目前我国正在推进经济现代化和政治民主化两大历史进程。诸多国家的经验教训我们:政治民主化远比经济现代化复杂而艰难。为理清和解决一些领导干部认识不到位和认识模糊的问题,我们就我国政治体制改革的重点和难点问题走访了中共中央党校政法部政治学教研室主任赵虎吉教授。

记者:赵教授您好,关于我国政治体制改革的重点和难点我们要考虑哪些问题呢?

赵虎吉:我认为至少要考虑六个问题。第一,什么是政治制度安排的逻辑起点;第二,怎样认识和判断我国政治体制现状;第三,所要改革的那些问题是怎样形成的;第四,什么是适合我国国情的民主政治的制度模式;第五,如何构建核心价值;第六,如何处理改革与稳定的矛盾。

政治制度安排的逻辑起点与政治体制改革的重点难点

记者:请问政治制度安排的逻辑起点与政治体制改革的重点难点是什么?

赵虎吉:主要有三点。首先,权力是“必要的恶”;其次,冲突与合作是人类的基本行为模式;第三,有限理性假设。

记者:请您详尽地将这三点分别展开谈一谈好吗?

赵虎吉:好的。

(一)权力是“必要的恶”。大家知道权力配置是政治制度的关键。而这种权力配置的逻辑起点是权力是“必要的恶”。权力天生就是对平等的破坏和对他人自由的剥夺,是一种“恶”。因为,权力意味着支配和被支配。人类社会要建立和维持秩序,又离不开权力。权力一经产生,就必须受到制约和监督。离开监督和制约的权力,就有可能成为绝对的“恶”。在我国,大部分权力资源集中于国家手中。一方面,国家权力是保护个人权利最有效的工具;另一方面,国家权力又是个人权利最大和最危险的侵害者。在个人行使权力过程中,权力的自我膨胀也是人性之必然。罗素曾指出:在人的各种无限欲望中,主要是权力欲和荣誉欲。两者虽有密切关系,但并不相同,英国首相的权力多于荣誉,而英王的荣誉则多于权力。但是,获得权力往往是获得荣誉的最便捷途径。总之,权力是对平等和自由的破坏,无论国家权力,还是个人权力,都具有无限膨胀的本性。正因为如此,任何权力都必须制约和监督。离开监督和制约的权力,有可能成为绝对的“恶”。这就是制度安排的逻辑起点。

(二)冲突与合作是人类的基本行为模式。制度意味着规约人的行为,而规约人的行为则以人之间有可能发生冲突为前提。假如,人之间的利益是一致的,假如人人都是圣人君子,在利益面前相互谦让,就不会发生任何冲突,也就不必建立各种制度来规约人们的行为。另一方面,人与人之间又是可以合作的。而合作的平台就是制度。不管不平等是合理的还是不合理的,它一直贯穿着人类社会,而不平等是由利益矛盾引起的,利益矛盾又是由利益的有限性与追求利益的无限性的矛盾运动的必然结果。制度就是将利益冲突限制在一定范围之内并使之有序化,使人们追求利益的积极行为得以持续进行的手段。因此,制度安排的逻辑起点应该是利益冲突,而不是利益一致。

(三)有限理性假设。从制度安排的角度讲,在任何一个政治共同体中不存在“好人”“、坏人”,而只存在“有限理性人”。假如,政治共同体成员都是“好人”,就没有必要用外部强加的行为规范去建立秩序,单凭思想政治工作,不断弘扬人的善性就可以使社会有序。假如,都是“坏人”,各种行为规范就必然失去价值基础,无法发挥任何作用,也就无法建立和维持秩序。西蒙的有限理性理论告诉我们:人是有理性的,然而人的理性又是有限的。人的理性使人趋利避害,理性的有限性使人犯错误。正是由于人的理性是有限的,所以,人类共同体必须以各种制度规约人们的行为,降低交易成本,以建立和维持秩序。这应该是制度安排的第三个逻辑起点。

记者:那么,请您就政治制度安排的逻辑起点与政治体制改革的重点、难点用一句话加以概括。赵虎吉:我认为,在上述三个方面进一步解放思想,进一步摆脱政治道德化的束缚,进一步强化政治理性化,是深化我国政治体制改革的前提条件。

我国政治体制的基本特征及改革的重点和难点

记者:请问我国政治体制的基本特征及改革的重点和难点有哪些?

赵虎吉:有四点。

其一,双重双轨政治结构。即人民选举产生全国人大,形成最高权力机构;全国人大选举产生并监督国务院;国务院对社会进行管理。这是一个轨道。单从这个轨道看,我国已建构了相当完整的类似于议会内阁制的民主政治制度:各阶层、各民族、各年龄段、各性别的公民享有平等的政治权利,由他们选举产生最高权力机关全国人大;人大选举产生政府并讨论决定重大问题;政府贯彻执行人大的决定并对社会实行管理;人大监督和制约政府;人民定期改选全国人大组成人员;人大定期改选政府组成人员。这是相当完整的民主政治的制度模式,真正体现了主权在民原理,建构了完整的民主政治的制度框架。同时,我国政治体制还有第二个权力轨道:党员选举产生党中央;党中央代表人民对人大、国务院实行领导;国务院对社会实行管理。这样,权力获得和权力运行形成了第二个轨道。此外,与同级政府并行,又有同级党委。各政治机构内部又有党的组织,如全国人大党组,国务院党组等。这样,形成了另一个权力运行轨道,使执政党权力国家化、行政化并形成了政治体制的双重双轨权力结构。

其二,政治机构的自主化、专门化、制约化水平低。各政治机构的自主化、专门化、制约化水平很低,特别是人大。首先,人大作为最高权力机构,拥有立法、决策、人事、监督等职能。履行这些职能,需要高水平的自主化和专门化。目前,我国人大尚不具备这些条件。其次,各政治机构之间的制约机制不健全。全国人大因其自主化水平低,其权力量不足,无法在事前、事中、事后,即全方位地监督政府行为。执政党中央、全国人大、全国政协、国务院等机构之间,只有执政党自上而下地对其他各政治机构实行单向的领导和制约,而各机构之间的相互制约机制不健全。这种状况是双重双轨政治结构的必然结果。

其三,制度规定与实际过程不一致。表现有三:首先,按中国共产党党章规定,中国共产党组织内部权力分配的基本原则是:参与决策的人数越多,权力越大;参与决策的人数越少,其权力量就越小。比如,中国共产党全国代表大会是中国共产党的最高权力机构,五年召开一次大会。闭会期间,每年一度的中央委员会的全体委员会是最高决策机构,全委会闭会期间,依次是政治局、政治局常委会。但是,在实际运行过程中,上述制度规定实际行为并不完全一致,有时,甚至相互背离。比如,参与决策的人数越多,权力越小,参与决策的人数越少,其权力却越大。其次,在制度层面,人大的权力大于政府,由人大选举产生、监督和制约政府,而在实际过程中,人大的权力量远远达不到制度规定的权力量。再次,按宪法、政府组织法规定,政府的基本组织原则是首长负责制,但是,政府运行的实际行为原则却是集体领导分工责任制。这样,制度规定与实际过程之间形成不一致状况。

其四,缺乏严密而系统的程序、规则。制度只规定每一机构的权力量及由此而形成的与其他机构的关系。程序和规则是制度在实际运行中的行为规范,也是各个政治主体参与政治过程中的具体的和明确的行为规范。只有制度而没有详尽、明确的程序和规则,制度将是一纸空文。我国政治体制的基本特征之一就是只有制度规定而缺乏严密而系统的程序、规则。首先,缺乏严密而系统的规则。比如,人大代表议决某项议案时,一名代表能否就同一个议案发言两次或三次,每一次发言可以讲多长时间等,都没有明确的规定。其次,规则缺乏封闭性。封闭性是任何一种规则的生命。规则的封闭性是指规则辐射范围的全方位性和权威性,即任何人都必须在规则的辐射范围之内。有些人必须遵守规则,而另一些人可以不遵守规则,规则将失去权威性,人们总是想尽办法绕开规则,而不是自觉遵守。

记者:那么,您对以上我国政治体制的四个特征的结论是什么呢?

越虎吉:以上四个特征,不仅反映了我国政治体制的现状,也揭示了我国政治体制改革的重点和难点所在。

合法性状况与改革的重点和难点

记者:请问合法性状况与改革的重点和难点又是什么?

赵虎吉:合法性,是指政治统治的正当性。合法性的实质是国家与社会的关系,即社会成员对政治统治的认同。它包括三个要素:一是统治精英与社会成员在政治价值上的共识;二是社会成员对国家权力的形成及其运行程序和规则的认同;三是社会成员对统治有效性的认同。合法性是政治体制得以形成、维持的要源之一,因此也是一个政治共同体稳定、有序的根源之一。成熟的政治体制是合法性三要素之间的一致状态,即社会成员在政治价值倾向上的一致,特别是支配者与被支配者之间的一致、政治价值与政治结构及其运行程序的一致、价值结构与绩效之间的一致状态。

考察各国民主化进程,我们就会发现各国的民主化呈现为三种模式:第一种是线型模式。由国家形成,经过漫长的国民整合过程,逐步达到采用民主规则阶段的线形发展模式,主要指英国、瑞典等国。第二种是循环模式。这是独裁政治与民主政治交替、交叉的模式,多指第三世界国家。第三种是辩证模式。

指中间阶段层发展壮大并逐渐成为压力集团,迫使权威主义政权逐步扩大争论和参与。主要指德国、意大利、澳大利亚、希腊、西班牙等国。其中,第三世界国家的循环式模式,很值得注意,特别是儒家文化区的循环模式。我认为,儒家文化区的循环式发展的最根本的原因,在于合法性基础的二元化,即从西方传播而来的自由、平等、主权在民等政治价值与本国的权威主义政治价值之间形成二元格局。在制度层面,以西方的政治价值为基础,建构了三权分立的政治制度框架,而实际政治过程,却按传统政治价值,即权威主义方式运行。经过相当一段时间的权威主义阶段之后,实际政治过程逐渐回到了民主主义轨道。在我国,自由、平等、民主等合法性的理念基础,也是从国外传播而来的,并非我国原有的。这样,从国外传播而来的政治价值与我国原有的儒家的权威主义政治价值之间形成二元格局。政治理念的二元化导致了政治结构的二元化、制度规定与实际过程的二元化、程序与规则的缺失等。从这个角度讲,合法性基础的一元化是我国政治体制改革的重点和难点。

记者:您的结论是什么呢?

赵虎吉:我国的政治民主化过程,就是政治合法性基础从二元化,逐步实现一元化的过程,也是合法性基础的一元化逐步带动政治结构的一元化、制度规定与实际过程的一元化、程序与规则完善的过程。

构建核心价值与改革的重点难点

记者:对构建核心价值与改革的重点和难点您又是如何看待的呢?

越虎吉:构建核心价值,就是将二元化的合法性基础,逐渐融合成一个整体的过程。我认为,构建核心价值,必须遵循两个原则。

一是核心价值必须与市场经济的价值倾向相一致。市场经济具有五个价值倾向。首先,市场经济是交换的经济。生产者、销售者、消费者等经济生活中的各方是通过相互交换而连接在一起的利益整体。任何一种商品由三方都接受,其价值才能得到实现。而商品的价值得到最终实现后,各方的利益方能获得实现。当然,对各方来说,自己的利益是第一位的,但是,如果商品的价值得不到最终实现,任何一方都无法获得应属于自己的那份利益。因此,任何一方都必须尊重双方的利益,都必须遵守为实现整体利益而签订的相互之间的契约。从这个意义上讲市场经济是利益交换的经济,也是相互合作的经济。其次,市场经济是自由交换的经济。买卖必须自由进行。如果,交易不是在自由地进行,而是由交易双方的本意之外的某种因素控制或支配,那么,这种交易无法持续维持。交易的管理者必须严格执行交易规则,有效保护交易各方的自由,交易方可持续、有效进行。再次,市场经济是平等交换的经济。市场经济以等价交换的原则进行,排斥身份、地位等因素的干扰。再其次,市场经济是竞争地进行交换的经济。能力的大小等因素产生不同的竞争结果。无视能力、努力等因素,只追求同样的竞争结果,将破坏市场经济的正常运行。最后,市场经济是按严格的规则进行交换的经济。严密而系统的规则对自由交换、平等交换、激烈竞争是生命。竞争越激烈,规则越要详尽而系统。就像交通规则是交通安全的根本前提一样。市场经济是二律背反。一方面,市场经济是自由、平等地进行交换的经济。另一方面,市场经济又是激烈竞争的经济,激烈竞争极力排斥他人的利益,由此,极力破坏平等、自由、公平的竞争。因此,严密而系统的规则是市场经济的生命。当市场中的各方自觉、严格遵守规则时,市场才能有效运行,而规则的权威性是各方自觉、严格遵守规则的前提。规则的权威来之规则的封闭性。即市场经济中的各方都必须处于规则的辐射范围之内。

二是核心价值必须是传统与现代的辩证统一、必须是本土文化与外来文化的辩证统一。发展是累积的变化过程。发展是时间和空间积累基础上的变化和扩展。在时间上(纵向),发展是对传统的继承与开拓、在空间上(横向),发展是对他国先进因素的借鉴与创新。核心价值的构建离不开传统的继承,但不是原封不动的照搬,而是一种扬弃。他国先进因素的借鉴也是同样道理,必须以本国的优秀传统为基础。必须看到,市场经济及其价值倾向,也许是传统与现代“自己的”与“外来的”之间的媒介物。

民主政治的理论资源与改革的重点难点

记者:我们所要构建的核心价值必须是传统与现代的辩证统一,必须是本土文化与外来文化的辩证统一。要推进这两个统一,我们必须搞清楚哪些外来文化可以借鉴。

赵虎吉:是的。西方民主理论大致有平等主义、多元主义、自由主义、精英主义、社团主义、协商民主等六大流派。其中,自由主义、精英主义、社团主义和协商民主等理论,对探索适合我国国情的民主政治制度模式提供重要的理论参照。

记者:那么就请您给我们做一介绍吧!

赵虎吉:我先说自由主义民主。自由主义民主又称代议制民主,它与平等主义民主完全不同,其关注点在于自由而不是平等,其逻辑起点是“人的政治能力并不是平等的”。它有四个特征:一是自由主义民主的理论基础是个体本位。自由主义认为,个体是核心,是目的,社会是个体的集合体,是实现个体目的的手段。个人的权利至高无上,个人具有绝对的选择权,任何他人和集团都无权决定个人应该怎样,国家也不例外;二是政府必须是有限政府。在个人权利和公共权力之间必须存在一个严格的权限划分,个人保留公共权力不得干预的私人空间,并且这一空间不能因为人民大众的意志而受到侵害,任何强制和命令都应该限制在一定的范围之内。三是民主是一种做出决策的制度安排,而不是单纯地规定主权归属。因此,民主必须以详尽而系统的程序来保障制度的有效运行,并且用法律来固定制度和程序,以最大限度地避免随意性。四是自由主义民主是多元民主。自由主义允许不同的政治主张及派系之间的竞争。

我二说精英主义民主。精英主义民主论认为,在任何一种民主政治的制度模式中,少数精英集团实际控制政治权力。这一政治理论建立在以下逻辑基础上:①任何社会都分成两个基本阶层,即少数精英和多数大众;②在大规模的复杂社会里,任何行业都是专门化的,须由具备专门知识和能力的人去从事;③少数精英是理性化的和具备专门知识的群体,并且是组织化了的集团,而大众则是非理性化、非专门化、非组织化了的群体;④各个领域的权力实际控制在少数精英集团手中。从精英民主理论的角度讲,民主与非民主的区别主要有三点:其一,精英集团是否经过人民大众的认可或同意而获得和行使权力;其二,是否定期举行选举,定期更迭领导人;其三,精英集团与人民大众之间是否是开放的关系,即精英集团中的不合格者是否随时被淘汰,人民大众中的合格者是否随时进入精英集团。

我三说社团主义。社团主义理论是与多元主义理论相对应的理论。社团主义认为,多元主义政治体制有可能使特定集团垄断利益,过度的冲突有可能引起政治不稳定,行贿受贿助长政治腐败。多元主义政治体制最根本的问题是国家并不是仲裁政治冲突的中立者,因此完全有可能从属于某一特定政治集团。亨廷顿指出,多元主义具有多样性、公开性、分化性等优点,但这些优点又伴随效率低下、合法性基础的弱化等根本性缺陷。这些缺陷有可能引起多元主义政治体制统治力的弱化,进而有可能导致民主主义的危机。秀米特指出,多元主义政治体制的统治力下降,使以利益集团之间的竞争力为基础而建立政治秩序的西欧政治体制遇到了严峻的挑战。秀米特将多元主义政治体制统治力的下降称之为“无统治力”,并指出非支配性、不稳定性、非效率性等是无统治力的三个基本要素。在瑞典、挪威、新西兰等发达资本主义国家的后起之秀中已经出现了无统治力现象。20世纪70年代后,在西欧发达国家出现的慢性通货膨胀、增长率的下降、失业率的增加等现象,引起了学术界的广泛关注。社团主义理论就是在这种背景下出现的,并在新兴工业化国家得以发展。

我最后说协商民主。协商民主理论认为,多元主义民主的最大危险是公民社会的分裂与对立,在多元主义民主中,因种种原因,多数人难以有效参与公共决策。乔·埃尔斯特指出:作为一种决策机制,讨论与协商是对投票的替代。这种理论认为,代议制已经无法有效实现民主政治的核心理想:促进公民的积极政治参与;通过对话形成政治共识;设计并实施基于生产经济和健康社会的公共政策;确保所有公民都得益于国家福利。1980年,约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》中,首次提出了协商民主理论。20世纪90年代后期,该理论引起了学者们的广泛关注,成了民主理论的新发展。协商民主理论有公共协商、理性、公开性三大特征。我认为,上述四种民主理论也许为我国的民主政治的制度模式,提供有价值的理论资源。发展与稳定的矛盾与改革的重点难点

记者:那么,发展与稳定的矛盾与改革的重点难点有几点呢?

赵虎吉:有三点。第一,现代化与政治不稳定;第二,“非直接利益冲突”与不稳定;第三,发展进程必须在执政党和政府的有效驾驭之下循序推进。

首先是现代化与政治不稳定。我国的现代化是短期内的急剧的变革过程。这表现在:其一,短期内的急剧的变革过程必然是解体与整合的矛盾运动过程。这个过程是由农业文明向工业文明过渡的革命性的变革过程,始终贯穿着经济结构、政治结构、社会结构、文化结构的解体与整合的矛盾运动。而这个过程并非是“新的来,旧的走”的单纯的和直线的“好事一起来”的过程,而是新旧交织在一起,交错在一起,并进行博弈的极为复杂的过程。社会的整合水平、一体化水平不断下降,社会经常面临整合危机和一体化危机,政治稳定经常受到威胁。其二,短期内的急剧的变革过程,又必然导致一系列的不均衡发展,如增长与分配的不均衡、贫富的不均衡、产业间的不均衡、地区间的不均衡、城乡间的不均衡、经济发展与政治发展的不均衡等等。这些不均衡必将导致一系列的不满,进而导致政治不稳定。其三,由于发达国家全方位的示范效应,期望远远高于满足。一方面,期望为发展提供动力;而另一方面,超前发展的,甚至是畸形膨胀的期望往往成为政治不稳定的重要潜在因素和社会秩序混乱的重要原因。

其次是“非直接利益冲突”与不稳定。“非直接利益冲突”是一种弱势群体与现有社会之间的冲突,是上面所谈几种因素所引起的弱势群体的盲目的逆反心态所导致的冲突。其主要特征的表现是:一是无明确的利益认知,只有对所处的弱势地位有一种模糊的认知;二是弱势群体对利益诉求的对象、渠道及对利益诉求的效用等无明确的认识;三是“非直接利益冲突”有可能以自发形式表达不满或抗议,这种表达方式出现得突然“。非直接利益冲突”群体因缺乏有组织集团,或无法通过现有的有组织的集团充分代表自己时,一个偶然的事件或一个领头人物的出现都可能触发人们积蓄的不满,并会以难以预料的或难以控制的方式突然爆发。

第三是发展进程必须在执政党和政府的有效驾驭之下循序推进。民主化实现稳定,而民主化的过程总是伴随不稳定。在民主化过程中,惟有强有力而高效率的执政党和政府才能有效驾驭发展进程。因此,执政党和政府必须强化适应能力、提取能力、分配能力、管制能力、象征能力。

记者:谢谢您接受我们的访问。