党委的工作制度。党的十三大提出:要建立中央政治局常委会向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度;适当增加中央全会每年开会的次数,使中央委员会更好的发挥集体决策作用;建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度,使集体领导制度化,加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。十三大以后,中共中央政治局第一次会议制定了中央政治局、政治局常委会和中央书记处的工作规则(试行)。根据中共中央的要求,各省、市、县的党委领导班子也都参照党中央的工作规则,结合本地区、本部门的具体情况,制定了各自的工作规则。党的十六届四中全会又进一步确立了中央政治局常委会向中央全会负责、报告工作和接受监督的制度。

(四)党的生活制度的健全与发展

党的生活制度是党内政治生活中的一项重要制度,对于及时解决领导班子自身问题、加强党内监督、提高党员干部的思想水平和党性修养,具有极其重要的作用。十一届三中全会以来,党逐步健全和发展了党内生活制度。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》规定:“每个党员不论职务高低,都必须编入党的一个组织,参加组织生活。各级党委或常委都应定期召开民主生活会,交流思想,开展批评和自我批评。”1981年8月,中央组织部下发了《关于进一步健全县以上领导干部生活会制度的通知》,明确规定了县以上领导干部的双重生活会制度,即:县以上党委常委除了必须编入党的一个组织参加党的组织生活外,同时坚持每半年召开一次党委常委(党组)生活会,并及时向上级党委或组织部门报告生活会情况。1990年5月,中共中央印发了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》,对民主生活会的基本内容、应遵循的方针、会议的准备和开法等作了具体规定。1997年1月和2000年4月,中央纪律检查委员会、中央组织部先后联合下发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》、《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》,就会前的准备工作、会中的批评与自我批评、党委主要负责同志对开好民主生活会的责任、整改措施的制定和落实、上级党组织对下级党组织民主生活会的指导和监督等,作了更为详细的规定。党的一系列生活制度的建立和实施,使县以上党组织民主生活会的质量普遍提高,领导班子依靠自身力量解决问题和矛盾的能力显著增强。

(五)党的监督制度的恢复与发展

首先,重新建立了党的专门监督机关——党的纪律检查委员会。在党的十一届三中全会上,重新建立了中央纪律检查委员会,并规定纪律检查委员会的根本任务是维护党规党法,切实搞好党风。全会以后,各级各部门党的纪律检察机关相继恢复和建立起来。党章明确规定:党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务,是维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。

其次,制定了对党员和领导干部实行监督的规定和条例。1987年7月,中央纪律检查委员会发出《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》,对党内纪律监督的任务、监督工作的分级负责办法、保护监督者和被监督者的正当权利,加强对党内纪律监督的领导等问题作了明确规定。为了加强对领导干部的监督,1997年4月,中央纪律检查委员会又发出了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》,规定了领导干部廉洁从政应遵守的六条准则。同月,中共中央还发布了《中国共产党纪律处分条例(试行)》,详细规定了党组织和党员犯政治、经济、组织、人事等七大类错误时所应受到的纪律处分。为了全面加强党内监督,2003年12月31日,中共中央颁发了《中国共产党党内监督条例(试行)》,这是到目前为止最为完整的一部党内监督法规。《条例》强调:党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人。为了对党员领导干部尤其是各级领导班子主要负责人实施有效监督,《条例》规定了集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等10项党内监督的具体制度。《条例》还对党内监督的指导思想、重点内容、各级监督组织及广大党员在党内监督中的职责、实施党内监督的制度保障等作了详细规定。《中国共产党党内监督条例(试行)》的颁布和实施,标志着党内监督工作从此进入规范化、制度化的新阶段。

十一届三中全会以来,中国共产党极为重视和不断加强自身的制度建设,取得了显著成就,初步形成了比较完备的党的制度体系。与前一个时期相比,新时期党的制度建设呈现出如下几个特点:

第一,从全局的、战略的高度加强执政党的制度建设。新时期党的制度建设不是以制定某项具体制度为出发点,也不以对旧有制度的修改、完善为满足,更不是仅仅把制度建设的重点放在党和国家领导人的选择上,而是从总结过去经验教训、防止十年内乱重演、保证党和国家的长久治安的根本性问题出发,从全局的、战略的高度,对党的领导制度、组织制度、工作制度、生活制度、监督制度等进行了全面规划和建设,逐步形成了一套较为完整的制度体系。

第二,党的制度建设与依法治国方针密切结合。一方面,国家的法律是在执政党的直接领导下制定和执行的。党的各项制度比较健全和完善并得到严格执行,党内生活就正常,党内生活的正常化将会促进国家的法制建设。另一方面,国家的法律是全社会的行为规范和准则,执政党应在宪法和法律的范围内活动。十一届三中全会以来,中国共产党把加强民主法制建设作为一项基本国策,并逐步确立了依法治国的方略。强调各级党组织和党员必须在宪法和法律的范围内活动。

第三,有计划、有步骤地推进党的制度建设。党的制度建设是一项极为复杂的工程,需要有计划、有步骤地进行,而不能采取那种搞群众运动、先破后立的办法。中国共产党在制定党内重要的制度时,总是在坚持群众路线的基础上,先经过试点,取得经验,然后再在全党范围内推广,并在实践检验的基础上,对其不断地进行修改和完善。由于党采取扎扎实实、稳步前进的办法,根据条件成熟的情况逐步地推进党的制度建设,因而制定的党内法规、条例具有科学性、稳定性和权威性。



回顾新中国成立以来党的制度建设的发展历程,我们从中可以得到许多重要启示。归纳起来,主要有以下几点:

第一,要把党的制度建设提到关系党和国家前途命运的高度来认识和对待。党和国家的前途和命运主要取决于党的路线、方针、政策的正确与否,取决于党和国家的领导权是否真正掌握在马克思主义者手中。而这些先决条件的实现,必须由党的制度建设作保证。只有通过加强和改进党的制度建设,建立健全科学的民主的党内制度,才能确保党的路线、方针、政策的正确制定和执行,也才能形成一支坚决贯彻执行党的正确路线、忠于党和人民事业、德才兼备的干部队伍,使党和国家的领导权掌握在真正的马克思主义手中。十一届三中全会以前之所以会发生在经济建设上急于求成、在政治上搞阶级斗争扩大化的错误,其根本原因就在于党内制度不健全,已有的好的制度也未能坚持。正如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》所指出的:形成党的权力过分集中于个人,党内个人专断和个人崇拜现象的主要原因是,“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化,法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威。”《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(上),第188~189页,中央文献出版社,1997年版。十一届三中全会以来,中国共产党深刻总结历史的经验教训,不断加强自身的制度建设,从而保证了党的正确路线的制定和执行,使党和国家的各项工作始终沿着正确的轨道健康发展。可见,制度建设是执政党的一项根本性建设,制度建设的好坏关系到党和国家的前途和命运。

第二,加强制度建设的关键在于坚持和完善民主集中制。民主集中制是党的根本组织制度、领导制度和工作制度,是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用。“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度”,“民主集中制的民主就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥;民主集中制的集中,就是全党意志、智慧的凝聚和行动的一致。实行这种制度,就是要努力造成又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。”《中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文献选编》,第317~318页,中央文献出版社,2002年版。中国共产党在60年的执政过程中,既积累了贯彻民主集中制的成功经验,也有包括20世纪50年代后期特别是“文化大革命”期间民主集中制遭到严重破坏,给党和国家造成巨大灾难的沉痛教训。历史经验证明:民主集中制是科学的、合理的、有效率的政党制度,它有利于体现人民群众的根本利益和愿望,有利于党的路线方针政策的正确制定和执行,发生失误也能得到有效的纠正。作为党的根本组织制度,民主集中制与党的各项制度之间有着辩证统一的关系。一方面,包括领导制度、组织制度、工作制度、生活制度、监督制度等在内的具体制度,是民主集中制在党的生活的各个领域的具体化,是落实党的根本制度的重要保证;另一方面,党的根本制度规定了具体制度建设的目标和指导原则,指明了具体制度建设发展的方向。在党的制度建设中,根本制度与具体制度二者互为影响、缺一不可。而制度建设的重点和关键则在于根本制度建设,即坚持和完善民主集中制。离开根本制度,具体制度建设就会失去正确的目标和方向,就不可能产生科学、有效的具体制度。党的制度建设的实践证明:凡是民主集中制得到较好地贯彻执行的时候,党的制度建设就会健康、顺利地发展;凡是民主集中制受到削弱或遭到破坏的时候,党的制度建设就会遇到挫折。

第三,党的制度建设必须与党的其他方面的建设相结合。党的制度建设与党的思想建设、政治建设、组织建设和作风建设都是党的建设系统工程的重要组成部分,它们都分别承担党的建设某个方面的任务,在职责上都有特定的范围和分工,但它们之间又是相互联系、相互促进的。一方面,党的思想建设、政治建设、组织建设和作风建设是制度建设赖以进行和发展的前提和基础。党的制度是党的建设经验、优良传统和成果的规范化、条文化,离开党的思想建设、政治建设、组织建设和作风建设,党的经验、优良传统和成果就不可能产生,制度建设也不能进行。同时,没有思想、政治、组织和作风建设方面大量艰苦细致的工作,党的制度就难以制定,即使制定了也难以执行。另一方面,党的制度建设能够巩固和发展党的思想建设、政治建设、组织建设和作风建设的成果。党的其他方面建设的经验、优良传统和成果是好的,但如果不把它们上升到党内法规和制度的层次,就不能使其得到巩固和传承,消极、腐败的东西就不能得到有效遏制。制度建设的这种作用,在人们的思想觉悟尚未得到极大提高的情况下尤为重要。

第四,党的制度建设必须相互配套。从内容上看,党的制度包括实体性制度和程序性制度。实体性制度一般规定“是什么”的问题;程序性制度一般规定“如何做”的问题。二者相辅相成,缺一不可。没有实体性制度,程序性制度就失去了存在的意义;没有程序性制度,实体性制度也得不到贯彻实施。十一届三中全会以前,党建立了若干实体性制度,但基本上没有程序性制度与之相配合,因而已有的实体性制度也不能得到有效贯彻,并最终在“文化大革命”中遭到严重破坏。十一届三中全会以来,党的制度建设有了长足的进展,在重视实体性制度建设的同时,也开始关注程序性建设,并取得了显著成就。但从总体上看,实体性制度的建设进展相对较快,而程序性制度建设则相对滞后,成为制度建设中的薄弱环节。可见,进一步加强党的程序性制度建设,已成为党的制度建设中的一项迫切任务,需要全党继续努力探索。

第五,必须严格把握制度的执行环节。执行是制度建设的重要环节。党的制度是党内活动的法规,体现了全党的意志和要求。它对全党的每个成员都具有约束力,全党上下都必须严格地遵守和执行。但在党的制度建设实践中,一直存在着大量的不严格执行制度的现象。虽然制定了许多好的制度,但不能得到有效的贯彻执行。例如,规定了党的集体领导制度,而在实践中一些领导干部却违背这一制度,实行个人专断,搞“一言堂”;党制定了许多反腐倡廉的条例和法规,但党内依然存在着严重的腐败现象,等等。在有些党员特别是领导干部看来,法律是死杠杠、硬标准,而制度是软条条、橡皮筋,法不能犯,制度却可以不执行,即使执行也带有很大的主观随意性,时常借口工作忙、任务重、时间少,而把制度束之高阁,或者只讲灵活性,不讲原则性。因此,加强制度建设必须严格把握制度的执行环节。一是要拟定执行制度的具体规划和实施细则,加强党的程序性制度建设;二是要加强对党员干部的思想政治教育和纪律教育,提高其制度意识和执行制度的自觉性;三是要加强对制度执行过程的监督检查,并对违背和破坏党的制度的行为予以坚决查处,做到执纪必严,违纪必究。

作者:李玉荣,首都师范大学政法学院(北京市,100089)
(责任编辑:田改伟)

[1]. 《毛泽东选集》,第4卷,第1264~1266页,第1340~1341页,人民出版社,1991年版。
[2]. 《朱德选集》,第287页,人民出版社,1983年版。
[3]. 《陈云文稿选编》(一九四九——一九五六年),第219页,人民出版社,1982年版。
[4]. 《建国以来毛泽东文稿》,第6册,第63页,中央文献出版社,1992年版。
[5]. 《邓小平文选》,第1卷,第215页,人民出版社,1994年版。
[6]. 《周恩来统一战线文选》,第174~175页,人民出版社,1984年版。
[7]. 《李维汉选集》,第225页,人民出版社,1987年版。
[8]. 《建国以来重要文献选编》,第9册,第111页,中央文献出版社,1994年版。
[9]. 《邓小平文选》,第1卷,第234页,人民出版社,1994年版。
[10]. 《邓小平文选》,第1卷,第328页,人民出版社,1994年版。
[11]. 《邓小平文选》,第2卷,第333页、第327页,人民出版社,1994年版。
[12]. 《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(上),第334~335页、第432页、第485页、第489页、中央文献出版社,1997年版。
[13]. 《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(下),第195~196页、中央文献出版社,1997年版。
[14]. 《人民日报》,1989年7月2日。
[15]. 《新华月报》,1994年第12期。
[16]. 江泽民:《论党的建设》,第516页,中央文献出版社,2001年版。
[17]. 《光明日报》,2007年6月26日。
[18]. 《光明日报》,2008年2月19日。
[19]. 《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(上),第107~108页,中央文献出版社,1997年版。
[20]. 《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(上),第188~189页,中央文献出版社,1997年版。
[21]. 《中共十三届四中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》,第317~318页,中央文献出版社,2002年版。

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