2007年,全国县乡同步换届,从此,乡镇人大结束了“一年学,二年干,三年换”的历史,任期由三年改为五年,这对进一步加强乡镇人大工作无疑将起到极为重要的作用。那么,在现阶段,乡镇人大工作运行现状究竟如何?还存在一些什么问题?产生这些问题的原因是什么?换届后,乡镇人大又将如何进一步规范完善?带着这些问题,我们与安徽省六安市各县区人大一起对本市160个乡镇人大工作开展了调研。

一、乡镇人大工作存在的问题及其原因分析

(一)83%的乡镇只有一个专职人大主席。在160个乡镇中,27个乡镇的人大主席是由同级党委书记兼任的,占17%;23个乡镇设专职主席和副主席,占14%;137个乡镇设专职人大主席,占83%。也就是说,全市有83%的乡镇,只有一个专职主席,虽然有43%的乡镇配了专职秘书,但专职不专,真正把主要精力放在人大工作上的却寥寥无几。总体上看,六安市乡镇人大机构现状正如人们常说的“一块大牌子,一个老头带个小孩子”。

存在这种现象,一是法律上规定“乡镇人大设主席,并可以设副主席一人至二人”。由此认为,主席一定要设,副主席“可以设”也可以不设。因此,全市有83%的乡镇只设一个专职主席。二是乡镇行使权力的机关是人民代表大会,人大主席、副主席不是乡镇人大的常委会,不能行使属于人大常委会的职权。因此,乡镇人大主席、副主席的工作不是十分急迫的“硬任务”,不像县级以上人大常委会,对“一府两院”实施硬性监督。所以,绝大部分乡镇只设一名主席,主席由党委书记兼任的,设一名专职副主席。

(二)60%的乡镇人大主席分管政府部门工作。在160个乡镇中,人大主席分管政府部门工作的96人,占60%。有的甚至还分管财政,直接掌管“一支笔”审批报销大权。

导致乡镇人大主席分管政府部门工作的原因有三:一是所在乡镇的党委、政府主要负责同志认为,经济工作是全党的中心工作,人大主席理所当然要分管经济工作。二是人大主席本身没有摆正位子,认为乡镇人大只要把每年的人代会开完就行了,对如何开展闭会期间的人大工作,则不去探索、研究、总结、提高,显得无事可干。三是乡镇人大主席过去一般都担任过乡镇党政的正、副职,对抓经济工作有经验,自然成了一些年轻党政一把手的得力助手。

(三)96%的乡镇人大主席政治地位与职位不相称。在160个乡镇人大主席中,除党委书记兼任外,担任同级党委副书记的没有,担任同级党委委员的只有6人,占4%;连续任乡镇正职满10年以上的28人,占18%;年龄在50岁以上的69人,占43%。

从调研结果来看,只有4%的乡镇人大主席担任同级党委委员,可以说,乡镇人大主席在党内基本上无职无位,这与人大主席的职务是不相称的。究其原因,还是认识问题:一是在主席人选安排上,有69%的年龄超过50周岁,不宜担任党委委员,这些人担任人大主席,自己认为就是退居“二线”,是过渡阶段,于是,就准备练练“坐功”,当个“报茶”主席。二是有18%的人大主席连续任乡镇正职10年以上,也没能享受到副处待遇,致使这部分人思想消沉,没有激情。三是人大主席与党委的关系没有摆正。一些人大主席片面认为,乡镇人大与各级人大一样,必须接受党的领导,于是就把自己的担子推给党委,安排包村就包村,叫我修路就修路,整天忙忙碌碌,没能发挥人大主席在闭会期间的职能作用,正如人们常说的“种了别人的田,荒了自己的地”。

(四)60%以上的乡镇人大在闭会期间组织代表开展活动少。主要原因有两个方面:一是由于乡镇人大代表以农民居多,人代会后,代表中外出打工、进厂务工、经商办企业的为数不少,他们几乎没有时间参加活动;留在家中的代表,大部分是乡村干部,分布在不同岗位,从事不同的职业,平日很少有时间和精力参与代表活动。二是代表活动经费不足。从经费保障来看,乡镇的经费来源主要依赖于县财政,虽然代表活动经费人均100至150元大部分列入了财政预算,但实际用于代表开展活动的却微乎其微。对实报实销的乡镇,均没突破100元。由于开展一次代表活动,审批经费一项就颇费周折,久而久之,人大主席对组织开展代表活动也就失去了信心。

(五)100%的乡镇人大每年一次的人代会会期过短。所有乡镇虽然每年都能按期召开一次人代会,但大部分乡镇都是“上午念报告,午饭算审议,下午就散会”,整个会期不到一天。由于会前没有提前将要审议的报告发给代表,又没有组织代表集中调研,会中又很少有时间让代表审议,因此,大部分代表都是“无话可说”,无时间说,只是“吃顿饭,举个手”,当个“哑吧”代表。这样,不仅使不少代表失去了履职的积极性,同时也让乡镇干部感到人代会是个“累赘”,“花丢了钱”,同时,还在社会上造成了“认认真真走过场”的负面影响。

(六)80%的代表议案建议质量不高,办理难以落实。乡镇人大代表意见建议办理工作中普遍存在的问题是,重答复,轻落实。主要还是因为建议质量不高,大多数代表的意见和建议,大局意识不够,只立足于一村一组,大多涉及架桥、修路、盖学校,局限于要钱要物办实事。由于受制于乡镇财力困境,绝大部分代表提出的议案建议都难以办理落实,只好在书面答复上多下些工夫,让代表能够谅解。建议不能落实,于是“一年不办,下年又提”的现象经常发生,久而久之,代表也就失去了提议案建议的积极性。

二、加强乡镇人大工作的几点思考

现阶段,乡镇人大在经济和社会发展中所起的作用,与其作为地方国家权力机关的地位还很不相称,通过调研,我们认为做好新时期乡镇人大工作必须解决以下几个问题:

(一)从长远看,乡镇人大应设一名主席,同时设一至二名副主席。从工作角度讲,每个乡镇应设一名人大主席,一至两名副主席(大乡镇2名,小乡镇1名),一名专职人大秘书。其理由有三:一是有法律依据。根据地方组织法第十四条规定“:乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席,并可以设副主席一人至二人。”二是工作的需要。地方组织法第十四条规定,乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。《安徽省乡镇人大工作条例》对乡镇人大主席在闭会期间的职责规定了八条,由此看出,闭会期间的乡镇人大工作任务是重的,责任是大的,目标也是明确的。要真正把法律法规规定的任务做好做实做出成效,就需要有一个类似的常设机构。三是形势的需要。随着经济社会的发展,依法行政、依法办事是一种必然。乡镇人大的主要职责就是在本行政区域内保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议决定的遵守和执行,营造一个良好的法制环境和氛围。如果每个乡镇都能有三至四名人员专做人大工作,才能从人力上保证做好乡镇人大工作,如果仅靠一个人大主席,很难适应形势发展的需要。

(二)乡镇人大主席不能分管政府部门工作。其依据有三点:一是地方组织法有明文规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关的职务,必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。”二是乡镇人大是地方国家权力机关,乡镇政府是地方行政机关,它们之间是监督与被监督的关系。人大主席直接分管政府部门工作,实质上是变相地担任行政机关的职务。三是乡镇人大主席、副主席的职责,地方组织法规定了三项,安徽省人大工作条例规定了八项。乡镇人大主席要在乡镇人大开会和闭会期间依法履行这些职责,必须用大量的时间和精力。如果把精力和时间大部分用在分管的政府工作上,是无法做好人大工作的。

(三)乡镇人大主席符合条件的应进入同级党委。理由有两点:一是有政策依据。在中共安徽省委办公厅2004年二十号文件中就明确指出:“专职的乡镇人大主席或副主席应列席党委会,符合条件的应参加党委”。六安市有57%的乡镇人大主席的年龄在50岁以下,应该说是符合进入党委条件的。二是工作需要。乡镇人民代表大会作为地方国家权力机关,集体行使职权是通过代表大会,而闭会期间的大部分工作都是由人大主席去做,人大主席参加同级党委,能及时了解党委中心工作,了解党委的主张,可及时通过“议案或建议”向本级人民代表大会提出,以便把党的主张变为国家意志,这有利于在党的领导下开展人大工作。

(四)进一步改进并规范代表闭会期间的活动。乡镇人大的各项工作,要自觉、主动地依托代表来开展。代表在闭会期间的活动,既是执行代表职务,也是知情知政,为出席大会审议各项议案和报告做准备的过程。因此,要重视抓好闭会期间的代表活动。每次人民代表大会召开前,提前将有关会议材料发给代表,以便代表提前审阅,保证代表有足够的时间围绕报告有组织、有计划地开展调查研究;按照就近就地、便于活动的原则,建立健全代表活动小组;组织代表参加执法检查、专题视察或调研,每年不能少于三次;采取集中培训、以会代训、专题讲座等多种形式,使每个代表尤其是新当选的代表在任期内至少受到一次培训;逐年提高代表活动经费,并列入财政预算,真正做到专款专用;对无固定收入的农民代表参加闭会期间活动,给予适当补助,报销差旅费;开展先进代表小组和优秀人大代表评选活动,建立健全激励约束机制,调动代表的工作积极性。

(五)乡镇人代会一年至少召开两次,每次会期不少于两天。《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》第九条规定:“乡、镇人民代表大会会议每年一般举行两次”。因为乡镇行使权力的机关是人民代表大会,而不是主席团,更不是人大主席,《条例》规定乡镇人代会有14项职权,要行使好这些职权,只靠一年一次人代会是不行的,至少要召开两次。从时间上讲,每次人代会不能少于两天,这样能让代表有一定的时间审议报告和重大事项,尤其是换届选举,法律规定的提名、酝酿的时间要有保证。如《安徽省各级人民代表大会及其常务委员会执行地方组织法的若干规定》第二条规定:“乡镇人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时,从提名、酝酿候选人到选举开始的时间不得少于一天。”第三条规定:“代表联合提名推荐地方各级国家机关领导人员候选人时,酝酿提名的起止时间,乡镇人民代表大会应不少于两个小时。”从这些规定上看,用一天的时间召开人代会显然是不够的。

(六)乡镇人大主席要明确四个关系。《监督法》于2007年1月1日正式实施,乡镇人大虽然不属监督法的调整范围,但也要认真贯彻实施。做好闭会期间的人大工作,乡镇人大主席起着至关重要的作用。通过调研,我们认为,乡镇人大主席必须明确四个关系:

一要明确与党委的关系。乡镇人大必须接受党的领导,但不能把人大的担子推给党委,由党委代替人大去直接行使国家权力。乡镇党委不能包办,而应积极“组织与支持”乡镇公民通过人大去行使乡镇一级的国家权力。

二要明确与政府的关系。现在乡镇人大不敢对政府进行监督,主要原因是怕“得罪”政府领导人,影响与人大的关系。应该看到,人大与政府的关系不是个人与个人的关系,而是不同国家机关之间的关系。人大要敢于监督,还要善于监督,要抓住大事、要事进行监督,要用多种方式监督。监督中发现问题后,还应善于动用一些处理方式,必要时,乡镇人大也可以罢免那些不称职的政府领导人,还可以撤销政府的“不适当的决定和命令”。

三要明确与主席团的关系。乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机构,但根据《安徽省乡镇人大工作条例》第七条第三款规定“:乡、镇人民代表大会闭会期间,主席团可以讨论、决定有关事项。”因此,要做好乡镇人大工作,就要发挥主席团的作用。作为人大主席必须做到:要心中时刻装着主席团成员,遇事要与其商量,互通情况,不能独断专行,包揽一切;适时召开主席团会议,讨论决定有关事项。人大主席要认真听取主席团成员的意见和建议,严格执行主席团的决定。

四要明确本职工作和中心工作的关系。从人大角度来讲,“本职工作”和“中心工作”既是互相联系的统一体,同时也是不能互为代替的两个方面。现在,不少乡镇人大主席对实施监督缺乏信心和勇气,其原因之一是认为乡镇政府一切活动都是由党委、政府共同研究决定的,自己全程参与,情况熟悉,如果组织代表视察、检查,既害怕监督到党委头上影响关系,又害怕监督到自己头上丢面子。在现阶段,乡镇人大要贯彻实施好监督法,做好闭会期间的人大工作。每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地组织代表对有关法律、法规实施情况开展执法检查;围绕党委中心工作,经常组织代表开展视察和调查研究,督促乡镇人民政府严格依法行政,确保宪法、法律在本区域贯彻实施,真正把乡镇人大建设成有权威的基层国家权力机关。