将近30年的经济改革和经济转型给我国社会带来了全局性的变化,其中包括最为重要的中央-地方关系。但是,我国政治学和宪法学界依然在旧制度主义的框架内研究这一重大课题,由此得出的理论结论并不能真正反映由经济变革而带来的新型中央-地方关系。经济学界关于此问题的认识似乎更加贴近现实,其关于中央-地方经济关系、尤其是财政关系的研究使中国不再简单是一个西方理论的实验场,还是理论的发源地。但是,经济学家的使命说到底是研究经济资源最佳配置的技术方式,不会深入关怀对技术方式至关重要的国家权力结构这样的宏观性制度环境。本文从新政治经济学的视野出发,分别检讨经济转型时期中央———地方之间的政治关系和经济关系,然后重点讨论现行政治———经济关系下的中央-地方关系中的政策内涵。为了更好地认识变迁中的中央-地方关系,首先有必要概括性地检讨既定的理论。

关于中央———地方关系的国家理论"!

在传统的政治学和宪法学理论上,中央-地方关系被称为国家结构形式,因此关于中央-地方关系的理论就被建构为国家结构理论,国家结构主要分为单一制和联邦制两种。我认为,“国家结构”本身就不是一个好的概念建构,而产生这个概念的历史背景和社会科学方法论都决定了不能再简单地用这一传统的国家理论诠释变迁中的中国中央-地方关系。

首先,关于“国家结构”概念本身。“国家结构”是什么意思?笔者曾作过多次测验,除了宪法学和政治学专业的学生,其他社会科学专业的学生根本不清楚“国家结构”指什么。如果一个如此关系到重大现实问题的社会科学概念竟含混到这种程度,它就没有存在的必要了,因为它不同于思辩性很强的概念。就是在政治学和宪法学专业内,“国家结构”也是一个范畴不确定的概念,有的认为是指中央—地方关系,而意大利宪法则还包括中央政府层面的国家机构。!"正是因为它语义不明确,范畴混乱,这个产生于西方政治学的概念早就被西方政治学遗弃了,在权威的政治学百科全书和政治学教科书中,找不到“国家结构”概念,"#有的是在“政府的基本结构”中探讨描述中央-地方关系的单一制联邦制,把它们与君主制、共和制这样的政府体制概念归为一类。"$是放弃这一概念的时候了,建议直接用“中央-地方关系”或“政府间关系”"%这样直截了当的概念,无论是学者、学生还是实际工作者对此都会一目了然。

其次,产生“国家结构理论”的历史背景与制度变迁的挑战。在欧洲民族国家形成的过程中,关于中央-地方关系的国家结构理论应运而生。常识告诉我们,民族国家的形成就是抑制地方主义和培植中央权威的过程,因此说以中央集权为主要特征的单一制(这里暂且假设单一制命题是正确的)是一种普遍倒也不错。在整个18世纪到19世纪,以权力分享路径而建构民族国家也确实是一种例外,这个例外就是最为典型的联邦制国家美国。因而形成了联邦制例外论。但是不例外的是,美国真正成为一个现代国家的转折点是战争即美国内战,内战是对邦联制宪法的否定,内战以后的1787年宪法修正案使美国真正成为一个统一国家内的权力分享的联邦制国家。"&看来,无论是欧洲还是北美洲,民族国家的成长都有血腥的战争,战争是国家权力集中的最高形式,但是战争的结果可能是权力共享,如英国和美国,也可能是中央集权,如德国和法国。早发达国家在19世纪完成了民族国家建设,大多数晚发达国家的这一进程持续到20世纪60年代。

如果说在民族国家成长和建设时期单一制是通例而联邦制是例外,但是在民族国家建设基本完成和国家治理的过程中,以自治和分享治理为主要特征的联邦主义则成为一种普遍趋势。当1978年中国开始下放权力的时候,发展中国家的另一个巨型国家印度也开始从事类似线路的变革,发达国家中的英国开始了“撒切尔主义”的分权与私有化变革,并进而形成了世界范围内的联邦主义革命浪潮。首先,财政分权,1978年,各国地方政府的财政支出占全国总支出的20%,但是到1995年这一比例提高到32%,其中作为单一制国家的丹麦,地方政府的财政权居然比美国地方政府还大。其次,政策权的下放。在初级教育、基础设施(地方公路建设)和地方治安等方面的政策权上,1975年有20%的中央政府不能对地方政府行使权威,而到1995年这一数字上升到60%。再次,政治性分权。1970年,只有30%的地方政府是由选举产生的,到1999年这一数字飚升到86%,这一转变基本上是在80年代末和90年代初完成的。"’不仅国内关系具有越来越多的联邦主义特征,国际关系中的联邦主义安排也在蓬勃发展,欧盟的形成与发展便是例证。

在国内政治中,分权并不等于联邦主义,或者说联邦主义也不是简单地等于分权。这就关系到以什么标准看待联邦制/联邦主义问题。关于联邦主义,第一,联邦制是统一国家内的自治与分享治理的一种制度安排。在一个联邦主义的政治实体中,基本的政策是通过某种形式的协商而制定并实施的,这样使所有的人都能分享这个体制的决策与执行过程。"(第二,自治与分享治理的本质性内涵就意味着,联邦主义不但是一个结构上的概念,更是一个程序上的概念。")也就是说,不管宪法如何规定一个国家的政治制度和政治结构,只要在程序上即事实上是一种治理分享的状态,这样的国家就是具有联邦主义特征的国家。如果一个国家在结构上被规定为联邦制而在程序上得不到自治与治理分享的任何保障,这样的国家就不是联邦制。第三,我认为,自治与治理分享不但是指宪法规定基础上的政治关系,还应该包括经济关系。虽然政治是经济的集中体现,但是在很多场景下,政治和经济是分立的,二者甚至朝着不同的方向发展,是一种政治上的集权和经济上的分权关系。在这种条件下,经济领域中的治理样式对于理解中央-地方关系就是至关重要的,也为理解传统上的国家结构理论增加新的变量并可能进而修正或否定传统的国家结构理论。因此,分权是联邦主义的重要基础,当地方政府是有选民直接选举的时候,或者说地方政府通过法律规定而获得一定程度的地方性政策的自主权和自主的财政权时,中央-地方关系就可能演变成以契约为基础的合作和讨价还价关系,而这些就符合前述的联邦主义的内涵。因此,联邦主义与支出、岁入、借贷、政策和政治分权的举措呈正比例关系。

综上所述,单一制已经不能准确地反映制度变迁中的很多国家的政府间关系。与联邦主义理论相比,单一制是一个不断衰萎的概念,原因就在于它不能准确地反映变迁中的制度安排。在《布莱克维尔政治学百科全书》已经找不到“单一制”,以“中央集权制”来代替“单一制”。西方政治学教科书依然在沿用“单一制”概念,但是依然在沿着宪法规定的政治关系而讨论,依然是一种旧式的制度主义,"!#有的甚至以政府层级的多少来区别单一制与联邦制,将旧制度主义推向极致$#!。

第三,产生“国家结构理论”的方法论与新方法论的挑战。望文生义,“国家结构”或“国家结构形式”就是典型的旧制度主义方法论的产物。无从考察是谁第一次提出这样的概念,但是把这一理论教科书化的则是英国学者惠尔。%#!惠尔1946年出版了《联邦政府》(Federal Government,1946),该书以宪法规定和宪法之上的政治关系为准则,比较研究了美国、加拿大、瑞士和澳大利亚的政府体系。这样,我们看到,国家结构理论真正成为明确的政治学理论是政治学的旧制度主义方法论的结果。以研究制度、政体为核心的旧制度主义也被称为法律主义,方法论特征是专注于法律、制度和结构的静态描述,而不关心制度的现实功能和制度运转中的问题。20世纪20—40年代西方国家的一系列大危机是对这种研究方法的重大打击,因为它不能就现实问题提出有效的解决之道。因此,在第二次世界大战以后,一系列新的研究方法取代制度主义而成为主流的研究范式,并在研究联邦主义中取得重大进展。

遗憾的是,在我国政治学界和宪法学界关于国家结构的研究中,大多数依然属于惠尔式的旧制度主义,即主要基于宪法规定而形成的政治关系研究我国中央-地方关系,进行法律的、制度的描述,并根据法律条文的变化而推演,在“单一制”前面加上不同的修饰词。毫无疑问,国家结构的形式是由法律规定着的,因而法律主义的研究是弄清国家结构的前提。但是,法律是静态的,实施中的制度和静态的法律可能有很大出入。这就要求我们不仅要弄清静态的规定,更要理解动态的政治过程,尤其是政治-经济过程。其实,不仅是研究方法的更新问题,更为重要的是,前述很多国家的制度变迁是对国家结构理论的真正挑战。

必须指出的是,单一制联邦制不是终极的意识形态问题,不是宗教观念中的对与错、好与坏、白与黑等目的理性,只不过是一种工具理性而已,是一种即时即地性质的国家治理的方式。例如,在20世纪20~30年代,共产党是最强烈的联邦主义者。1946年1月16日,中国共产党代表团在政治协商会议上提出《和平建国纲领草案》,提出“中央与地方之权限,采均权主义,省得自订省宪”,其中“省宪”是典型的联邦制条款。1949年通过的《共同纲领》正式提出单一制共和国。&#!由此说明,无论是单一制还是联邦制,只不过是一种因地制宜的解决问题的方案。’#!新中国成立以后实行的单一制和中央集权制,是一种历史的必然选择,是克服中国在过去100年中形成的总体性社会危机的有效的治国之道。但是当苏联式的以计划经济为基础的中央集权制把单一制推向极端而问题累累以后,中国共产党人又不得不寻求新的治国之道,这就是以分权为起点和导向的经济改革。经过近30年的改革开放,经济领域中的自治和治理分享在中国已经成为一种普遍性的制度建制。

上述理论的讨论为我们重新认识中国经济转型时期的中央-地方关系提供了方便和可能。中国的经济变革是在政治稳定的前提下进行的,在既定的政治结构不变的条件下,中国的经济关系发生了革命性变化。因此,必须对中央-地方关系进行政治上和经济上的二元化认识。不作这样的区分而笼统地谈论中国的中央-地方关系,必然会出现认识上的偏差。

政治单一制

虽然单一制是一个不断式微而联邦主义是一个不断张扬的概念,但是对于转型时期的中国而言,制度变迁所体现的政治———经济形态更为复杂,既不能简单地将中国定性为单一制国家,更不能定性为联邦主义国家。但是如果进行政治和经济的二元化处理,我们很容易发现,中国兼具单一制和联邦主义的特征。

或许是因为看到经济改革带来的巨变,或许是因为香港和澳门回归带来的新元素,或许是因为宪法中关于民族区域自治的规定,政治学和法学界的一些学者开始不满足于传统的中国国家结构的单一制定性,因此提出了各种样式的新看法,比如民主集中单一制说"#!、复合式单一制说$#!、混合制说%#!,甚至还有联邦制体制的政治制度说&#!,等等。我认为,将中国的国家结构(这里暂且还借用“国家结构”概念)笼统地定义为各式各样的单一制,(#’只是看到了政治关系而忽视了经济关系的重要性;因香港和澳门的特殊性而规定为混合制,模糊了中国政治的主体性质;而因民族区域自治的宪法规定将中国视为联邦制体制,表明国外学者伊拉扎缺少中国政治的基本常识,尽管他对联邦主义理论有重要贡献。

认识中国政治的第一个前提是,在政治结构基本不变的前提下,中国的经济关系已经发生了革命性变革,这一常识要求我们必须对政治关系和经济关系进行二元化处理,尽管不能忽视二者之间的互动关系。认识中国政治的第二个前提,也是最为基本的常识是,共产党领导和党政关系是理解中国政治的基本入口。这一常识就要求我们,考察中国的国家结构,不但要理解宪法上的规定,更要解读党章上的规定。与第二个前提相联系,关于中国政治的第三个前提是,不但要从结构上即法律关系上理解国家结构,更要从程序上即事实关系上理解国家结构,比如宪法上关于共产党的领导就一句话,即“坚持共产党的领导”,而事实上共产党的领导体现在政治生活的每一个层面。另外,关于中国政治历来有正式政治与“非正式政治”(informal politics)之说,)#’非正式政治在一定程度上就是描述事实上的程序问题。

上述三个方面是我们认识中国中央-地方关系的出发点。在中央-地方的政治关系上,我国宪法第三条规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”,即“一府两院”都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。上述两条以中国特色的“民主集中制”表述了人民代表大会与政府关系以及中央政府与地方关系中的单一制性质。

那么在党章中关于党政关系*#’是怎么规定的呢?每一个党员耳熟能详的规定就是“下级服从上级,全党服从中央”这样一个民主集中制组织原则。为了确保“全党服从中央”,党章及其相关文件规定了党委制、党组制、归口管理制以及党管干部制度和原则。’+#这些制度规定既是法律上的结构,又是事实上的程序。宪法的民主集中制组织原则详细规定了人大与政府的关系,党章中的民主集中制原则详细规定了党与人大、党与政府的事实性关系。在党-人大-政府关系中,涉及的政治关系是复杂的,多方面的,但是最能体现民主集中制原则的是党管干部制度。

根据1998年中共中央颁布的《中共中央管理干部明称表》,所有副省级以上的干部均由中央直接考察和管理,地方主要正局级岗位的干部向中央备案。,’#应该说,干部明称表延续了80年代干部管理体制。1984年中央将对地方干部管理的权限由下管两级(省部级和正局级)改革为下管一级,即直接管理副省以上干部的考察和任免。这样中央直接管理的干部人数由原来的15000人左右下降到3000人左右。与1990年颁布的《中共中央管理干部明称表》相比,中央对地方干部的管理权限基本没有变化。但是,在1990年代初期,随着地方政府作为利益主体的角色突显,地方保护主义倾向日趋明显,地方人大否定中央推荐的候选人而选举本地人为副省级干部的事并不只是发生在一两个省份,维护和加强中央权威也就成为当时的重要议题。加强中央权威的最为便捷的办法就是加强对地方干部管理的力度。

中共中央组织部1999年6月颁发了“干部交流规定”,在地方领导选拔上实行非本地原则和定期调换制度。关于省级领导的具体规定是应更加频繁地调到另一个省或调到中央任职。现行领导班子的构成模式是,作为正职的省委书记和省长从别的省或中央部委调来,而副职则主要出自本省。在实行中国传统上的回避原则的同时,中央对省级正职领导的任期也有严格的控制,90年代后期以来地方领导的任期更短,更替更快。

总之,自90年代后期以来,中央政府对地方政府的省级核心领导干部的管理大大加强了,这样做的主要目的是遏制地方主义和宗派主义,加强中央政府的权威,以便保持政治上的统一和稳定。在中国的经济转型中,控制地方核心领导干部成为中央约束地方政府行为的一种主要手段,也是政治单一制的核心特征。

经济联邦主义

如果说政治单一制没有疑义的话,那么“经济联邦主义”则可能是一个颇具争议的命题。这是因为,以分权为主要特征的经济改革虽然走过了1/4世纪,经济生活中中央政府的权力和计划性调配权还是无处不在。突出表现在以下几个方面:第一,对国土资源的直接管理权。首先是《土地管理法》中规定的国务院对于土地资源利用上的管理权,2003年以来,国务院撤消了很多地方以“经济开发区”为名的商业“圈地”。其次,在矿产资源方面,中央政府享有直接的计划性质的调配权。以西煤东送为例,西部每年向东部输送5000万吨煤,每吨补贴是10元,收入是5亿;按市场价是140亿元;若用5000万吨的煤发电,以火电上网价0.23元计,收入是340亿元。同样由于西气东送,当地人不可以用天然气而东部优先。"!#第二,对项目投资的直接管理权。投资什么样的大项目以及当项目的规模大到一定程度时,都需要国家发展与改革委员会的批准,以避免重复建设、破坏生态或盲目上马。例如,中央政府否定了地方政府在怒江建坝的建议,各地方的地铁工程需要得到发改委的批准方能立项。第三,宏观经济调控中的强制性权力的运用。80年代的宏观调控方法主要是行政手段,90年代以来越来越以货币政策为主,但是并不排除比行政手段更为强硬的强制性权力的运用。当货币政策不能发挥有效作用时,中央就毫不犹豫地运用强制性权力,江苏“铁本事件”就是最好的例证。上述案例中的中央政府的权力和权威都不是典型的联邦主义国家所能拥有的。

尽管对事权的管理范围是衡量中央-地方经济关系的一个重要指标,但是衡量中央-地方关系的最为核心的指标体系却是财政体制。从计划经济时代的统收统支“大锅饭”财政到80年代的“分灶吃饭”的财政包干,再到1994年以后在全国实行的分税制,我国的财政体制已经发生了革命性变化。无论是财政包干体制还是分税制,说到底都是财政分权,尽管分税制大大提高了中央财政在全国财政收入中的比例,即从1992年的20%左右提升到目前的50%左右。如有些研究人员所说,财政分权、尤其是分税制的两个最明显的结果是:在中央-地方关系上,中央直接管理经济的作用下降而宏观调控能力增强,地方政府的作用加强;在政治-市场关系上,削弱了政府的作用,加强了市场的作用。

地方政府从过去的代理人到今天的利益主体角色、市场从过去的辅助性角色到今天的主导作用,已经成为一种新的制度安排,而这样的或类似的制度安排所导致的理论话语就是“财政联邦主义”、甚至是“维护市场型联邦主义”即“经济联邦主义”。在国内政治中,分权不等于联邦主义,或者说联邦主义也不是简单地等于分权。但是,分权是联邦主义的重要基础,当地方政府是由选民直接选举的时候,或者说地方政府通过法律规定而获得一定程度的地方性政策的自主权和自主的财政权时,中央-地方关系就可能演变成以契约为基础的合作和讨价还价关系,而这些就符合前述的联邦主义的内涵。因此,联邦主义与财政分权、政策分权和政治分权的举措呈正比例关系。!%#因此,把分税制下的中央-地方经济关系描述为财政联邦主义,并非是经济学家的心血来潮,已经是我国经济学界的一种共识。

根据财政联邦主义代表学者奥茨(Oates)的综述,传统的财政联邦主义理论认为,中央政府应承担宏观经济稳定、收入再分配以扶贫和提供全国性公共产品(如国防)的职能。在经济高度开放与失去制定货币和汇率政策权利的条件下,地方政府难以运用传统的宏观经济调控措施来稳定经济,并且,经济单位能在地区间自由流动的条件下,地方政府的收入再分配职能也受到严重的限制。相反,地方政府应承担提供辖区性公共产品的职能,因为地方政府具有充分了解辖区内选民的偏好和境况。但以上职能分配并非固定的框架,而是一般性的指导方针,现实情况与这一指导方针存在偏差。例如,在20世纪后50年代以后出现了财政分权(fiscal decentralization)的趋势,一些本“应该”由中央政府所承担的职能下放到了地方政府。在美国,长期以来联邦政府资助穷人的收入分配计划于1996年被由州政府所替代。在欧洲,财政分权倡导的补贴原则(principle of subsidiary),即公共政策及其执行应分配给能够达成政策目标的最低层次的政府,已经被《马斯特里赫特条约》所采纳。财政分权趋势的原因在于福利收益的考虑。首先,与中央政府相比,地方政府具有了解管辖区内选民偏好的信息优势;其次,宪制约束和政治压力限制中央政府向一些地区提供比其他地区更高水平的公共产品,从而只能向所有地区提供同一水平的公共产品,考虑不到地区间的差异。

财政联邦主义主要是基于资源配置这样的典型的传统的经济学观念而分析财政分权问题。但是,如果说中央-地方关系不是单纯的政治-法律关系,它同样也不是单纯的经济关系,资源配置从来不是单纯的经济关系,政治关系和政治家的偏好对于资源配置结果至关重要,因此必须从政治经济学的角度才能有效地认识资源配置。在比较研究18世纪的英国、19世纪和20世纪初的美国以及改革开放时期的中国的中央—地方关系基础上,理性选择制度主义代表人物温加斯特(Wein-gast)提出了“维护市场型联邦主义”(Market-Pre-serving Federalism)即经济联邦制。在温加斯特看来,传统上公认的联邦制的两个基本特征是:(1)存在一个政府内的层级体系,在政府之间存在权力划分,任何一级政府都不拥有绝对的制定政策法规的垄断权,同时又在自己的权力范围内享有充分的自主权;(2)每一级政府的自主权都是制度化的,从而使联邦主义的约束能够自我实施。所谓“维护市场的经济联邦制”是在以上两个条件外再加上三个条件:(3)地方政府对辖区内的经济事务享有主要的管理权;(4)一个统一市场的形成,使得地方政府不能利用它们的经济管理权而制造贸易壁垒;(5)各级政府都面对着硬预算约束。

上面的每一个条件都是“维护市场的经济联邦制”所不可或缺的。第一个条件清楚地界定了联邦制所必需的基本特征,但是仅有这一点是远远不够的,因为在仅仅依赖最高政府的自由裁量权的条件下,联邦主义很难持续,放下去的权力随时可以收回。在实践中,联邦制的一个主要问题是中央政府可能压制地方政府,因而一个可持续的联邦主义必须防止中央政府对地方政府的威压,这样就需要第二个条件。但是前两个条件只是关于联邦主义的一般变量,没有涉及对经济问题的权限,因此需要加上后三个条件。对中央政府所具有的改变、解除或伤害联邦制的能力若缺乏制约,就会大大弱化联邦制的自我维持能力。一个有生命力的联邦制必须解决这个难题,一个重要的途径是中央和地方政府都面对硬财政预算,使它们不能出于政治目的而无休止地超出预算,导致宏观经济环境的不稳定。

在引入地方政府之间的竞争时,“维护市场的经济联邦制”经济效果是:第一,地方政府之间的竞争会使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳经济要素;第二,硬预算约束意味着地方政府可能破产,地方政府因而在财政上慎重行事;第三,地区间的竞争还意味着,没有任何一级政府拥有对其经济政策制定的全部垄断权;第四,地区之间的竞争无疑会约束强大的中央政府的经济功能,但是这种约束必须建立在制度之上,仅仅依靠观念的约束是不可靠的。

如果说“财政联邦主义”是描述财政分权下的中央-地方关系,那么“维护市场的经济联邦主义”无疑是根据财政分权之后地方政府作用的加强和市场机制的强化而进行的理论总结。但是,在中国的语境下,“联邦主义”根本不同于典型的联邦制国家形态,是一种原始语义学上的现实性运用,意在描述在以分权为逻辑起点的改革中地方政府所享有的自治与分享治理状态,是一种完全不同于过去单一制下的地方政府的代理人角色。

二元结构下的国家治理

政治单一制即政治上的中央集权和经济联邦主义即经济上的地方自治与治理分享并存的局面,是一种典型的政治-经济关系中的二元化结构。对于这种政治权力集中而经济权力分散的结构,很多学者看到的往往是问题。问题无疑是存在的,但是对于转型时期的中国而言,二元化结构下的优势也是明显的。无论是对优势的总结还是对问题的讨论都可能是不全面的,这里只选择与本题最关切的话题加以讨论。

1.二元结构之于转型中国的优势

在从计划经济向市场经济转轨的过程中,中央政府、地方政府和市场的力量无疑都是推动市场经济的重要力量,其中制度创新的第一推动力应该是地方政府与市场力量的合力。’$#但是,不同的力量代表着不同的利益取向,如果仅有地方政府与市场主体的合力而推动市场经济,中国统一的市场经济就难于形成,市场秩序就可能处于无序状态。因此,我国经济转型中政治单一制的优势主要表现在:

第一,有利于维护国内市场的统一和市场秩序。当地方政府从计划经济下的代理人转变为市场经济下的利益主体时,其行为模式也就发生了重大变化,从过去的以执行中央计划为主转变为以实现地方利益为驱动力。其中既有来自社会的就业、社会福利等自下而上的压力,也有经济增长指标的自上而下的压力,因为政治单一制下的干部管理体制的用人标准主要是以经济增长为指标的政绩标准,从而导致地方政府行为的畸形,比如1980年代的“羊毛大战”、“棉花大战”、“大米大战”等各种资源争夺战,1990年代地方政府竞争中竟相实行的政策优惠大比拼而导致的“开发区”建设中的“圈地运动”、设立贸易关卡的诸侯经济行为,等等,严重地危害了统一的国内市场形成,发展下去就可能形成16~18世纪法国式的地区经济,而不是统一的国家经济。

令人尴尬的是,畸形的地方行为在很大程度上恰恰是政治-经济的结构性矛盾导致,而矫正这种畸形最终还得依赖单一制下的中央权力和权威。以整治“开发区”"#!为例,2003年8月,国务院办公厅在3天之内连下两道命令,紧急叫停各类开发区的审批,号令地方清理整顿各类开发区,加强建设用地管理。同月,由国土资源部等5部委组成的联合督察组,分兵十路,对全国31个省区市土地市场秩序治理整顿工作进行联合督察。

如果说整治开发区是中央政府针对地方政府违反《土地管理法》而维护市场秩序,是一种法律手段的宏观调控,那么对房地产市场的治理则是货币手段加强制性权力,是经济转型时期政治单一制优势的集中体现。针对各地房地产市场居高不下、有可能出现地产泡沫并进而危害整体经济的态势,2005年上半年,中央政府连续在三个月连下三道金牌:3月,国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》(“国八条”);4月底,国务院常务会议提出加强房地产市场调控的八项措施(“新八条”);5月,国务院办公厅又转发了建设部等7部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》。面对强制性权力的压力,地方政府才真正行动起来。到2005年底,房地产市场价格总体下降10%。

上述事例说明,在向市场经济的转型中,仅依靠货币政策进行宏观调控是不够的,维护国内统一的市场和形成良好的市场秩序,还必须依靠国家的强制性权力,而以党管干部原则为主要特征的政治单一制就是一种立竿见影的强制性权力。

尽管我们没有必要过分夸大这种强制性权力的政治和经济效力,但是它的维护市场的作用则是明显的事实,至于如何完善党管干部原则并进而健全以此为核心的政治单一制,那是另一个层面的问题。我们相信,在以后相当长的时间内,在进一步健全市场机制和进行以法律、经济手段为主的宏观经济调控中,行政手段甚至是强制性权力都是不可或缺的辅助工具,而政治单一制将能有效地保证行政手段的经济效益。

第二,在保持区域平衡发展中实现多经济中心治理。由于可分配资源的有限性,我国改革开放初期实行的让一部分人和地区先富裕起来的政策是一项正确的战略选择。同样,当近30年的改革开放使我国成为世界第四大经济体、外贸总额占世界第三位、外汇贮备将近1万亿美元、国民生产总值突破18万亿人民币、人均GDP突破1000美元、越来越多的大城市和东部居民出国观光旅游的时候,“共享改革开放成果”就是一种必然的发展战略,而政治单一制能够有效地保证这种发展战略的转移。首先是开发大西北,接着是开发东北地区,这种政府主导的大战略必然会对缩小东西差异、南北差异起到相应的作用。

但是我认为,在保持区域平衡发展过程还应该实行重点突破,而不仅仅是撒胡椒面式的面面俱到。在战略转移的初期阶段,应该让大西北和东北的大多数人甚至所有人感受到中央政府投资的效益,这对减轻社会矛盾具有明显的作用。但是在国家发展的大战略中,还应该实行重点突破,建设若干立足于区域的多中心城市。经济全球化也是一个区域化的过程,而对于中国这样的巨型国家而言,区域化不但包括与其他邻国的经济一体化,还特别指国内经济的区域化,比如以珠三角、长三角、京津唐为代表的区域经济,国内经济的区域化特征已经很明显了,经济学家早已对此进行过深入研究。但是我认为,仅有区域化是不够的,如果仅有区域化而无中心城市,这样的区域化就是一个低水平的地域性的概念。国内外的经验表明,只有存在一个中心城市,才能带动该区域经济的高水平发展;而多经济中心不但是一个大型国家经济发达的象征,也是均衡发展的结果。因此,在区域化的基础上,还应该实现多经济中心治理的格局。

建立多经济中心的国家理论(所谓国家理论其实就是发展共性经验的总结)基础是,几乎所有的联邦主义国家都是多中心格局,单一制是单一中心结构,而中国事实上已经具有了经济联邦主义的制度特征。在典型的单一制国家比如法国,一般只有一个中心,巴黎聚政治中心、经济中心和文化中心为一体。而在典型的联邦制国家比如美国,基本格局是一个政治中心多个经济-文化中心,政治中心是华盛顿特区,文化中心是波士顿,金融中心是纽约,东部的芝加哥、西部的旧金山和洛杉矶都是经济中心。就连德国这样规模的联邦制国家,政治中心是柏林,而经济中心则有法兰克福、波恩、科隆等。中国有些不同,即使在政治和经济都是单一制的计划经济时代,不但有北京这个政治-经济-文化中心,还有上海这样的经济-文化中心,基本原因是上海曾有“东方巴黎”的辉煌以及中国的超大规模领土面积。在中国经济已经具有联邦主义特征的今天,在区域化的基础上,建成多经济中心共享治理格局不但是人类经验的必然反映,更是一种现实需要。超大的国家规模、超多的人口数量都意味着不是两个经济-文化中心所能满足的。除了华北的北京、华东的上海,至少还应该有华南的广州、华中的武汉或郑州、西北的西安、西南的重庆、东北的沈阳或大连。当然,我们所指称的中心城市都是大都市的概念,这样一个多中心格局的形成,既可以有效地减轻北京、上海作为特大规模城市的环境、资源等方面的压力,也可以实现国家整体经济的均衡发展。

如何建立多经济中心?区域经济基础上的自我发展固然是重要的,但是更应该发挥政治单一制的优势,发挥我们传统上能集中力量办大事的体制优势。具体地说,作为经济中心的北京和上海已经很成熟,已经完全有能力依靠自身力量而进一步提升自己的发展品质。因为拥有得天独厚的海外资源,广州也完全有条件依靠自身的力量而成为北京、上海之后的第三个经济-文化中心。因此国家应该有计划地依次扶持其他经济-文化中心的崛起。如何扶持?仅举一例,除政治性庆典以外,所有由国家主导和投资的大型运动项目如奥运会、博览会如世界博览会都应该在北京、上海之外的城市举办。相信以我国的体制优势、以国家实力和动用的资源而论,建成几个能与北京、上海相媲美的经济-文化中心并不需要太长的时间,比如深圳的历史、上海90年代以来的大发展。必须指出的是,新型的中心城市必须具有经济和文化的双重属性,仅有经济而无文化内涵的城市是发展中国家初级工业化的政策产品。

2.二元结构下的问题

第一,权威资源流失问题。作者曾经提出这样的观点,控制一切资源的权力并不必然是强大的,因为存在权威资源流失和权威分散化的可能。"#!权威不同于权力,前者是一种让人心理认同并自愿服从的力量,而后者就是一种强制性力量。由于现行的政治单一制直接来源于计划经济时代的政治-经济单一制结构,国家的一种惯性行为就是尽量地控制,这是难以避免的。作为国家代表的中央政府并不总是直接行使控制和管理的权力,这种权力通常由其代理人即形形色色的行政机关去执行,而我们的行政机关除了拥有世界上通行的政务机关如外交部和司法部等,宏观经济调控部门如中央银行和财政部等,还有直接建立在行业和产品基础上的经济管理部门如铁道部和信息产业部等,以及各种功能交叉、重叠的行政执法部门。作为政策执行机关的行政部门同时又具有事实上的立法权和政策解释权,而每一个部门出台的法律性规定和政策都可能在自觉不自觉地扩展自己的权力,从而形成我们通常所说的“条条关系”之间的矛盾。由于在委托人———代理人之间的信息不对称,作为代理人的行政部门都会利用已经得到的授权而拓展自己的权力。$#!在我国,由于行政部门设置的基础有问题即存在基于行业的部门,又由于存在职能交叉和重叠问题,行政部门的执法欲望更高,立法冲动更强,从而形成了以部门主义为中心的政府管制,而这种现象的直接后果就是分割或分散中央政府的政策权威,中央政府的法律/政策效力因不合理的“条条关系”而打折扣。%#!不仅如此,老“条条”遇到了新“块块”即财政联邦主义化的地方政府,使得国家的权威资源有可能进一步流失。为了保证国家意志的实现,我国的单一制体制往往是各种职能部门垂直对应,从中央、省、市最后到县,存在一一对应的职能相同的党政部门。中央与地方的职能部门之间存在三种管理模式:中央直接管理的部门如银行;中央和地方双管的部门即中央管业务而地方管党务和人事;地方管理的部门即地方政府的各种职能部门。这样,我们看到,每一个部门都存在多头管理的现象,既要执行上一级主管部门的命令,又要执行同级政府的政策,而每一个部门的干部管理权则来自上级或同级党委。也就是说,受到多重制约的政府部门很有可能执行多重意志,从而大大降低其行政效能。

更严重的是,按政府层级而一一对应的部门设置原则,在经济联邦主义大大加强了地方政府行政管理权限的情况下,有些部门则有可能成为保护地方主义利益的工具,从而直接耗散作为国家权力基础的经济资源甚至是作为国家意志的法律权威。最典型的司法体制和行政执法部门,由于按照政府等级设置各级法院、检察院和行政执法部门,执法过程中的地方保护主义现象尽人皆知。企业与银行发生债务纠纷的时候,法院往往执行当地政府的意志而偏袒企业,因为企业是地方的,银行是国家的。当本地企业与外地企业发生纠纷时,法院总是倾向保护本地企业的利益,因而新时期地方保护主义的一个重要表现是地方政府鼓励当地企业“逃废债”。作为一级政府职能部门的行政执法部门如环保部门更不可能监督政府的危害环境的行为。我们看到,在现有的制度安排下,作为国家意志的法律因地方保护主义而被不同程度地虚化。

针对性的治理方案至少有三点:一是进一步推进行政改革,理顺“条条关系”,这已经是一个老生常谈但依然没有理清的问题。

二是改变计划经济体制下机构设置上的一秆子插到底的做法。在市场经济条件下,地方、尤其是市、县一级的经济管理部门已经没有存在的必要。一则是因为市、县两级的国有企业已经微乎其微,因而基于行业和产品而设置的部门形同虚设;二则是经济的运行越来越依靠国家的宏观调控政策。因此,地方政府的职能部门有很大的空间去瘦身。遗憾的是,由于传统思维的影响,一些新设的系统如国家农业开发银行也实行一秆子插到底的做法,居然把它办到县一级。一秆子插到底的做法不但膨胀了政府机构,使很多地方政府的财政变成了吃饭财政,也使很多地方职能部门事实上成为地方保护主义的工具。

三是收放有度。该放权的放权,如地方行政管理权,该集权的集权,如作为执行国家意志的司法和执法系统。我们的改革是以分权为逻辑起点的,而且分权贯穿始终,但是对有些领域而言,并不是越分权越好,而是需要集权。在经济分权和行政管理权放权的时候,司法和行政执法系统就需要集权。行政管理权更多具有地方性,因而需要放;而法律则更多是国家性,因而需要集中。不要说在政治单一制的中国,就是在典型的联邦制的美国,司法和行政执法权力都是集权的,体现了更多的国家性,而不应该是地方性。由于我国是一个强行政弱法律的体制,在现行的司法和行政执法体制下,国家性的法律很容易为地方行政权所操纵,因此必须重组我国的司法和行政执法体制。司法体制和环保这样的行政执法体制至少应该像人民银行系统一样重新建构,还应该参照其他国家的成熟经验。

第二,基层财政状况恶化与党群关系问题。分税制只解决中央-省的关系,但是没有涉及省与市、县、乡的财政关系。分税制无疑增加了国家财政总量,减少了一些省份尤其是中部省份的省级财政收入。!"#在这种条件下,省级政府利用政治单一制的便利而上收下一级的财政权,而最低一级的政府是乡,而乡政府博弈的对象就是农民个人。

在基层财政空壳化的同时,基层政府承担的任务空前加重,上级政府把来自“条条”的各种“达标”任务转移到下一级政府、最后是基层政府。这是一种典型的压力型体制。$!#这样我们看到,在基层政府财政空壳化的同时,负荷却越来越重,结果不但是基层政府财政状况的恶化,还加剧了基层政府与民众的矛盾。这是90年代的普遍现象。

2003年以后,新一届政府的减免农业税等保护农民的政策大大改善了农民的境况,也改善了党群关系。这样立竿见影的政策是必须的,但还不够,因为政策是由人制定和执行的,是可以改变的。更重要的是制度建设。目前乡镇机构的人事减半的机构改革是制度建设的重要一步,这样将会进一步减轻农民负担。我认为,地方政府的机构改革应该进一步上移,减少地方政府的层级结构。

首先,在地级以上的城市中,都存在事实上的四级行政管理机关,即市政府、区政府、街道办事处和居民委员会。区政府下属的处级单位不下70个,再加上党的职能部门、人大、政协和人民群众团体,处级单位都在百家以上,很难想象很多地方的政府怎么能够承担如此财政压力,地方财政也只能成为吃饭财政。更重要的是,我们应该检讨,有必要存在这么多的机构吗?它们的存在到底意味着什么?另外一个常识是,设置地方政府的原因是因为地域的广袤性和差异性,而在市场经济体制下一个城市内设置那么多区政府又是为什么?这些问题不是本文能够深入讨论的,但是却是应该深思的。

其次,在中央-地方关系的政府层级上,宪法规定有中央政府、省政府、市政府(过去是地区或行署)、县政府和乡政府五级。这种设置不但是计划经济的需要,还是50年代军事管制的需要,是国家建设中政治权力的无限延伸,因而这种世界上独特的超多的政府层级事实上是特殊历史背景的产物。现在我国已经进入常态时期,已经是市场经济体制,还需要这么多层级的政府吗?江苏等省的试点应该大胆推广并进一步深化,不但要“强县扩权”,最终淡化甚至取消地级市政府。从上面关于市政府编制的简单列举我们可以想象,地级市政府的存在对于市场经济运行、对于基层政府的财政到底意味着什么。关于市级市的地位可以参照我国台湾省的经验,将经济上和地位上特别重要的市如台北市和高雄市划归为直辖,享受更高的待遇,而将大多数市改变为县级市。比如,类似台中县和台中市的平行关系,我国大陆现行的大多数地级市可以变成县级城市,市政府只管辖城区。

我们相信,在保持政治和社会稳定的前提下,渐进的政府层级设置的改革一定会使中央-地方的关系更加顺畅,政府体制运行更加有效,成本更加低廉,人民群众的利益因而会得到更好保障。

第三,社会公正问题。在政治权力集中和经济权力分散的二元体制下,在市场经济的大潮中,不同的政治-经济力量具有不同的价值取向和利益驱动。在现行的权力机制中,我们所看到的政治-经济主体主要是中央政府、地方政府和作为微观市场主体的企业即直接以利润为最大化的市场的力量,那么公众的力量呢?毫无疑问,中央政府是代表国家利益和公众利益的,也是主导市场经济的主体。保护公众利益就需要公平的政策,而推动市场就需要效率的政策,这样中央政府需要在公平与效率之间进行选择和平衡,有的时期是一种两难选择。另外,尽管中央政府是以国家利益和民众利益最大化为政策导向的,但是它只是政策的制定者,而不是执行者,并不直接面对基层和民众,执行者和面对民众的机关是作为代理人的行政机关和各级地方政府,这样中央政府的保护民众的政策可能在执行中被扭曲和变形,这样的例子并不少见。

为什么呢?毫无疑问,地方政府都是人民的政府,在本质上保护民众利益的。但是我们的地方政府还是一种利益主体,和企业一道构成市场经济制度创新的“第一行动集团”。"#!从某种意义上说,地方政府和中央政府一样,既要保护民众的利益,又要进行制度创新以推动市场经济。但是,根本不同于中央政府的是,第一,地方政府只是本地利益的代表者,如果说中央政府实行的公正与效率相平衡的政策,那么面对公平与效率的选择时,地方政府往往有可能倾向效率而忽视公平。第二,这种行为取向的动力是,地方政府直接面对市场的力量和利益,在监督机制不健全的条件下,有的地方官员在执行政策和法律的过程中,国家的政策和法律有可能物化为官员个人的权力,从而形成权力寻租,并进而形成官商勾结,形成不正当甚至是非法的官商同盟,社会不公正由此产生。农村中的群体性事件、城市中的强制性拆迁而导致的种种问题、煤矿安全生产问题、发达地区工人的不合理报酬问题%$#,都与官商勾结或地方政府的不作为有关。中国现阶段的这种现象并不是孤立的存在,比较政治发展的一般经验是,在市场经济的初级阶段或不健全的市场经济体制,当市场的力量急剧扩张的时候,贫富悬殊和社会不公正就会加剧,因为市场经济是一个优胜劣汰的过程,农民和工人就是市场经济中的弱势群体,因此国家的干预和保护就特别必要。

在我国,单一制体制下的中央政府虽然拥有强大的权力,但是在经济联邦主义化和官商勾结的条件下,中央政府的权威有可能被分散,国家的公平性政策有可能被扭曲而不能直达民众。我们认为,除了国家的保护性立法外,国家还应该把民众有效地组织起来而合法地保护自己的利益,否则有时只能以极端的、甚至是非法的形式进行利益表达。如何把民众组织起来?第一个方案,也可能是现实性选择是,改革现行的工会体制。首先是工会成分的拓展,即将工会成员扩展到农民。其次是工会领导体制的改革,作为监督性的机制,实行垂直管理,而不再隶属于各级单位内部,因为凡是执法和监督体制,都需要一种独立性存在才可能有效地运行。第二个方案,在党和政府的组织下成立垂直管理性质的农民协会。不管以什么方法,必须进行制度创新,必须让民众合法地、有序地进行政治参与,建立中央政府与民众之间上下互动的渠道,建立中央政府、地方政府、市场主体和民众之间均衡互动的机制,实现社会的和谐发展。

结语:观念、制度与制度变迁

经济改革给我国带来革命性变化,取得了举世瞩目的非凡成就。经济改革和建设市场经济体制就是制度创新过程,新的制度安排带来了完全不同的经济绩效。这是改革开放以来的第一个创新。第一个创新的完成必然会带来新一轮的创新,即政治和行政体制上的创新。在某种意义上,第二轮的制度创新比第一轮的制度创新更为艰难,更富有挑战性,但并不是不可以进行。就中央-地方关系而言,在政治体制基本不变而经济体制发生革命性变革的情况下所形成的二元结构,既有宏观制度上的优势也有中观和微观上的问题,而问题的根本解决必须依赖制度创新,仅有政策是不够的。事实上,在保持基本的制度结构稳定的条件下,有很大的空间去进行中观层次上的制度安排的创新。

在制度创新的过程中,理论创新必须协同跟进,脱离实践的理论是空洞的,没有存在的价值;理论创新更应该走在制度创新的前面,因为没有理论的指导,实践活动可能就是盲目的。在常规的政治变迁中,制度的形式至关重要;在非常时期即历史的关键时刻,观念之于制度变迁的作用至关重要,而关键时刻形成的制度样式决定着常规时期的政治走向。

改革开放就是非常时期的制度变迁,经济改革的巨大成就在很大程度上是因为市场经济观念的指导并在实践中成为一种制度,相信第二轮的制度创新同样离不开新观念、新理论的指导。观念是抽象的理论,又是具体的概念,是人的一种思维方式。因此,能否进行制度创新,何时进行制度创新,说到底就是人们对于事物的一种认识。当集体行动者的观念发生集体性变化时,改革和创新就是一种自然。而在中国这样的发展中国家,改革、制度创新更多的是一种自上而下的强制性变迁,其中领导人的观念起着更为关键的作用。