党的十六届六中全会,第一次把构建社会主义和谐社会作为全会主要议程,并作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》这个纲领性文件,是前所未有的。这是以胡锦涛同志为总书记的党中央,从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局作出的战略举措,反映了建设富强、民主、文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求,体现了全党全国各族人民的共同愿
望。同时它传递出了一项极其重要的政治信息:国家或政
府将逐步从直接的生产经营活动中淡出,把主要的精力放
在社会管理和公共服务上,为构建和谐社会创造良好的环
境和提供制度保障。奠定和谐社会的基石是社会公正,落
实社会公正的根本保证在于制度。在正处于“黄金发展
期”和“矛盾凸显期”交织的当下中国社会,公正更成
为一个醒目的社会状态的指示灯,已经远远超越了体现道
德意志和信念准则的价值命题,成为一个实实在在的利益
分配命题,诉求着利益分配操作上的合理性和规范性。中
国传统的政治思维和社会治理模式,从来就不乏价值标
准、价值理性,德治的教化作用被过于强调,具体操作中
“人治”特征突出,而制度建设和创新在中国很长时期中
一直没有受到应有的重视,制度和政策安排短缺、匮乏,
尤其是公正有效的制度供给不足,成为当今中国构建社会
主义和谐社会的障碍。由此,提供公正合理有效的制度安
排已成为当务之急。

一、西方发达国家制度安排“公正性”的启示

早在20世纪30年代,著名的经济学家道格拉斯·诺思和经济史学家罗伯特·托马斯就论证了有效的制度安排是西方世界兴起的根本原因。而西方社会的相对和谐发展,应该说与其制度安排上的相对公正有效密切相关。公正有效问题在资本主义时代发生了革命性的变化。较前资本主义社会,资本主义生产方式对人类历史的推动作用首先在寻求公正与经济收益的更好结合上是空前的,具体表
现在:

首先,在物质创造方面,资本主义第一次展示出人的活动能力充分发挥能够取得什么样的伟大成就:机器生产创造出了完全不同于古代社会类似埃及金字塔、罗马水道和哥特式建筑的人间奇迹;跨越太平洋、大西洋,在全球范围内建立殖民帝国,实现了历史上为各种形式的民族大迁移和十字军东征所望洋兴叹的远征;开创出社会化大生产,以至在它诞生不到一百年的时间里所创造的生产力,比过去一切时代所创造的生产力还要大得多。〔1〕由此,拉尔夫·达仁道夫指出:“工业革命首先是一场供给革命”〔2〕,它为“建立包含并反映道德一致和共同利益的”、“更具有权威性”、公正性的体制奠定了物质基础。〔3〕其次,精神思想层面,资本主义在人类争取公正的曲折历程中作出了非常重大的贡献。这种贡献不仅仅是文艺复兴运动和启蒙主义思想家宣扬的“人本主义”、 “理性”、“天赋人权”、“生而平等”,更重要地体现为随着资本主义社会化大生产、市场经济的发展,人类第一次从古代社会以血缘关系为纽带的自然共同体的封闭性和狭隘性中解放出来,人在思想上、精神上获得了“自由”、“平等”,并日趋形成了一个比较一致的社会基本价值认知,这就“构成了该社会的制度支柱并由此而增加着社会有序化的可能性”〔4〕。

最后也是最重要的是西方资本主义国家在把自由价值确立为其“发展的至高无上的自身固有的重要性”的同时,又重视它的“工具性作用”。〔5〕自由,应该说是人类
追求的共同目标,但现实社会关系中的自由只有通过手段
———即“工具性作用”才能得以实现。东方文化中的
“自由”概念缺乏工具性的补充,其“自由”更多地只停
留在一种精神境界上。西方社会能够让自由发挥得如此良好和有实效,不但取得巨大的物质上的富足,而且达到社会的基本和谐,深深地依赖于“细致的坚决的公共行
动”〔6〕。资本主义提倡自由竞争,带来物质上的巨大的富足并不必然导致“供给革命”和“应得权利”的普遍有效的落实从而达到社会和谐稳定的发展,事实已经证明,很多国家主要是发展中国家的动荡冲突根本不是市场本身因素或经济因素所致,而是应得权利问题也就是权力分配不公引起的。〔7〕西方的“自由”,在其发展中被赋予了越来越多的内涵和规制,自由,并不是绝对的放任,更不是建筑在剥夺别人的自由之上;公正,并不应该理解为绝对的平均,而应是底线基础上的公平正义。从斯密用“看不见的手”———市场作为调节公正与效率的唯一准则,到巴斯夏的经济和谐论,由边沁、密尔的最大多数人的最大幸福说和公益合成论直接导致的边际革命,发展到李斯特的“道德的人”及在其思想影响下“铁血宰相”俾斯麦推出的人类历史上第一个社会福利政策,直至20世纪的凯恩斯主义及其影响下的罗斯福“新政”,特别是战后西欧福利社会模式的确立,西方资本主义社会在经历了痛苦、血腥、革命危机后,终于由不和谐渐至和谐。

所以,尽管今天西方发达国家仍然存在这样那样的社会矛盾,有时甚至相当激烈,但是社会的基本关系相当稳定,社会成员的政治共识比较一致,尤其是“公共产品(保护和公正)的供给”,即一整套经历过长期磨合和不断纠错的已经相当成熟稳定而又具开放性的制度、政策安排,如“从继承权完全无限制的土地所有制、自由劳动、保护私有财产、专利法和其他对知识财产所有制的鼓励措施,直到一套旨在减少产品和资本市场的市场缺陷的制度安排”,〔8〕还有完善的社会保障制度和旨在保障所有阶层平等的受教育权利的义务教育制度等等。所有这些,不但促进了经济发展,也导致了社会人员结构的合理变化———中产阶层成为社会的主流,更带来了整个社会的和谐稳定的发展。这是发达资本主义国家战后至今基本上没有发生类似于东欧和独联体国家那种政治动荡和“颜色革命”的一个重要因素。

二、当下中国制度政策安排上公正性、有效性的相对缺失

　　和谐社会具有丰富的内涵,主要体现在人与自然的和谐、人与社会的和谐以及人(公民)、社会与国家(政府)的和谐这三个方面。公共性是构建和谐社会的基础和保障,是个人得以公正地享有机会、社会发展成果的前提。所以,前两者的和谐,最终都是通过公共治理和谐与否体现的。当下中国社会出现的许多不和谐现象,都与公共治理的不和谐直接有关,或者说基本上是由政治、经济制度与公共政策制度安排上的不合理不公正引起的。〔9〕具体主要表现在以下几个方面:

第一,政治制度安排上的缺陷可以说是导致社会不和谐的决定性因素。邓小平在反思“文化大革命”发生的原因时曾指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制
度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”〔10〕这种制度性缺陷最为根本的就是在高度集中的体制下执政党对国家权力的垄断和对社会各项职能的包揽和渗透。这样,“党-国家-社会”这个系统的内部平衡就被破坏,党政不分,以党代政,以党代法,党超越了自身应有的职能范围,承担了本应该由国家和社会承担的职能,从而使得整个系统功能紊乱,政治过程(包括利益表达、利益综合、政策执行和政治沟通等内容)缺乏。在这种情况下,权力几乎缺乏制约和监督。而一个不受约束的权力必然导致腐败,导致政治权威公正性的丧失和人心的丧失,最终走向亡党亡国。苏共倒台、苏联解体可谓殷鉴不远!第二,高度集中的计划经济体制下制定的工农业产品
价格剪刀差以及由此导致城乡二元结构和经济发展的极不平衡问题影响至今。迄今为止,中国工业化进程还是以政府主导的、强制性的以赶超为目的的工业化优先发展战略为特征,工农业产品的价格不是完全由市场价值规律决定,还是依靠政府行政命令,人为地压低农产品价格,制
造工农业价格剪刀差。这种政策安排虽然曾经一度对社会主义经济建设起过积极作用,但作为一种不公正的强制性的国民收入分配政策,对中国城乡经济发展平衡的破坏和收入分配差距的拉大产生了极为严重的影响。虽然,目前政府已经加大力度希望缩小这种差距,但这种诉诸于行政手段而非由规范的市场方式解决的努力收效甚微。城乡差距持续扩大已经成为当前中国社会经济发展的突出矛盾。

我国农业增加值占国内生产总值的比重已经下降到15%,但还有60%以上的农村人口和50%的劳动力以农为主,城乡差距仍在扩大,城乡二元结构并没有根本改变。城乡差距1983年为1·82∶1, 1997年上升为2·47∶1, 2003年更
是升到3·24∶1,目前,还呈现继续上升的趋势。〔11〕可以说,不合理、不公正的城乡制度和政策安排,已成为严重阻碍中国经济迅速增长和社会和谐发展的桎梏。

第三,我国传统计划经济体制下形成的城乡分割的户籍管理制,以及以此为基础的在住房、教育、医疗和养老保障等方面的城乡二元隔离的各种制度安排,严重阻碍了人力资源的合理流动,尤其造成农民在各方面都不能公平地享有与城镇居民同样的权利和机会,成为中国城乡社会和谐发展的最大的体制障碍。经济学理论分析早已表明,劳动力和资本等市场要素的自由流动,在很大程度上有助于资源的有效分配和实现帕累托最优化,实现市场要素所有者按要素贡献参与收益分配。但是,中国目前为止还普遍存在并仍在起很大作用的身份制、人事管理制和户籍制等制度政策安排(应该承认,它们曾经在新中国经济发展中起过积极的作用),限制了人力资源的自由流动,特别是限制了农民从农村流向城市,剥夺了农民进城择业的机会和权利,更剥夺了农民享有与城市居民一样的种种特殊的补贴、社会福利、社会保险以及社会生活保障、医疗、教育等机会和权利。这种有失公正的制度政策安排阻碍了中国社会结构的合理分化和中国现代社会阶层结构的形
成,影响了中国工业化、城市化的进程和质量。令人尤其
痛心的是,由于城乡受教育机会的严重不公(至今还有不
少农村地区甚至连九年义务教育机会都没有享受),农民
的子女接受中、高等教育的机会明显小于城镇居民的子
女;与此同时,教育资源分享的不公正安排,社会强势部
分中,代际继承性明显增加,代内流动明显减少,而处于
社会地位弱势的阶层(处于社会底层的是人口比例最大的
农业劳动者阶层)的子女,要进入较高阶层,其门槛明显
增高,两者间的社会流动障碍在强化。据2004年7月28
日,中国社科院发布的《当代中国社会流动》报告显示,
在社会流动链中,农业劳动者阶层通常是流动的主要源
头,但其中只有0·2%农业劳动者在流出后进入国家和社
会管理层, 0·5%、0·8%、0·9%的流出者分别成为经理
人、私营业主和专业技术人员。〔12〕20世纪90年代以来,中国的城乡差别、地区差别一直在扩大,而国家在分配公共资源上扶强抑弱倾向几乎没有得到根本性的变化,导致差距越来越拉大。而且这种不公正,还可以通过代际传承向下一代延伸。著名经济学家萨缪尔森早就揭示了这个问题,指出,出身在富裕的城镇和富裕家庭的孩子“在经济和视野地位的竞争中已经略占上风。到了进小学一年级时,城市近郊的六岁儿童比贫民窟或农村同龄儿童具有更大的领先地位。在以后的十二到二十年中,已经领先的人越来越走在前面。”〔13〕可见,像教育这样重要的后致性因素对个人地位的获得具有越来越重要的作用,职业地位、业绩和知识能力在社会经济地位的获得上的作用越来越大。教育资源配置上的不公正不仅仅导致一批人的权利被剥夺,而且将会导致他们的下一代、下几代人甚至一直都难以有机会摆脱社会最底层的命运。

第四,政府自身的定位和政府与社会、公民的关系缺乏合理的、公正的机制安排。这与第一点揭示的政治制度缺陷直接有关,如一方面中国的市场化不断在深化,另一方面政府及其部门的行政化倾向仍在加强。这种看起来自相矛盾的不可思议的现象却在我们现实生活中频频出现。

市场竞争制度的不完善以及政府与市场边界界定的不清
晰,导致行政性垄断的客观存在,并造成了对垄断部门和
行业收入分配缺乏有效的调节,使一些体制中延续下来的
各种社会强势集团,凭借其曾经拥有的有利地位,甚至依
托政府保护,利益不平等的价格、垄断地位和政府背景,
垄断市场,获得高额利润。这种制度缺陷同样也对收入分
配的公正性产生很大的负面效应,严重制约了不同利益群
体之间、不同部门利益之间的合作相处与和谐发展,导致
社会阶层分化加快。再如,目前非常引人关注的就是权钱
交易、权力行使的非理性化和大量的腐败问题,都与政府
自身定位不当和政府与社会、公民之间缺乏完善有效的监督和制衡机制密切相关,转型过程中的“制度摩擦”、
“制度缺失”甚至“制度真空”更在很大程度上助长了这些问题的孳生。腐败以及权力资本化的实质就是政治权力完全超越了政府公共服务职能范围而直接参与收入分配,“这不仅干扰和影响了国民收入的初次分配,而且制约和干扰了国民收入的再分配”,〔14〕将会造成市场扭曲、政府的公共权威下降,公正性的丧失和社会、公民对政府的不信任甚至对立情绪的攀升。

第五,以“官本位”为依托的等级身份制、人事组织管理制度和干部选拔评价体系的不科学、不公正,不仅仅影响党的执政能力的提高,而且把大批具有独立创新思想的人排除出党和政府领导层甚至一般的干部队伍,导致逆淘汰即“精英淘汰”和“人事腐败”。所谓“自己的人,破格重用;拍马溜须的人,适当利用;能力强的人,控制使用;不是自己的人,坚决不用。”所谓“年龄是个宝,文凭不可少,德才供参考,关系最重要。”民间顺口溜可谓一针见血道出这种人事上的体制缺陷。这种在非竞争性政治体制下选拔和使用干部的机制,极易产生如邓小平所说的“任人唯亲、任人唯派的恶劣作风”,〔15〕并形成一定程度的既得利益集团。这些既得利益集团利用手中大权大量攫取国家财产、垄断国家资源,如股市“圈钱”、
利用国家重点工程建设转包“分肥”、“内部人”通过合法的“MBO”掠夺国家财富、利用垄断地位在初次分配
中获取暴利等等。所以,这些由制度本身的不公正、不合
理带来的不同程度上的社会不公,已经激起了人民群众的
极大不满,严重影响了社会和谐稳定的发展。

三、如何创建公正有效的制度安排以确保社会的和谐发展

　　中外历史发展的事实都证明:制度,是社会状态函数的一个关键性变量,制度安排的合理公正与否必然与社
会发展的和谐与否紧紧相连。邓小平生前也一直强调:
“还是制度靠得住”。构建和谐社会,制度安排是关键。
和谐社会的一个重要基础,就是各种政治、经济和文化等
利益能够在全体社会成员之间得以公正合理的分配。因
此,社会公正是社会和谐的基石。社会公正意味着社会中
的每一个成员在权利、分配、机会和司法等方面的公正,
可以说,这是社会主义和谐社会的深厚基础,更是社会主
义的本质要求。那么,如何创建公正有效的制度安排以确
保社会主义社会的和谐发展呢?

其一,继续深化政治体制改革,完善民主权利保障制度。正确处理党与国家、与社会的关系,建立健全党内监督和党外监督机制,以防止权力的过度集中和腐败;树立“法”的权威性,以防止人治的再发生;建立政治妥协机
制,以防止权力斗争的激烈化;实行政务公开,以防止权
力的暗箱操作和权力的神秘化;建立和完善决策机制和程
序以及纠错机制,以保证决策的科学化、民主化;加快政
府管理体制的改革、加大政府管理体制的创新力度,以促
进公共服务型政府的尽快形成,而一个能够适应经济发展
和现代化建设的高效的服务型的政府管理体制,也是提高
政府提供合理公正的制度安排意愿和能力的重要保障。
其二,进一步健全和完善法律制度,保障社会成员的平等权利。公正和谐的社会应当是人们享有平等权利的社会,而权利的平等必须通过完善的法律制度提供保障。当经法律认可的权利的实现遭遇阻碍时,法律制度可以通过
提供公正的规则和程序解决人们之间的权益争端,也可以
通过违宪审查、司法独立、律师服务等为人们提供无差别的权利救济与保障等。权利保障机制的法制化意味着权利的社会分配方式的改善和社会公正的增进。当然,法律上的平等还只是一种形式上的平等,权利保障的法制化提供的只是机会的平等和过程的公正,它并不能涵盖公平正义的全部内涵。权利保障法制化还必须与其他公共职能密切配置,合理运作,如逐渐取消和废除不合理不公正的制度,它包括传统计划经济条件下产生的一系列制度政策安排(户籍制、人事制度和单位制度等),又如不断弥补和改善市场经济初期不可避免的制度匮乏和规范缺失,只有这样,才能发挥建设公正和谐社会的积极作用。

其三,构建利益沟通和谈判机制。健全的法律机制保障了人人权利的平等,保证了人们能够平等地利用各种权利进行利益表达和诉求并去实现个人的利益和追求。但要进行利益表达,达到利益和价值的实现,还必须建立合理有效的利益沟通和谈判机制。因为,随着市场经济的发展,利益不断分化,利益主体亦趋于多元。其间,不同的利益主体和利益集团之间必然产生利益矛盾甚至利益冲突,这种矛盾和冲突决不能用一刀切或者堵的方式来解决,而只能用沟通和谈判的方式化解。因此,在不同的利益主体和利益集团之间开通一条沟通和谈判的渠道并使之制度化、法律化,以保障各方的利益表达和诉求的畅通,已经成为构建和谐社会的重要一环。而政府在这期间应倾向于弱势群体一方,以起到保护他们一方的沟通与谈判的话语权的作用,压制和防止强势集团因“财大气粗”垄断话语权。如乱征农民用地问题,城镇建设中的强制拆迁问题,都是在农民、城镇动迁户完全没有利益表达机制和对等的谈判渠道的背景下产生的。农民土地愿不愿意被征
用,拆迁户同不同意搬迁,补偿费多少,这些问题都应该
在平等的话语权条件下,双方通过沟通与谈判,〔16〕最后达成双方都能接受的解决方案。不管是政府市政征用还是商业征用,都不能以强权和财势单方面地随意强制进行,否则只能造成社会的不和谐。

其四,重构合理公正的分配机制,特别是要切实保障广大农民包括进城就业的农民工拥有城市居民平等的发展机会、享有同等的公共服务,包括平等享受基础教育权利与职业培训机会、平等就业竞争机会和享有劳动、医疗保障权利以及自由迁徙和自由居住等各种权益。改革和发展二十多年来,我国的经济发展突飞猛进,但是城乡之间、区域之间、经济与社会之间还存在不少不和谐的问题,尤其是由于城乡二元结构和历史的原因,农民在享有政治、经济和文化等资源和社会财富上都处于弱势地位,这不仅影响了农业、农村的发展,还影响了国内市场的扩大,更影响和制约了整个经济的增长速度,最后必然影响社会主义社会的和谐发展。因此,高度重视农民、重视分配问题和权益保障机制的建立,已经成为当务之急。从2004年开始党中央把增加农民的收入作为解决三农问题的核心,就是表明党和政府建构社会主义和谐社会的坚定的决心,2006年六中全会党和政府把切实加大资金投入农民社会保障建设,改善和提高农民生活更是提到极为重要的解决日程上来。当然,在我国构建和谐公正的利益分配机制的过程中,除了注意分配制度安排上的公正性以外,还须注意贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的理念,这样,才能调动人们的积极性,激发创造性、发挥主动性,才能整合全社会的各种力量,为构建社会主义和谐社会奠定良好的基础。

最后,构建和谐社会是一个宏大的社会系统工程,需要从政治、经济、社会和文化等方方面面进行配套改革,从整体上推进制度的日趋公正、合理和健全。而且,公正合理的制度安排得以有效实现,还必须通过人的严格执行,没有人的执行,再好的制度政策安排都可以说是无效的,有法不依、执法不严的现象时常发生就说明了这个问题。亨廷顿曾经指出:制度“是稳定、受重视和反复出现的行为模式。组织和程序在制度化程度上并不相同”,而“制度化是组织和程序借以取得重要性和稳定性的过程。”〔17〕这就是说,制度,只有在人们的心目中发生了内化作用以后,人们才会自觉地去践行这种制度安排。所以,坚持正确的意识形态对社会各阶层、群体的导向性与权威性,以期在全社会形成与社会主义市场经济相适应的、反映时代特征、具有广泛社会性和鲜明实践性特点的世界观和价值观,是极为必要的。〔18〕只有这样,公正合理的制度安排才能真正有效,中国构建社会主义和谐社会的目标才能真正得以实现。


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