在我国城市社区建设的探索和发展过程中,城市社区居民自治是一项重要探索成果,是一条治理城市的有效途径,是“现代城市治理模式的‘基石’”[1],也是中国城市社区建设新的目标[2]。近年来,我国城市社区居民自治已形成了“沈阳模式”等多种具有中国特色的典型模式,但城市居民自治程度并不高,传统的单位制城市管理方式仍然存在,单位①对城市社区建设仍然有很大的影响。这与当前我国社会转型尚未完成背景下的城市基层组织制度建设不完善有关。社区居民委员会(简称“居委会”)是社区组织的最重要的组成部分,科学定位居委会在社区居民自治过程中的角色,理顺居委会与单位间的关系,以社区制的城市管理方式取代单位制的城市管理方式,既是提高社区居民自治程度的重要举措,也是中国社会转型的价值选择和必然途径。

一、基于单位与社区关系的社区分类新标准

德国社会学家滕尼斯最早使用“community (社区)”一词,之后的内斯比特、孔德、韦伯和马克思等社会学家都十分重视对社区的研究,他们认为,社区不仅包含地理意义,而且还具有情感、归属、意识形态等社会学意义。自从20世纪30年代初我国著名社会学家费孝通将滕尼斯著作中的“community”翻译为“社区”之后[3],“社区”一词便作为一个规范的学术概念和体制概念逐渐被广泛使用。

社区作为社会学的重要概念之一,不同国家或地区的学者从不同的角度、根据不同的标准对其作了分类。滕尼斯最早根据社会关系中的情感因素把社区分为三类:一是地区社区,也称为地理或空间的社区,比如邻里、村庄、城镇;二是精神社区,包括宗教团体、职业群体等;三是亲属社区,也叫血缘社区,由具有血缘关系的成员组成[4]。在社会学发展史中,还有许多学者对社区作了各种各样的分类,如美国学者赛乔伯格根据社区的区位、社会生态、经济和社会组织将社区分为工业前的都市社区与工业性的都市社区,瓦纳以社区的自治程度为标准,将社区分为自主性社区和非自主性社区。目前,全世界较普遍承认的社区分类是:根据城乡的经济、社会和意识等方面的不同,将社区分为城市社区和乡村社区。在我国城市社区建设的理论探讨和实践过程中,一般认为单位在社区内,是驻社区的单位,所以社区包含单位。但在目前经济社会体制转型过程中,一些大型企事业组织内存在着完整的社区,如成都市武侯区望江路街道办事处下属的整个文华社区都在四川大学校园内。所以,作为一种体制转型还未最终完成的特殊产物,我国目前还存在着相当多的“社区在单位内”的情况,存在着驻单位的社区。因此,根据社区是否存在于单位内这一地理空间标准,我们可以把社区分为“驻单位社区”和“非驻单位社区”。

“非驻单位社区”的概念就是我们日常使用的社区概念,这类社区包括若干单位,“一对多”是社区与这些单位之间关系的特征;“驻单位社区”则专指处于某一单位内的社区,整个社区的地理空间和主要活动范围都在所驻单位内,其大部分的社会事务都与所驻单位有关,“一对一”是两者关系的最重要的属性。社区的地理空间属性的不同,会直接影响社区和单位互动的性质、内容和形式,这必然会导致社区内的各种组织的关系、社区内的各种社会事务性质及其处理方式等各方面的不同。所以,这一分类将有利于理顺各种社区组织(尤其是居委会)的角色和关系,有利于政策的上传下达和决策的制定,有利于社区和单位的共同发展。

居委会是社区组织中最重要的组成部分。由于驻单位社区的地理空间性质的影响,与非驻单位社区的居委会相比,驻单位社区的居委会有自身的特殊性,主要表现为:第一,从人员的组成看,驻单位社区的居委会的成员包括街道办事处和所驻单位指派的人员;第二,从职权和职责来源看,驻单位社区的居委会的职权不仅来源于街道办事处,而且还有一部分源于所驻单位,与之相对应,驻单位社区的居委会必须对街道办事处和所驻单位负责,接受他们的监督和指导;第三,从经费的来源看,驻单位社区的居委会的经费主要来源于街道办事处,部分来源于所驻单位;第四,驻单位社区的居委会所处的关系更复杂,以四川大学校园内的文华社区居委会(目前为文华社区居民筹备委员会)为例,居委会接受指导的直接单位不仅包括望江路街道党工委和办事处,而且还有四川大学社区党总支和办公室;需要协调好关系的单位不仅包括望江路街道党工委、办事处的职能部门和其他派出机关(如望江路派出所),而且包括四川大学的相关职能部门,如四川大学保卫处、后勤集团等。总之,驻单位社区的居委会与所驻单位的联系更加紧密,互动更加频繁。对于社区居民自治来说,驻单位社区的居委会的这些特殊性是一把“双刃剑”,既可以提高社区居民自治的程度,也可以影响社区居民自治的进程。

二、驻单位社区的居委会的困境分析

制约非驻单位社区的居委会主要有九大因素,即法律框架、章程制定、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度和自治组织的主观倾向[5]。这些制约因素是导致非驻单位社区居委会处于困境的主要因素。但与非驻单位社区的居委会相比,驻单位社区居委会的困境因素既具有非驻单位社区的居委会的一般特征,又具有自身的特殊困境,主要体现在自身的法律定位、人事权归属、经费来源、考核机制等四个方面。

1.法律定位。我国宪法和居委会组织法均已明确规定,居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但这种规定比较模糊,并且我国现行的所有相关法律都没有具体规定居委会自我管理、自我教育、自我服务的内涵和外延,也未具体说明自治性质的含义,这为地方政府和所驻单位的行政权力的过度介入留下了法律缝隙。如:现今大多数的基层政府和居委会所驻的单位都倾向于把居委会作为基层政权组织,向居委会分派各种行政目标及任务;社区的组织建设由民政部(厅、局)下设的基层政权建设司(处、科)具体执行。

2.人事权归属。居委会组织法规定,居委会由居民会议或居民代表大会选举产生,居民会议或居民代表大会有权撤换或选举居委会成员。但是,由于实施条件的不成熟,现实中的居委会选举往往被基层政府和居委会所驻的单位主导。出于政府管理和居委会所驻单位的管理需要,居委会成员的候选人基本上由街道党工委和居委会所驻单位的党总支共同考察和选定。这样,居委会的权力来源就是自上而下而不是自下而上的,其工作直接面对的是政府和所驻单位的要求和利益诉求,而不是社区居民的要求和利益,这样的人事关系从根本上影响了居委会的群众性和自治性。

3.经费来源。我国相关法律规定,居委会的工作经费和成员的生活补贴的范围、标准和来源,由基层政府规定并划拨;经居民会议通过,可以从居委会的经济收入中给予适当补助。对于驻单位社区的居委会来说,其经费主要来源于基层政府,而且有一部分来源于所驻单位,如文华社区居委会的经费主要由望江路街道办事处划拨,同时,四川大学也给予文华社区居委会办公场地、设施和经费上的支持。这种经费来源的制度安排,使得驻单位社区的居委会过度依赖于基层政府和所驻单位。

4.考核机制。由于居委会是由居民会议或居民代表大会选举产生的,从理论上讲,居委会作为基层群众自治性组织,其考核应该由居民或居民代表执行,基层政府和居委会所驻的单位可以对考核提出意见或建议。但在现实中,基层政府和居委会所驻的单位依据自身的标准主导居委会的考核,广大居民群众对居委会的考核缺少实质性的发言权和监督权,显然,前者考核和监督的效力及执行力远远大于后者。因此,从监督居委会的角度看,基层政府和居委会所驻的单位可以对居委会实施有效、有力的监督,而广大居民群众对居委会的监督则显得软弱无力。

总之,驻单位社区的居委会在自身的法律定位、人事权归属、经费来源、考核机制方面面临着基层政府和所驻单位的双重压力和制约,其群众性和自治性非常脆弱,行政化的倾向比较严重。这种状况如果不从体制上进行改革,势必对社区和单位的自身发展带来不良影响,甚至对我国的社会体制转型造成负面效应。

三、驻单位社区居委会的体制创新

从以上的困境分析可以看出,驻单位社区的居委会在社区建设中的角色仍然十分模糊,它与所在的基层政府、所驻单位、业主委员会和物业公司的关系还未理顺,这直接影响到社区居民自治的进程。因此,必须进一步按照我国社会体制改革的要求,加强驻单位社区居委会的体制创新,理顺单位和社区的关系,进一步推进社区居委会的自身建设和居民自治。

1.科学定位驻单位社区居委会的角色

居委会组织法规定,居委会是基层群众自治性的组织。所以,居委会应该代表广大居民的利益,以维护和实现广大居民的利益为目标,驻单位社区居委会应以是否能代表和维护广大居民群众的利益为标准来判定和改善自身在社区建设中的角色。从法律角度看,驻单位社区居委会由居民直接选举产生,其权力来源于社区全体居民代表大会;从政治民主角度看,驻单位社区居委会是一个维护居民利益和民主管理居民公共事务的居民民主组织;从功能看,驻单位社区居委会是一个稳定社会、服务居民、表达民意、调节纠纷、维护治安和协助政府和单位关系的组织。总之,驻单位社区居委会不应是基层政府和单位的下级组织,不应是以营利为目的的经营性企业,也不应是事业单位,而是维护居民合法权益、实现居民互助、管理居民公共社会事务的自治组织。基于此,驻单位社区居委会应逐步从基层政府和所驻单位的行政执行者角色,转变为社区居民的利益表达者和代理人角色。

2.重构驻单位社区居委会与街道办事处、所驻单位的关系

由于历史的积累和发展,街道办事处与居委会本来的指导与被指导的关系逐步演变成了领导与被领导的关系,驻单位社区居委会不仅要面临此种关系的异化,而且还要面对来自所驻单位的压力。如果驻单位社区居委会与街道办事处、所驻单位的关系异化为领导与被领导的关系,那么驻单位社区居委会的自治性将直接面临威胁。因此,必须调整驻单位社区居委会与街道办事处、所驻单位的关系,具体为:第一,改变驻单位社区居委会的编制、经费来源、考核和评比由街道办事处和所驻单位包揽的做法,坚持居委会的干部非职业化,逐步减少和取消驻单位社区居委会的事业编制;第二,不能将驻单位社区居委会的自治等同于“社区完全自治主义”的无政府治理,驻单位社区居委会有责任和义务接受基层政府、所驻单位的工作指导,协助基层政府和所驻单位做一些非行政性的工作;第三,驻单位社区居委会有权力,有责任监督和评估基层政府、所驻单位及其派出机关在社区建设、社区发展和社区管理上的工作。

3.重构驻单位社区居委会与业主委员会、物业公司的关系

李友梅教授称社区居委会、业主委员会和物业公司为基层社区组织的“三驾马车”[6],这形象地说明了三者之间的重要关系。根据相关法律规定,居委会是社区事务管理的自治组织,业主委员会只是物业管理的自治组织,而物业公司是对社区具体的物业工作进行管理的营利性组织。驻单位社区居委会不但与业主委员会、物业公司的关系复杂,而且它还涉及和所驻单位的营利性组织更加复杂的关系,比如文华社区居委会与四川大学后勤集团的关系。 “分工明确,各尽其职,各尽其责,互相协调配合”,应该成为处理好这些组织间关系的准则。属于物业管理范围内的事,驻单位社区居委会应交由业主委员会、物业公司(后勤集团)协商解决,驻单位社区居委会不应直接干涉;属于社区的其他的社会公共事务,驻单位社区居委会应积极主动承担责任,不要推托给业主委员会、物业公司或后勤集团。

四、结语

驻单位社区虽然不是普遍存在,但在目前中国社会体制转型尚未最终完成的背景下依然是较大面积存在的现象。由于驻单位社区与非驻单位社区极不相同的属性和运行方式,我们不能简单地把非驻单位社区的管理体制和方式不加区分地应用于驻单位社区,而应对驻单位社区的居委会进行特别的研究和探索,科学定位居委会在社区居民自治过程中的角色,理顺居委会与单位间的关系,这是完善我国的城市社区建设、提高城市居民自治程度的重要举措。



参考文献:
[1]周鸿陵,王时浩.社区居民自治:现代城市治理模式的基石[J].当代世界社会主义问题, 2002, (4): 82.
[2]费孝通.居民自治:中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊. 2002, (3): 15.
[3]费孝通.二十年来中国之社区研究[M]∥费孝通文集:第五卷.北京:群言出版社, 1998.
[4]滕尼斯.共同体与社会[M].林荣远,译.上海:商务印书馆, 1999.
[5]窦泽秀.社区行政[M].济南:山东人民出版社, 2003.
[6]武克全.以新的视野和思路推进社区建设的研究与实践[J].社会学研究, 2002, (4).