我国宪法和法律规定人大代表是人民代表大会制度的主体,是各级国家权力机关的组成人员,代表人民的利益和意志,参加行使国家权力,参与管理国家和地方事务。为了保障各级人大代表依法行使代表职权、履行代表义务、发挥代表作用,全国人大早在1992年4月就颁布了代表法。然而,目前基层人大代表履职现状与依法治国、基层民主法制建设进程和建设社会主义政治文明的总体要求尚有一定差距,离人民群众的企盼和要求相差甚远。原因有如下几个方面:

———代表入口形式不够民主。我国宪法、选举法对各级人大代表的当选条件没作具体规定,都只规定,中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。选举法第二十九条也规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。”“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”法律规定政党、团体与选民十人以上联名推荐的代表候选人处于同等地位,但在间接选举中,一般都是上一级人大分配代表指标、下一级人大确定候选人,能公示一下候选人名单就算民主的了;在直接选举中,县、乡两级人大基本上也是效仿上级人大的做法,代表候选人提名推荐几乎被政党、团体包揽了,选民十人以上联名推荐的很少。在基层选举工作中,代表、选民的提名推荐权利难以得到应有的尊重,也难以获得与各政党、人民团体提名推荐的候选人同等对待的法律保障。因而在有些地方选民对选举工作冷漠,对谁当选代表并不关心。由于代表入口形式单一、不够民主,给人的感觉是“当代表是组织安排的”,结果出现想当代表的人难以当选,当选代表的却不主动履职的现状。

———代表工作机构设置不够合理。从有关资料获悉,我国现有各级人大代表320万人,全国人大代表近3000人。据测算,间接选举产生的市以上人大代表不足10%,由选民直接选举产生的县、乡两级人大代表占90%以上。从各级人大代表的分布层次看明显呈现宝塔形状,而从各级人大代表工作机构设置看明显呈现倒宝塔形状。占代表总数不足10%的市级以上人大常委会均设有人大代表工作机构,配有专职工作人员,拨有专项经费;而占代表总数90%以上的县、乡两级人大从事代表工作的人员少,经费紧缺,这种现状不仅与法定的代表地位、性质、职责和义务不相称,而且与县乡代表工作的实际需要相差甚远。目前不少县级人大常委会代表工委仅设主任一人,且很少有连任两届的,致使代表工作缺少连续性。从乡镇一级人大看,地方组织法第十四条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席,并可以设副主席一人至二人。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”但大多数乡、镇人大目前仅配有主席一人,加之乡镇人大主席处于最基层,工作千头万绪,他们难以把主要精力用来抓代表工作,长期以来乡镇人大的代表工作基本上处于松散型状态,缺少有力的组织保障和法制制约。从某种意义上讲,乡镇人大代表工作开展得如何,代表作用发挥得如何,完全取决于乡镇人大主席个人的工作责任感和事业心。

———代表参政渠道不够通畅。我国实行的是人民代表大会制度,即通过人民自己选出的人大代表,代表人民集体行使宪法、法律赋予的各项职权。众所周知,我国各级人大代表的主体作用,主要是靠代表在会议期间行使职权、闭会期间参加各项活动来体现和完成的。但我国各级人大代表(除当选为常委会组成人员的)都是兼职的,代表履行职责完全是义务性的。人大代表虽是一种法定职务,但不是一种职业,他们都不脱离自己的工作岗位和生产岗位;加之代表分布广泛、居住分散,在无人组织的情况下代表工作难以形成合力。县、乡人大代表都有本职工作,难以有充足的时间、充沛的精力投入代表工作。从代表的结构、素质看,县、乡人大代表中,党政干部一般占50%以上,他们不仅平时没时间考虑代表工作、参与代表活动,而且会议期间也不可能无所顾忌地言民声、表民意,当好人民的代言人;一些无官职代表由于文化水平、法律知识等局限,在会议期间不敢发言,偶尔发言也讲不到点子上,甘愿当“听”长,当“会议代表”、“举手代表”。闭会期间的代表活动开展得不够正常,有的代表面对当地官员顾虑重重,生怕直言遭不测,往往是述职评议讲好话,执法检查不说话,上级调研讲假话。从县级的“一府两院”看,长期以来缺少将本地的重大决策、重大事项主动向本级人大代表通报、征求代表意见的环节,缺少主动为代表服务和接受代表监督的理念,相当一部分县、乡代表比一般公民并没有获得更多的参政权、知情权,在这样的情形下,要求他们行使管理国家事务、当家作主的权利,实在有些为难他们。

———代表培训工作不够落实。随着基层民主法制建设进程的加快和全民普法宣传教育的深入,我国广大公民对人民代表大会制度有了进一步认识,对人大的地位、性质和作用有了进一步了解,进而对人大代表的要求也越来越高、越来越严。为了适应社会进步的需要,有的地方对代表的培训工作进行了积极的探索,但从全国看,这项工作开展得很不平衡,效果也不够理想,不少地方仅讲在嘴上,写在文上,挂在墙上。有的地方甚至没给人大代表买过一本法律方面的书籍,没给代表订过一份人大的报刊,没给代表上过一堂培训课。由于长期以来对代表培训不够,使基层的一些代表对自己有哪些职权并不了解,对法律赋予人大代表的有些职权也不会用、不愿用、不敢用,相当一部分代表只能靠参加一年一度的人民代表大会来认识人大工作,履行人大代表部分职责,闭会期间偶尔参加一些代表活动,也是被动参与,仅起陪衬、凑数作用。

———代表履职不认真缺乏约束机制。从县、乡人大代表换届选举实践看,人大代表能否获连任,与履职如何关系不大。其实在基层真正敢于为民代言的人,即使当选了县、乡一级人大代表,也难以获得连任的机会,因为你直言,有的领导就担心你会给地方捅娄子,一般人也认为你政治上不成熟。

再从惩处角度看,代表法第四十一条第三款仅有“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”终止代表资格的规定,但对代表在任期内不履行或不认真履行代表职责的,并没有作出具体的处罚规定。从人大工作实践看,也很少见到对代表不履行职责作出某种惩处的报道。由于长期以来,县、乡两级人大对代表履职好坏缺乏评价,这样给人一种当人大代表干好干差一个样的错觉,从而使县、乡两级代表工作失去应有的生机和活力。

怎样才能进一步做好县、乡代表工作,充分发挥人大代表在人民代表大会制度中的主体作用呢?笔者认为,应从以下几个方面加以改进。

加大宣传力度,营造宽松履职环境。在依法治国、建设社会主义法治国家和全面建设小康社会的新形势下,为了保障人大代表更好地行使职权,需要进一步加大代表法的宣传力度。首先,地方党委宣传部门和县、乡人大应采取灵活多样、行之有效的宣传形式,把代表法宣传到千家万户,在全社会为人大代表营造宽松的履职环境,确保一切组织和个人都能尊重人大代表的法定地位和权利,支持代表执行职务。其次,党委宣传部门和县、乡人大应对当选的人大代表及时进行培训、辅导,让每位代表认识代表的地位、性质和作用,了解法律赋予代表的职责、权利和义务以及履职的法律保障等,使每位代表熟悉代表法,热爱代表工作,义不容辞地履行代表职务。第三,县、乡人大要为代表执行职务提供必要的条件,不断拓宽代表参政知情渠道。

人大常委会办事机构、乡(镇)人大应当为代表执行职务提供必要的服务,确保代表执行职务的法律保障落实到位。第四,地方宣传媒体和人大工作者应对基层人大开展的代表活动、代表典型事迹及时进行宣传报道,让社会上更多的人了解人大代表是怎样履行职责的,为民办了哪些实事。

引入竞争机制,提升代表整体素质。县、乡人大在换届选举中应引入竞争机制,严把代表入口关,既要对代表的政治素质、文化水平、法律知识、业务能力和身体状况进行考查,也要对代表应具有广泛的代表性、突出的先进性、坚定的人民性和必备的参政能力进行全面考查。在提名推荐代表候选人阶段应注意以下环节:一是代表候选人提名推荐应由以政党、团体包揽向以选民、代表10人以上联名推荐优先转变。在直接选举中,尊重选民的联名推荐权利,对选民10人以上联名推荐的代表候选人与政党、团体推荐的代表候选人平等对待,鼓励、引导广大选民自荐参与代表竞选,逐步把代表候选人提名推荐权更多地交给选民,相信广大选民会把那些敢于为群众代言、乐于为群众办事的人选为人大代表的。二是代表候选人名额与应选代表名额的差额比例应由法定下限向法定上限扩大。选举法第三十条规定:“由选民直接选举的代表候选人名额,应多于应选代表名额三分之一至一倍”。但有的地方在确定正式代表候选人时,为了简化程序,确保组织意图实现和选举工作一次性完成,在直接选举中往往只按照“应多于应选代表名额三分之一”这一法定下限来办。随着社会主义民主法治建设的推进和“普法”工作的深入,在选举县、乡人大代表时,应依法增大代表候选人差额比例,逐步扩大到“多一倍”这一法定上限,这样有利于激发选民的政治热情,有利于调动广大人民群众参与民主选举、管理国家事务和当家作主的积极性,有利于发现人才、选拔人才。三是应减少人大代表中的干部比例。人代会不同于党代会,人大代表中党员干部过多,其他群体代表所占比例就低,不仅不利于人民代表大会制度的完善,不利于更广泛地反映民意、集中民智,而且会给代表活动的开展和代表作用的发挥带来负面影响,因此,县、乡人大应抓好试点,最大限度地扩大非干部代表的比例,这样有利于进一步密切党群关系,巩固扩大党的执政基础,有利于宪法、法律在基层的贯彻实施。

加强培训工作,提高代表履职能力。县、乡人大,一要把代表培训纳入日常工作。对每一届人大代表培训作出五年规划和分期培训计划,抓住“普法”工作机遇,不断提高代表的法律和道德素质,要求代表模范遵守宪法和法律,带头在宪法、法律范围内活动。二要把基层代表纳入地方党校培训对象。县人大常委会应利用党校这一阵地的优势,有计划地对县、乡人大代表进行党的路线、方针、政策的培训,传授政治、经济等相关专业知识,不断拓宽代表的知识面,提升代表的参政水平。三要为代表提供基本的学习保障。县、乡人大应从代表经费中挤出一部分,为代表、代表小组订有关人大报刊,让每位代表放眼全国看人大,尽职尽责当代表。四要定期召开代表工作经验交流会。县级人大常委会最好每年召开一次、至少每届任期内召开两次以上代表工作经验交流会议,让那些认真履行职责的人大代表传真经、授方法、谈收获,从而起到带动作用。

建立履职档案,激活基层代表工作。如何把每位代表的积极性调动起来,充分发挥代表在“三个文明”建设中的作用,是摆在县、乡人大面前一项十分紧迫的任务。

一要建立代表履职档案,记载代表履职情况。这是有效解决代表工作一直处于松散状态的有效途径,县、乡人大应科学设计代表履职的具体科目,详细记录每位代表任期内出席每年人代会和会议期间的履职情况,真实反映每位代表会前走访调研、会中审议发言和会后宣传、落实的具体情况;记录每位代表在闭会期间联系选民、参加代表活动,参与视察、检查和调研,提出建议、批评意见,反映人民群众关注的热点难点问题等情况。县、乡人大应定期通报代表履职情况,以利于有关方面在换届之年,择优提名推荐连任本级人大代表候选人或推荐为上一级人大代表候选人。

二要强化选民对代表的监督机制。县、乡人大要积极开展代表向选民述职和选民评议人大代表活动,不断加大评议力度,扩大评议范围,完善评议程序,增强评议效果,力求直接选举产生的代表每年向选民述职一次,面对面接受选民的评议和监督,让每位代表时时处于人民的监督之下,时刻不忘自己的神圣职责,让人大代表紧密联系人民群众的优势得到充分发挥。原选举单位或选民对那些不珍惜代表政治荣誉、不出席人代会会议、不参与代表活动、不履行代表职责的挂名代表,适时进行罢免。