一、问题缘起

新农村建设中,“以政府为主导,以农民为主体”是表达政府和农民角色最常见的描述,理论界对政府主导与农民主体已做了较多论述。综合来讲,“政府主导”是指政府要在宏观上做好新农村建设的规划,着力解决具有很强公益特征,仅靠市场机制和个体力量无法解决的问题;“农民主体”指农民是新农村建设创造主体与价值主体的统一,既是新农村建设的直接参与者,又是新农村建设的直接受益者。柯炳生对于政府与农民角色的描述最为具体,按照政府与农民承担责任的不同,他把新农村建设的领域分为三类,“政府为主,城乡统筹;合作为主,政府扶助;个人为主,政府服务”。即“在每个不同的具体问题上,政府应该发挥的作用是有所不同乃至非常不同的。”[1](PP15-19)如果政府与农民的角色确实能够按照学者的逻辑发挥作用,新农村建设必是成功而又令人满意的。

然而,理论与实际总存在相当大的距离。在新农村建设进行一年多的时间里,关于政府大包大揽和农民集体失语的报道与文章层出不穷。如北京市某区为建设新农村,计划一期建81栋别墅,既改善农民生活又发展旅游业,然而农民却担心负担不起20万元一栋的别墅。[2]像北京市某区的这种形象工程,全国各地均有报道。最近的一则报道来自8月24日的《新京报》,该报报道,为了建设新农村,整治村容村貌,河南温县的县领导下发文件要求拔除村民屋前屋后的农作物,并动员该县公务员、医生和教师回到原籍“拔苗”。为了建设所谓的“新农村”,而不惜侵害农民的农作物,政府主导过度到了极点。

在学界和政界为重构地方政府职能献计献策的同时,农民主体性缺失问题也逐渐引起了人们的注意。2007年7月5日,南方周末刊载文章———《新农村建设:农民集体失语?》。文中指出,目前的新农村建设主要由知识分子和民间组织、世界银行等NGO组织、政府部门三股力量在推动,而中国9亿农民———政策设计的主体,“还没有入戏”,新农村建设中鲜有他们的话语和行动,知识分子和政府官员成了他们“代言人”,代替农民在思考农民的问题,“乡村运动而乡村不动”①的尴尬再次呈现。总体而言,政府缺位、越位和错位,农民主体性缺失已成为制约新农村建设良好发展的重要原因。因此,要促进新农村建设的开展,有必要进行相关研究,以促使政府与农民的角色回归。

二、产品性质与角色作为

(一)农村公共产品与私人产品

公共产品与私人产品②是经济学对产品属性的基本划分形式,不同经济学家对两者划分的标准有不同理解。萨缪尔森对于两者的界定为现代经济学所广泛接受,他从产品的排他性和竞争性来界定产品性质。排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性,竞争性是一个人使用一种物品减少其他人使用时该物品的特性。私人产品是具有竞争性和排他性的物品,而公共产品不具有竞争性和排他性。

根据性质的不同,农村产品也大致可以分为公共产品和私人产品两类。农村公共产品可以分为六类,[1]一是农村基础设施建设,包括道路、电力、饮水、电讯、电视网络等;二是社会事业,包括基础教育、社会保障、卫生设施等;三是农业基础设施,如田间道路、水利工程、梯田建设、中低产田改造等;四是政府农业服务,包括农业科研和推广、动植物重大疫病防治、农产品质量安全体系、农产品市场信息等;五是扶贫济困救灾工作;六是村庄内部和村庄周边的问题,如村内的道路、沟渠,村边的水塘、河道,村内的环境治理和垃圾处理等。这六类产品由于其具有非排他性和非竞争性,具有极强的公益性特征,它们都属于公共产品。农村的私人产品,是指除了公共产品之外的所有产品。其中,特别要强调的是,收入的增加途径和房屋是私人的事情,属于私人产品。

(二)政府与农民的行为界定

在私人产品的条件下,没有外部性现象,消费者个人从产品中获得的边际效用与产品的社会边际效用相等,靠以个人理性选择为基础的市场供给机制就能实现帕累托最优。而对于公共产品,其社会边际效用远远大于个人边际效用,而且又由于其在消费上的非竞争性和非排他性,很容易产生“搭便车”、“囚徒困境”、外部性等问题,靠市场机制供给公共产品无法达到帕累托最优,政府对公共产品的供给具有不可推卸的责任。

市场供给私人产品,政府供给公共产品已成为基本的共识。在社会主义新农村建设过程中,这一共识依然适用。政府与农民行为的界定就应以产品性质为标准,政府部门应着力改善农村基础设施建设、社会事业、农业基础设施等上述六类公共产品的供给现状。同时要分清的是政府供给不等于政府部门亲自生产,直接生产公共产品只是政府供给的一种形式,除此之外,政府部门还可以委托私人部门(市场)和社会力量生产。如农业信息的供给,仅靠政府力量的推动,已经产生了“最后一公里”难题,只有在政府、社会、市场三维框架下,才能解决农业信息的供给问题。[3]

政府供给农村公共产品,不能缺位,但同时也不要越位,不要企图供给私人产品,干预农民自己的事情。例如,房子是农民的私人产品,选择住什么条件、什么样式的房子,是农民自己的事情,是农民根据自己的经济状况和个人偏好做出的理性选择,政府部门不要“帮助”农民住别墅,知道这一点,新农村建设中的“建新房,刷新墙”事情就可以避免。农民增收也是一例,田里种什么最赚钱,农民都有自己的判断,政府部门没必要“帮助”农民致富,强迫农民种植政府推广的、政府部分领导认为有“经济效益”的农作物。如果政府违背市场经济规律,利用行政力量推广种植某一种农作物,极有可能产生“政府推广什么,什么不赚钱”的尴尬现象。因此,政府部门应该退出私人产品领域,为农民创造公平、公正的市场经济环境才是政府的职责所在。

三、政府放权与农民参与

(一)政府主导过宽

我国是具有千年封建传统的国家,政府历来就较为强势。在封建社会,“君叫臣死,臣不得不死”,皇帝对政府官员已经如此,对普通百姓更是可想而知,处于社会底层的小农,更是没有任何主动权可言。建国后,我国建立起人民民主专政的社会主义国家,政府与农民的关系虽不像封建社会那般恶劣,但小农依然没有主动权,国家实行计划经济制度,整个国家的生产、分配、消费都由政府集中安排,小农就像整个国家机器上的零部件一样,只能随着国家机器的转动而转动,个体没有选择的机会。改革开放后,我国逐渐由计划经济向市场经济转变,但政府强势逻辑依然存在。

在新农村建设中,政府强势逻辑的直接表现就是主导面过宽,政府决定了新农村建设的一切。在宏观上,政府负责规划本辖区内的新农村建设,包括示范点的分布、选择标准和选择示范村庄;资金的分配数量和方式;宣传发动工作;决定或认可自然村整治的项目等。在微观上,政府决定财物投入的数量和方式,甚至整治村庄环境所需要的水泥等物资到什么地方购买、价格高低、质量如何等等,都由政府一手掌握,政府连如此微观的事物都要掌握,农民根本不具有发挥主体作用的空间。

(二)动员农民参与

在新农村建设中,政府主导必不可少,但政府的作用更多的应该是规划、示范、引导而不是包办代替。政府包办代替,农民一边看,新农村建设不仅会偏向,更是缺乏可持续的动力。要改变新农村建设的不良现状,就必须动员农民主体的参与。要动员农民参与,须从以下三个方面努力:

首先,改变部分官员心态。长期以来,部分官员,甚至知识分子总认为农村和农民是“落后”的,“保守”的,需要上面和外部的力量加以改造,仅靠农民什么事情都干不成。目前,无论是县级政府,乡级政府还是村委会干部,都普遍认为中国农民的思想素质不高,甚至认为农民的思想意识问题是他们开展工作的拦路石。[4]不相信农民,不敢或不愿与农民打交道是目前部分官员的心态,在这种心态指导下,政府就理所当然地控制了农村的一切。要动员农民积极地参与到新农村建设中来,政府就必须减弱对乡村社会的控制,“要相信农民会种田”,让农民自己作选择。

其次,树立农民主体意识。千百年来,中国小农远离国家政治中心,政治上的被动和疏离造成了农民主体观念和主人翁意识的缺失,建国后人民公社的经历使这种根深蒂固的观念更深入一层。自然地,在新农村建设中,农民的主体观念处于缺失状态, 65·2%的村干部和70·2%的农民都认为应该靠政府,只有14·4%的农民认为要靠农民自身。[5]农民还在延续千年以来的传统意识———所有的事情都是国家的,小农只有被动地接受。要动员农民参与到新农村建设中来,就必须先破除存在于小农心中的“依赖”意识,树立农民的国家主人翁精神。

第三,建立农民利益表达和政治参与的机制。从目前的国情来看,村民自治制度是农民利益表达和政治参与的重要制度基础。20世纪80年代初,伴随着人民公社的解体和家庭联产承包责任制的推行,农民自发组织建立了村民委员会,以弥补农村公共权力的真空和供给农村公共产品。从农村自治建立的过程就可以看出,民治是其天然属性,体现村民意志,尊重农民主体地位是村民自治的应有之意。

在村民委员会内,农民按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定。但是,在相当长的时间内,上级领导或少数村干部的意愿取代了农民群众的意愿,村民自治只停留在文本上,农民的主体地位被搁置一边。在新农村建设的大背景下,必须进一步推进和完善村民自治机制,切实保证农民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权力。从某种程度上讲,完善村民自治机制,既是新农村建设的内容,也是新农村建设顺利进行的助推器。除了完善村民自治制度外,部分地方也可因地制宜地创新农村组织形式,如建立新农村建设理事会的赣州模式。

四、农民需求与政府考核

(一)农民需求:理想与现实的背离

新农村建设的是农民自己的家园,农民需求的满足程度是考察新农村建设成败的重要变量。理论上看,中国的小农目前处于社会化小农阶段,小农货币压力大,行为选择遵循货币逻辑,追求货币收入最大化。理论反映在实践中,“生产发展”和“生活宽裕”就成为新农村建设中农民最关注的,且八成以上农民关注“生产发展”和“生活宽裕”。②在农民看来,“农民生活富裕了,村里的环境、风气等自然也就改善了”,农民的选择完全体现了马斯洛的需求层次理论。事实上,基层干部对新农村建设优先顺序的认知,与农民的认知及现实需求具有一致性,甚至更深刻,“经济不发展,农民的素质跟不上,建成的新农村乡风不是文明,村容不是整洁。建成的是新房子,建成的不是新农村。”

基层政府与农民都认识到了新农村建设的努力方向,而现实中,很多地方的新农村建设却本末倒置,在村民与基层干部均认为次要的“村容整洁”上大做华而不实的表面文章。江西赣州、韩村河、南街村、华西村等被地方政府和媒体推为新农村建设的“模板”,而各地政府所进行的新农村建设都是从“三清三改”③、房屋规划、美化、绿化以及硬化路面等能迅速改变村庄外观的措施入手,厕所贴瓷砖、门前建喷泉、贷款建洋房、扛着锄头进电梯等等不可思议的现象,在新农村建设中却屡屡出现。理想认知上,基层干部瞄准了农民的迫切需求,而在实际行动中却出现极度偏离,本要为农民增添福祉的新农村建设,在某些地方却成为劳民伤财的形象工程。笔者认为,政府考核体制存在的弊端,是导致基层干部在行为选择上错位的主要原因。

(二)政府考核:自上而下到自下而上

政府绩效管理是现代公共管理的前沿课题,政府政绩考核因其复杂性、长期性和重要性,而使之成为世界各国公认的难题之一。其复杂性主要体现在,从价值判断上看,衡量政绩不仅要看其任务的完成情况,而且还要看其是否具有良好的服务态度,是否真正为社会公众或服务对象着想;从技术支持上看,除了衡量政府及其官员履行职能和责任要求之外,还要对与之相联系的任务数量和质量、成本效益等情况进行分析。其重要性和长期性主要体现在,评价的时间空间跨度大,内容涉及面广,结果影响深远,它贯穿政府和领导工作的全过程,事关地方经济社会的发展进步和官员个人的升迁。鉴于此,评价政府绩效须坚持参与主体的多维性和科学性,做到过程参与和结果参与相统一,专家智囊参与和人民大众参与相统一。对绩效评判的最好选择是将其交给公共服务的对象,民主的关注与参与必定能有效地改进和提高政府绩效。

目前我国政府实行的仍是源自传统计划经济体制下的自上而下的考核体系,即上级政府为实现一定的社会经济发展目标,采取具体量化的总体分解方式,对下级政府下达各项细化的量化经济与社会发展指标,并建立其相应的量化政绩考核体系,用以考评各级政府及主要领导人的政绩,并作为奖惩依据。在这种政绩考核制度下,干部压力很大,不少领导干部不顾地区实际和经济规律搞短期行为,搞面子工程、政绩工程,将发展通常等同于上项目,如此一来,就使得社会的整体和谐发展导向与干部政绩升迁出现了错位。从某种程度上讲,新农村建设的种种荒唐现象就是这种考核体系下的后果。在应付上级检查和达标闯关的逼迫下,容易出“政绩”的“盖新房”、“刷新墙”就成为各地政府官员的“理性”选择。因此,改革自上而下的政府考核体系,是促进新农村建设的必然选择。在新农村建设中,将对基层政府绩效的评判交于农民,以“农民满意不满意,农民答应不答应,农民赞成不赞成”为最高准则,如此一来,基层政府才会改变为了追求短期政绩而大搞形象工程的工作作风,我们的新农村建设才会成为真正的利民工程。

五、结语

整体来看,目前的新农村建设处于宣传、动员和培训阶段,然而在此阶段,各地的实践已经出现走入歧途、与农民需求相偏离的趋向,政府主导过度与农民主体缺失是新农村建设出现种种怪现象的主要原因。因此,推进新农村建设的顺利进行,就必须合理界定政府与农民的作为范围,特别是要限制政府权力的过度干预,动员9亿农民积极参与到新农村建设中来。同时,改革目前政府自上而下的考核体系,将对基层政府绩效的评判交于农民。唯此,才能真正发挥政府主导与农民主体的双重作用。


参考文献:
[1]柯炳生.推进新农村建设应处理好十大关系[J].中国农垦,2007(1).
[2]北京新农村建设试点调查———农民担心住不起新别墅[N].京华时报,2006-3-9.
[3]曹攀峰.农业信息供给:市场与政府的双重低效与社会
力量引入[J].调研世界,2007(9).
[4]“农民视角的新农村建设研究”课题组.新农村建设中的九个问题与对策[J].中国经贸导刊,2006(24).
[5]叶敬忠,张楠等.不同角色对新农村建设的需求差异[J].农业经济问题,2006(10).