中国社会科学院政治学研究所 English
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公共预算约束机制建设与中国反腐败模式的完善

作者:郭剑鸣 时间:2009-11-27
本文为国家社会科学基金“完善我国反腐败模式研究”(09BZZ029)阶段性成果,并受浙江财经学院财政学省重点研究基地资助。


内容提要:腐败的滋生与缺乏对财政收支行为的刚性约束有着内在的逻辑关系,规制用财与规制用人一样都是防治腐败的治本之策。我国在规制用人方面已取得长足的进展,但现行的预算制度对政府收支行为的导向力和约束力还比较软弱。社会主义财政的本质是公共财政,我国已建立了“取之于民、用之于民”的公共财政的基本政治制度和经济制度,但还需要一系列财政运行机制的充实和完善,从而防止腐败的滋生与蔓延。因此,建设公共财政体制、强化预算监督、规制用财应成为我国完善反腐败制度的一个新重点。



“用人”和“用财”是最易滋生腐败的两大主要领域。近年来,随着我国经济社会的高速发展,各级政府及其部门掌握的财政资源的规模越来越大,因预算约束机制不健全而引发的政府支出性腐败现象呈上升态势。基于公共财政的思维,建设预算刚性约束机制,可以有效地“规范政府财政权”,预防政府支出性腐败行为的发生。

一、社会主义财政的本质是公共财政

国家与财政有着密切的联系。财政是实现国家功能的经济基础,国家是财政的管理和支配主体。国家性质不同,财政的属性也不同。自国家产生以来,出现过三种形态的财政体制:家计财政、国家财政和公共财政。就提取方式而论,它们分别对应于自然经济、计划经济和市场经济。“家计财政”主要是指封建专制国家特有的家国不分的收入提取和分配体制。“国家财政”是指国家自身作为生产和投资主体产生主要的财政资源,并以国家机构为中心来分配财政资源的体制。“公共财政”是指国家向分散的市场主体提取财政资源,并以社会为中心、以公共服务为主要方向分配财政资源的体制。参见马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》中关于自产国家、税收国家的讨论,第31~56页,中央编译出版社,2005年版。

公共财政的理念虽然最先萌发于西方古典经济学的“义务论”,亚当•斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中讨论了国家为履行公共职能而组织财政收入的方式、来源和原则等。这些思想被认为是公共财政理论的渊源。参见《国民财富的性质和原因的研究》,第五篇,商务印书馆,2004年版。但从国家本质上讲,资产阶级国家财政的公共性主要体现在提取方式上,其分配准则却难以做到以社会为中心,因而,难以真正向公共财政转化。究其原因,马克思在《新的财政把戏或格莱斯顿和辩士》一文中指出:“(剥削阶级)国家,这是土地贵族、金融巨头联合统治的化身,它需要金钱来实现对国内和国外的压迫”,这种“国家存在的经济体现就是捐税”《马克思恩格斯全选》,第7卷,第339页,人民出版社,1963年版。。由于这些金融、工业财团和土地贵族提供了其中的主要捐税,这种国家被其收买或被其以“公共目的”绑架是必然的。“这种国家的命运既受到交易所中国家债券行市涨落的调节,所以,它完全取决于私有者即资产者提供给它的商业信贷。”《马克思恩格斯选集》,第1卷,第68页,人民出版社,1972年版。这样的国家是和人民大众分离的公共权力,不论其财政体制如何设计,都很难保证其通过市场经济体制提取的税收能真正服务于公共目的。社会主义国家是与民众和社会最贴近的公共权力,这一国家属性决定了社会主义国家的财政以服务社会为中心进行财源组织和分配的财政,即公共财政。

公共财政体制的形成需要有基本的经济制度和政治制度来保障国家的财政收入来源和财政分配方向不被少数集团控制。资本主义市场经济运行方式不能有效抑制自然垄断,使得大财团或财团的联合可以对国家的财政来源构成结构性的威胁;而资本主义国家实行的代议制的政治运行方式又为财团对议员的收买提供了便利,因此,垄断集团实际上控制着资本主义国家的财政收入来源与支出方向。金融危机爆发后,美国政府被华尔街的金融集团和其他的地产集团、汽车集团所绑架而被迫动用财政资金为他们“输血”就是明证。社会主义市场经济运行方式是以公有制为主体的,国有企业形成的垄断是国家以社会的名义占有生产资料的一种方式,尽管它对生产效率和竞争公平会造成一定的影响,但不会影响国家财政来源的公共性,而且它还可以抑制私人资本对国家财政基础的威胁;在社会主义国家,人大代表有广泛的地区性、民族性、行业性、界别性,行政机关对人民代表大会负责、报告工作,并接受其监督,所以,社会主义国家具有实行“取之于民、用之于民”的公共财政体制的基本政治制度和经济制度的条件。

但是,基本政治制度和经济制度还不是建设公共财政体制的充要条件,它还需要一系列财政运行机制的充实和完善。公共财政的核心要义有两点:一是财政要尽可能地从生产性、竞争性投资中退出,将重点转向具有广泛覆盖面的基本公共服务和公共物品的供给,使国民通过财政之手充分享受国家进步和社会发展的成果;二是建立健全财政收支监督的法规、机制和体系,确保财政真正“取之于民”和“用之于民”。高培勇:《中国公共财政建设指标体系:定位、思路及框架构建》,《经济理论与经济管理》,2007年第8期。前者是公共财政的功能方向,后者是公共财政的制度保障。公共财政的功能能否实现?关键就在于是否有完善的政府预算约束机制。邓小平早就讲过,“加强财政监察是财政工作的关键”。邓小平:《邓小平论财经》,第224页,中国财政经济出版社,1997年版。江泽民也强调“不断完善人、财、物等方面的管理和监督机制”是“完善反腐倡廉机制”的重要内容。江泽民:《江泽民论加强和改进执政党建设》,第538页,中央文献出版社、研究出版社,2004年版。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》,提出要“健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任”。没有刚性的预算监督,公共财政容易演化为某些官员以公共的名义牟取私利的工具。正是在这个意义上,温家宝总理在2009年的政府工作报告中特别指出:“今年政府投资力度大、新上项目多,要确保监管到位,绝不能搞劳民伤财的‘形象工程’和脱离实际的‘政绩工程’,绝不允许利用扩大公共投资为单位和个人牟取私利。各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督,强化监察、审计等专门监督,高度重视人民群众监督和新闻舆论监督,做到行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。”温家宝:《政府工作报告》,2009年3月5日。
二、预算约束是公共财政体制内在的反腐败机制
公共财政体制在一定意义上也是一种用公开、受监督的计划控制政府收支的体制。在这种体制下,政府预算及其约束机制建设具有特殊的意义:

(一)预算成为国家与社会的关系及其调整的一种基本形式,是关于国家与公民的权利和义务、关于国民赋税与政府职能的一种基本规范,而不是单纯的政府收支计划。在公共财政体制下,公民与国家的关系实质上转化成了政府与纳税人集体的关系。有纳税能力的公民都有向政府纳税的义务,而政府则必须按纳税人集体的意愿提供有效的公共服务。没有纳税人核准的预算不仅意味着政府不能支出,更意味着政府不能行动,就此而言,公共财政体制是民主政治制度的一个基本构件。

(二)预算的功能是保证公民以最低的负担获得最有效的服务,是通过政府的汲取对社会资源进行重新配置,使社会大部分人处境变得更好,同时又不加重另一些人的负担,收到“帕累托改善”之功。因此,责任预算、节俭预算和非特殊情况下的平衡预算应成为公共预算的基本原则。

(三)预算的形式是关于政府收支的权限、度量、方向和过程的计划及法律规范的总和。为确保政府预算能真正体现其本质、实现其功能,预算资源的集中统一配置、预算收入的税式化、预算信息的明细化和预算监督的全程化是公共财政体制的基本要求。
从中不难发现,公共财政的根本精神在于通过财政收支来厘清国家与公民的权利与义务关系,确定政府活动的方向与边界。同时,也强调了政府并不直接创造财富,他们必须为自己收支的每一分钱提出令公民满意的理由。由此,我们可以这样来表述其内在的反腐败原理:政府的每一项职能活动都离不开收支,而政府又是非盈利的,其收支均来自向社会的提取,如果能将政府的每一项收支都纳入预算,同时,附上与之相对应的政府活动的理由和信息,那么,只要监控政府预算的编制和执行,就能监管政府行为和公权力的运用,简言之,就是通过规制取财用财来防治腐败。因为,任何形式的腐败都需要在政府公务过程中实现其谋私目的,规制用财不仅可以最大限度地监督政府过程,甚至可以使不符合预算目标的政府活动完全“歇业”。正是在这个意义上说,公共预算约束机制是防治腐败制度体系中的一个基本平台。

当然,要使这一制度平台发挥作用,还需要建立一些具体的机制破解下列难题,这些难题如果解决不好,预算约束机制的防腐反腐功能就会被消解。其一是如何控制政府预算外收支?其二是如何将政府收入尽可能税式化?其三是如何确保政府预算的信息与政府活动信息相对应?其四是如何减少预算监督的盲点?因为,预算外收支的存在就表明有不受严格监督的政府取财和用财行为,也就有不受严格监督的公权力活动,这样,通过规制预算来规制政府行为,进而预防腐败的目的就不可能实现。而政府收入的税式化和预算内化,尽可能减少政府非税收入,降低预算外收入的比例,直至将其完全归并为预算内收入,则是进一步夯实公民监督政府收支行为及其职能活动的合法性基础的必要步骤。因为,在税、费、国债和投资性收入等几种政府收入形式中,税收是最能表白政府应对社会承担义务、政府行为应受社会监督的一种。而如果政府在编制预算时所列职能活动事由是虚构的、笼统的,那么这些部门在动用预算时就可能偏离原目的去做别的事,只要虚开与预算编制时所列活动相关的支出票据就可以套取预算。如此,监督政府预算也不能收到防控腐败的实效。中国台湾地区陈水扁“政府”的洗钱案就是此类腐败的典型。

三、公共预算失规与腐败滋生的关联

(一)直接以腐败形式出现的预算失规现象

有相当数量的部门在预算执行中直接攫取、侵吞公共财政资金,这类腐败形式主要包括:虚假报销、冒领、套取资金;不按收支两条线管理;公款私存(包括帐外存款和公款转移)、公房私租、违规收费;超范围支出和违规列支费用等等。其中,发生公款私存类违规部门多达19个,占全部受审计部门数的38.8%,违规资金25190.18万元;扩大开支范围或超范围支出的违归规部门同样是19个,违规资金14329.66万元;违规列支费用的部门12个,占全部受审计部门数的24.5%,违规资金6376.38万元。有的违规情节严重亵渎职业道德,如水利部采取报销假发票等方式虚列支出,套取移民资金。

(二)存在大量孵化腐败行为的预算失规现象
1.预算失规问题具有普遍性。接受审计的49个部门,再加上由财政部负责审计的审计署,均发现有不同程度的预算违规行为,无一幸免。其中,财政部、水利部、广电总局、税务总局、教育部等单位的各类预算违规金额较大,均在10亿元以上。

2.预算意识差,预算没有真正成为各部门支出和执行公务的刚性依据。可以说从预算编制、预算收入入库,到预算支出和预算监管诸环节都存在较大的随意性。其中,不纳入预算管理、虚报预算、不细化预算、预算收入(含非税收入)不上缴、挪用预算和公款现象较为严重,合计发生违规金额177亿6800万元,占全部审计违规金额的70.6%。其中,发生不纳入预算管理的违规部门多达30个,占全部受审计部门数的61.2%,违规资金高达507047.83万元,劳动与社会保障部甚至有2055万元捐款收入不纳入预算管理;虚报预算、不细化预算的部门有16个,违规资金高达900753.4万元,仅教育部就有714200万元的预算不细化;预算收入(含非税收入)不上缴的部门有7个,违规资金高达337476.49万元,仅广电总局就有304686万元财政非税收入不上缴;挪用预算、公款和自行调整公款用途的部门有26个,占全部受审计部门数的53%,违规资金31586.48万元。

3.预算职能管理及相关部门的预算违规行为较为严重,对其他部门的预算编制和执行构成不良导向。这些部门涉及财政部、审计署、税务总局、统计局、司法部、监察部、安检总局、发改委、国资委等。比如,财政部预算编制不准确,造成至2007年末财政资金节余41427.41万元、预算编制不够细化6325.57万元;税务总局未编报下属部门预算84800万元、超预算、无预算支出17803.34万元;统计局打捆申报项目经费17052万元并自行分配;国资委16123.10万元应纳未纳部门预算;发改委节余资金7670.48万元未纳入预算统筹安排使用。

4.预算外收支现象普遍,各部门对预算“二次分配”的自由裁量权大,破坏了国家预算编制和管理的集中统一性和严肃性。在被审计的49个部门中,均发现有不同程度地自行分配所属二级单位预算或不纳入部本级预算统一管理或自行调整预算用途等违规行为。发生此类违规的部门比率高、违规资金规模大。

必须指出,2008年审计公告中所列预算违规问题与以往相比已经有了很大的改善,也就是说,此前类似的预算违规现象更为严重。多年积累起来的预算失规之弊可以从三个方面助长腐败行为的滋生:

一是大大助推了政府规模和职能的膨胀,增加了官员寻租的机会,使贿赂、特别是商业贿赂之风炙热蔓延。由于虚报预算、挪用预算的现象比较普遍,一些地方和部门滋长了贪功冒进的工作作风,往往将本来没有条件上马、需要多年完成的项目提前上马、一起上马、超标上马,这样主管官员就可以广设租金。我国当前的工程项目贿赂问题多由此生。例如,2003—2007年,仅全国检察院系统立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件就多达19963件,涉案金额34.2亿多元。其中,绝大部分案件发生在旧城改造、工程建设、土地出让、产权交易、政府采购和资源开发等领域。

二是预算编制的漏洞和预算执行的随意性为贪污者开了方便之门。诸如不纳入预算管理、虚报预算、不细化预算、预算收入(含非税收入)不上缴之举,往往使人们难以弄清各部门每年的实际收支数,一些部门还存在长期挂帐、延期不做决算、不按收支两条线管理等现象,造成“糊涂帐”,令贪污者可以长期隐形、遁形,累积起越来越多的贪污大案、要案。仅近五年,我国就立案侦查贪污贿赂犯罪案件179696件209487人,其中立案侦查的贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件就多达35255件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人(其中厅局级930人、省部级以上35人)。大案、要案占立案数的比例分别从2003年的46.8%和6.3%上升为2007年的58.3%和6.6%。而2002年—2005年间,我国各级检察机关立案侦查的贪贿案152440件、170087人,占同期受党纪政纪处分人数的三分之一。参见贾春旺:《最高人民检察院工作报告》,2004—2008。

三是普遍的预算外收支、挪用预算和自行调整预算用途等现象给一些公款送礼、买官要官和色情腐败分子以可乘之机。买官要官和色情腐败是我国近年来官员腐败的新形式,这两类腐败的资金来源大多与公款收支的漏洞有关。近三年,我国查处的16位省部级以上的违纪官员中,有14位涉及色情腐败,他们包养情妇的部分开销就是由单位小金库支出或是开假发票用公款报销的。

如果说,预算失规导致腐败是从反面说明了预算制度完善与否与腐败滋生之间的关联的话,那么,预算改革后,中国防治腐败的成就则从正面映证了两者间的关系。虽然,现阶段中国一些地区和部门的防腐反腐形势依然严峻,但必须看到,自1999年预算改革以来,我国预防腐败的路径开始进入一个通过制度建设来减少腐败的动机和机会的新阶段。由此产生的成效也是明显的。例如,各级政府预算内资金违规使用的比例开始大幅下降,2003、2005年、2006年受到党纪政纪处分的党员人数分别为17万、11万、9万人,亦呈逐年锐减之势,虽然近五年发生的贪腐大案、要案仍有所上升,但一般性违规违纪案件也在减少。2003年至2007年,全国检查机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人,比前五年分别下降13.2%和9.9%。贾春旺:《最高人民检察院工作报告》,2008年3月。这说明预算改革的各项措施对腐败发挥了震慑和防控作用。随着预算改革的深化和相关措施的配套,预算监督必将对防控各级核心权力层次的腐败发挥重要作用。

四、“规制用财”:公共预算约束机制的反腐败利器
要从根本上做到“规制用财”就必须建立预算刚性约束制度。根据我国预算编制和执行过程中存在的问题,要建立这一制度,强化对政府取财和用财的规制,达到防治腐败的目的,还需要对现行的预算思想、预算制度、预算权力结构、预算编制和实施方式、预算监督机制等方面深化改革。

(一)树立有利于防治腐败的公共预算约束思想
这需要以阳光财政的理念为核心,以防治“自收自支”式的腐败为目的,从三个方面转变现行的预算思维:一是加快从“政府预算”思维向“公共预算”思维转型;二是从常年赤字预算思维向常规状态下的节俭+平衡预算思维转型;三是从“不完全预算”思维向“完全预算”思维转型。前文已述,公共财政体制下的预算是一种义务预算、认可预算、常态条件下的平衡预算和完全预算。而我国当前的预算在很大程度上还受到“政府预算”、“膨胀预算”和“不完全预算”思想的支配。“政府预算”意味着政府有权向域内社会和民众征税,而“公共预算”则意味着政府有义务向域内社会和民众报告其收支规模和方向。显然,只有“公共预算”思想才包涵有监督政府收支的精神,依此精神才可能建立起“阳光财政”的体制,达到通过监督财政来防治腐败的目的。而如果我们依然把预算当作“政府自己的预算”,那么,政府就没有向社会公布预算信息的动力,也不会有接受预算监督的自觉性,通过监督预算来防治腐败也就无从谈起。赤字预算对社会经济发展的刺激作用不可否认,但同样不可否认的是预算规模的扩大往往意味着腐败机会和腐败资源的增加。因为,不管如何加强监管和精打细算,由公共部门支配资金的节约性和合理性通常难以与私人支配自己的资金相匹比。正如审计报告披露的,我国当前还存在较为严重的虚报预算、违规列支费用等问题。更何况我们对预算的监督还不那么到位。近年来我国的贪腐大案、要案增多与预算的膨胀相伴而生,可以在一定程度上说明这一问题。“不完全预算”可以说是“政府预算”的衍生品,它是指政府向社会公布的预算或提交给人大代表审议的预算只是政府实际收支的一部分。现阶段,到底有多少政府收支未纳入预算,各地情况不一,在有些地方,“有人甚至认为只有1/3的政府财力被列入了预算”。张馨:《财政学》,第2页,科学出版社,2006年版。这实际上规避了人民代表大会和民众对政府全部收支情况的监督,与阳光财政和真正意义上的公共财政制度是相悖的。从国家审计署的审计报告披露的情况看,即便是公开的预算在编制上还存在不够细化、在执行上还存在随意性等问题,那些不公开的收支是否会被滥用而导致腐败?人们自然有理由担心。因此,要建立一个有利于防治腐败的预算制度自然也要求政府提供的是一个完全的预算。

(二)确立有利于防治腐败的公共预算刚性约束的基本制度

这需要以“取用于民”的理念为核心,以防治无预算支出式的腐败为目的,建设预算约束制度的三大支撑:一是推进政府收入形式的税式化改革。目前,政府收入的形式来源主要包括税收、收费、公债和投资性收益等,非税收入所占比重不小。表面上看,这些收入来源的解释意义不同,政府在预算编制、执行和监督管理时也对他们适用了不同的标准。而事实上,他们的法理意义是一样的,即国家对社会的提取。从政治学意义上讲,税收是其中唯一能表示这一法理意义的政府收入形式,也最能体现政府与公民之间的相互义务关系。马克思说过:“为了维持这种公共权力,就需要公民缴纳费用——捐税。”《马克思恩格斯选集》,第4卷,第171页,人民出版社,1995年版。政府基于捐税提取而向社会提供服务,不需要也没有理由再收取规费,确需收取的政府规费也可以转化为税收,没有必要对这类政府收入采取不同的方式进行管理。因为,税与费的性质不同。纳税是公民的义务,政府基于税为公民提供服务是政府的义务。而政府基于服务向社会收取费用,意味着这类政府服务是额外的,如果这种收费不能转化为捐税,则进一步意味着这类政府服务是公民不需要的。从学理上讲,不经公民认可,即便政府提供了服务而收费,也不可取,否则,就有乱收费之嫌。在现行收支管理体制中,国家对规费收支的监管比对税收及基于税收的支出的监管宽松得多,公民对规费的监管更不可能,如果政府收支中有许多都来源于规费,就会给腐败分子留下方便之门。中国当前所发生的一些腐败现象相当一部分就与这类收费的混乱和使用的不规范密切相关。政府发行的国内外债务应以专项需要而设,实行封闭运行,不应笼统地以弥补财政缺口之名发行,以抑制财政随意膨胀的倾向。至于政府的投资性收益,基于政府非赢利性和非竞争性部门的性质,应逐步减少。对其中的国有资产收益部分,利润可以税式化为政府预算收入,而转让收入和股息收入在纳税之后,则应依“本源于民、利馈于民”的原则建立“国民福利基金”,定期向国民派发,不纳入政府预算收入,不划归政府财政支配。只有尽可能地将应该由政府支配的收入都税式化,并在此基础上全部纳入政府预算,公民与国家(政府)之间的相互义务关系才会更加清晰而稳定,公民对政府收支的监督才更有法理基础和制度保障;二是做实政府无预算不得收支的制度。预算需要经过严格复杂的程序形成,它是对政府收支的阳光安排和法律许可。政府依据预算收支,在制度意义上不会产生腐败,所需的只是严格监督预算的执行。但是,如果允许政府在预算之外进行收支,则在制度安排上就为腐败的滋生开了口子。中国目前还存在规模不小的预算外收入全国地方政府每年的预算外收入究竟有多少,恐难精确统计。据北京大学中国经济研究中心平新乔教授对2004年地方政府财政状况的研究,当年地方政府仅卖地、行政性收费为主的两项预算外收入,就分别达到6150亿元、4323亿元,合计占当年地方可支配财力30367亿元的1/3强。《海峡都市报》,2006年11月2日。。所谓预算外收入就是不通过国家预算管理的财政收入,其使用由政府自行决定,完全不提交人民代表大会审议,可以说是政府无预算收支的典型形式。虽说它是历史遗留问题,也对地方社会事业的发展产生了积极的影响,但那毕竟是我国预算制度尚不完善时的产物。无论是从学理、法理,还是从制度设计上讲,预算外收入都不符合公共财政体制的精神,更不符合公民与国家之间的权利与义务约定,况且它们的收支过程早已成为腐败滋生的“重灾区”,需要从预算制度上进行调整。对预算外收入要尽可能预算内化,或者先统一缴纳国库,再全额返还地方,即便不作统一分配,也要纳入严格的预算管理,适用预算监督程序;三是建立政府支出偏离预算安排的自动否决制度。如前所述,公共财政体制下的预算不仅仅指政府的收支计划,还包括政府的行动计划,也就是说预算是政府行动计划和政府收支计划的统一。只有政府行为中实际发生的收支范围、数量和方式等信息符合预算规定的精神和原则,才能说预算真正被执行了。当前的情况是预算与政府行为不是一回事的现象还比较普遍。审计报告所列举的26种政府收支违反预算的行为,大都是以虚假的政府行为信息、收支信息来“弥合”预算计划。比如,虚假报销、冒领、套取资金;不细化预算;挪用预算、公款(包括挤占公款和自行调整公款用途)等。因此,有必要建立根据预算计划否决偏离预算规定的政府收支行为的制度。

(三)建立有利于防治腐败的预算权力结构

这需要以各级人民代表大会为核心,以防治因预算失规、失序引发的腐败为目的,建立集中统一的预算编制、执行和监督的权力结构。预算权力的集中统一性是公共财政体制的一个基本要求。自1999年预算改革以来,通过推行国库收付、部门预算、统一采购和预算审批等制度,我国预算管理权力的统一性有了很大的加强,但分散性问题无论在预算编制、预算执行,还是在预算监督上,都依然存在。审计报告所揭示的26类预算失规、失序行为,在很大程度上就是我国预算权力结构还相对分散的结果。比如,一些部门通过虚报预算、长期不办理决算、不细化预算、挪用预算、自行调整公款用途、预算收入(包括非税收入)不上缴、向非预算单位或个人拨款等方式,不断膨胀了部门对预算的二次分配权,这在一定程度上削弱了财政部统一管理预算编制和预算执行的权力。而国家发改委等综合管理部门也有很大的预算分配权,这对财政部的预算管理权又构成了一定程度的分解。在预算监督方面也存在财政系统、审计系统和人大系统三分的局面,财政系统负责预算编制和预算执行的具体组织,审计系统侧重预决算执行情况的监督,人大系统负责预决算审批和总体监督。由于财政系统和其他行政职能部门同属于预算最大化的争取方,他们虽有监督能力,但监督责任不明、监督动力不足,甚至自己也常常出现不小的预算违规行为自2003年,审计署推出审计结果公开制度起,财政部就是被点名批评的次数最多的部门之一,财政部在每年的审计报告中都被审计出有重大预算违规行为。参见2004—2008年审计公告。;审计系统有监督责任,但查处的力度有限我国现行《审计法》只赋予审计机关纠正、停止被审计单位的违法违规行为的权力,对直接责任人的处理只有建议权。;人大系统有充分的监督权力,但往往缺乏监督能力和完整的预决算信息,难免使其对预算的监督虚化。因而,三个系统都发挥不了令人满意的预算监督效能。建构有中国特色的预算权力结构应该是在人民代表大会统一主导预算的前提下,做实预算执行力、预算监督力和预算编制力。其中,预算监督力是核心。我国现行的预算管理体制表明,人大不参与预算的编制使之难以深入了解行政系统对预算的需求,掌握完整的预算信息,给人大充分行使预算审批权、监督权带来困难。预算监督是一项政治工作、法律工作,也是一项技术工作、常规工作,没有预算审计就会虚化预算监督。我国实行“议行合一”的政治体制,人民代表大会行使预算主导权是该体制的应有之义。当然,我们的人民代表大会不搞西方式的“议会拨款”、“议会税收动议”和“议会支出动议”,但可以建议人大的预算委员会与财政部合作共同编制预算,特别赋予其修改预算的权力,使之能够在预算编制阶段就掌握预算信息、监督预算的编制,从而改变目前人大在审议预算时的被动局面。同时,也可以建议审计署归建于人大常委会,或者将审计署对政府部门的审计职能交由人大预算委员会履行。这样有利于实化人大对预算的检查、监督能力,而审计署的工作也更有权威。为了便于人民代表大会行使国家预算主导权,建议将人大预算委员会由现在的人大工作机构升格为人大专门委员会,使之成为我国预算审议、监督和执行检查的核心机构。此外,为了强化财政部对经人大审批后的预算的执行组织力,必须进一步细化部门预算,尤其是部门的二级预算,最大限度地规制各职能部门对本级预算和所属二级预算的二次分配权,减少预算支出调整的随意性。其他综合性调控部门和预算支出大户,如发改委、中国人民银行、科技部等可以向财政部提出预算编制和执行的建议,但不享有“先斩后奏”、“先行切割”、“强行分配”等破坏预算管理集中统一的权力。当然,财政部在预算编制、执行和管理方面都要率先自律垂范。

(四)探索有利于防治腐败的预算编制、执行和监督的形式及工具

一是在预算编制方面,改革单一的基数预算方式,实行基数预算和零基预算相结合,对职能相对稳定的部门采用基数预算,而职能不够稳定或变化较大的部门采用零基预算,防治部门预算的无因膨胀、只增不减和不合理配置;二是在预算审议方面,改革单一的整体表决方式,有选择地对数额大、对国计民生关联密切或者投入结果不确定的预算进行辩论预算和个案预算方式的试验,允许人大不通过某个部门的预算或某个单项预算,防止预算审批中的“搭便车”现象;三是根据我国两会召开的特定时间安排,将预算年度从现行的1月1日至12月31日调整为4月1日至次年的3月31日,解决我国预算未批先行的历史遗留问题,防止一些地方和部门利用既成事实“绑架”预算审批的现象;四是修改有关法律,强化对预算违法行为的法律约束力。我国现行《宪法》尚未有涉及预算的内容,《预算法》第73、74、75条对擅自变更预算、擅自动用国库库款、隐瞒预算收入行为的处罚也仅仅限于追究行政责任,而未提到承担法律责任的问题,这对预算违规、违法者的拘束力十分有限。因此,有必要在《宪法》中对国家预算的基本原则和精神加以规定,在《预算法》中增加对预算违法的法律责任追究的条款,同时,在《刑法》中也要增设预算违法方面的罪种。

作者:郭剑鸣,浙江财经学院财政与公共管理学院(杭州市,310018)
(责任编辑:孟令梅)


[1]. 参见马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》中关于自产国家、税收国家的讨论,第31~56页,中央编译出版社,2005年版。
[2]. 亚当.斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中讨论了国家为履行公共职能而组织财政收入的方式、来源和原则等。这些思想被认为是公共财政理论的渊源。参见《国民财富的性质和原因的研究》,第五篇,商务印书馆,2004年版。
[3]. 《马克思恩格斯全选》,第7卷,第339页,人民出版社,1963年版。
[4]. 《马克思恩格斯选集》,第1卷,第68 页,人民出版社,1972年版。
[5]. 高培勇:《中国公共财政建设指标体系:定位、思路及框架构建》,《经济理论与经济管理》,2007年第8期。
[6]. 邓小平:《邓小平论财经》,第224页,中国财政经济出版社,1997年版。
[7]. 江泽民:《江泽民论加强和改进执政党建设》,第538页,中央文献出版社、研究出版社,2004年版。
[8]. 温家宝:《政府工作报告》,2009年3月5日。
[9]. 参见贾春旺:《最高人民检察院工作报告》,2004—2008.
[10]. 2003年至2007年,全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人,比前五年分别下降13.2%和9.9%。贾春旺:《最高人民检察院工作报告》,2008年3月。
[11]. 现阶段,到底有多少政府收支未纳入预算,各地情况不一,在有些地方,“有人甚至认为只有1/3的政府财力被列入了预算”。张馨:《财政学》,第2页,科学出版社,2006年版。
[12]. 《马克思恩格斯选集》,第4卷,第171页,人民出版社,1995年版。
[13]. 全国地方政府每年的预算外收入究竟有多少,恐难精确统计。据北京大学中国经济研究中心平新乔教授对2004年地方政府财政状况的研究,当年地方政府仅卖地、行政性收费为主的两项预算收入,就分别达到6150亿元、4323亿元,合计占当年地方可支配财力30367亿元的1/3。《海峡都市报》,2006年11月2日。
[14]. 自2003年,审计署推出审计结果公开制度起,财政部就是被点名批评的次数最多的部门之一,财政部在每年的审计报告中都被审计出有重大预算违规行为。参见2004—2008年审计公告。
[15]. 我国现行《审计法》只赋予审计机关纠正、停止被审计单位的违法违规行为的权力,对直接责任人的处理只有建议权。
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