一

(一)公民治理理论的内涵

作为行政学的一种分析框架,公民治理理论的主要观点和基本主张比较集中地体现在美国学者鲍克斯(Richard C.Box)的《公民治理:领导美国社区迈入二十一世纪》、斯盖特(Hindy Lauer Schachter)的《重塑政府还是重塑我们自己》、金和斯蒂文思(King and Stivers)的《政府与我们为一体》以及博盖森(Peter Bogason)的《公共行政与后现代:美国人2000年后的一些研究重点》等系列文献中。几位作者均从不同角度强调,建立公民与官僚合作的公民性政府是现代行政的必要途径;公民在公共行政中应当扮演积极的主人角色;公民参与权和决定权的提高是解决政府问题的关键;行政人员的角色应转换成帮助公民表达利益并满足其共享利益,而不是试图控制或导航社会,等等。①博盖森更进一步认为随着后现代主义的盛行,未来21世纪的公共行政研究重点应该是:第一,公共利益研究;第二,公共参与和社区的研究;第三,促进公民参与和强化社区的公共行政者之中介角色研究。②

可以说,公民治理理论代表了一种新的公共行政价值观,这些新价值观是建立在对新公共管理理论某些缺陷的批判基础之上的,是在一定意义上对新公共管理理论的一种超越。明确提出“公民治理”行政模式的是美国学者鲍克斯。他在《公民治理:领导美国社区迈入二十一世纪》一书中对公民治理理论框架进行了较为完善的建构。鲍克斯的公民治理理论建构的基础是美国政治传统的三项基本价值,即:“地方控制”、“小而有回应性的政府”、“行政专业人员是人民的咨询者而非控制者”。具体说就是:放权地方,让地方政府能有充分的自主权决定自己的行动,以满足地方自主需要;建立小型而具备高度回应性的政府,加强民众的监督,消除民众对公共事务的疏离感;政府管理须以公民参与为导向,采行公民主义,以消解集中控制的专业主义行政模式,达到参与和关怀的目标。③

从20世纪开始,行政机构膨胀,行政环境发生很大变化,传统的价值因素经常受到冲击,它们逐渐被集权、大型政府、专业人员等观念所淹没,公共事务逐渐成为职业政治家与专业行政人员的专利,而真正与公共事务密切相关的公民却只能被动地接受政府所给予的任何结果。针对此一背景,鲍克斯试图建立“公民治理”这一立基于公民对公共事务(首先是社区事务)参与的合作治理模式。这一模式虽然由居民、职业政治家、行政人员三者共同组成,但其最主要的特色则在于将以往的“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理模式。

需要指出的是,“公民中心”并不等于将公民视为消费者。因为如若将其看成是消费者,那么公民纳税就是在购买政府服务,如此隐喻的“商人—顾客”关系是短暂、冷漠,甚至可能是对立的,不但无法拉近彼此的距离,反倒会使公民与政府之间更加疏离和不信任。④鲍克斯希望通过重新赋予公民及行政人员一个新的角色,而能够为公共行政重新找回民主的本质,使公民在决策过程中能够真正扮演积极而重要的角色,以求找到一条新路径来建构21世纪的行政模式。

为了让社区公民治理模式能在21世纪发挥作用,鲍克斯认为应当践行四个原则:(1)适度规模原则,有些政策属于全国性的,有些则适合地方特点,政策范围应视议题性质而定;(2)民主原则,公共部门应重视对人民需求的回应;(3)课责原则,居民是社区的拥有者,职业政治家及专业行政人员的功能是给予支持和协助,而不是高高在上和发号施令;(4)理性原则,决策是极其重要的工作,需要审慎思考,同时要给人们表达自己与听取别人的机会,并应尊重他人的观点。⑤

为了实现以上原则,鲍克斯设计了一个开放与舒适的参与结构。在这个结构中,包含由选举产生的社区代表组成的协调委员会(The Coordi-nating Council),扮演着“公民协调”的角色,而不是社区议题的“集中决策者”。其任务是将社区议题授权给各公民委员会(Citizen Boards),并听取各委员会的建议,肯定或修正他们的工作,以实现社区的总体目标。各个不同的公民委员会(Citizen Boards)是社区参与与治理结构的重要组成部分,是最重要的决策制定与执行机构,负责社区警务、公共事业、消防、卫生、公园等公共事务的决策与执行。公民委员会这一组织形式赋予公民直接、持续治理社区公共事务的角色,同时亦可使其向专业行政人员学习技术理性的观点,用之于实际的治理过程。每一个委员会只负责一定范围内的工作,成员可以挑选且有任期。其最主要的目标则在于促进公民与行政人员之间的互动,进而相互信任、分享信息与价值,并成功地调和行政实务者的知识、经验及公民需求,从而形成一个合理、可行的计划。在此结构中,行政人员的角色从控制官僚体系变为协助社区公民了解社区议题以及服务与决策事项,协助他们对公共计划达成正式决定并执行日常事务。因此,行政专家并不是一个控制与排斥公民的专家,而是一个鼓励民众参与的专家。⑥

鲍克斯认为,随着公民的自主性与要求参与的需求越来越强烈,21世纪将是公民治理的时代。公民将会更深入地参与社区事务,自我决定社区的未来愿景以及达致愿景所必需的社区政府结构。⑦在20世纪里那种大多习惯于从扩大中央控制结构与追求效率着手的行政改革观念和做法,在21世纪将被彻底颠覆,政府形态将恢复到以公民为中心的结构。而另一方面,过去被视为主导政府行政的职业政治家与专业行政人员的角色也会有所改变,在以公民治理为主的结构下他们只是作为日常运作的专家顾问与管理者。

(二)公民参与与公民治理

公民参与是公民治理理论的重要制度设计,在实践中它也是公民治理的核心机制。公民参与的过程乃是现代公民充分张扬个性、主张权利、发挥能动性和实现主体性的过程,具备现代公民意识和健全的公民资格的公民被赋予了中心和主体的地位。在公民治理理论看来,公民资格是实现公民治理的根基或基石。

公民资格最本质的内涵应是什么,是近代以来一直争论不休的命题⑧。鲍克斯依据公民对公共事务态度的不同,将其划分为三种角色:“搭便车者”(free rider)、守门员(watchdog)和积极的公民(activist)。“搭便车者”与“积极的公民”代表线性光谱的两极,前者对公共事务不太在意,对于社区事务的了解及参与非常少,而是让别人来代为执行其公民的权利与义务,所以他只是一个纯粹的公共服务消费者;后者非常投入社区的公共事务并加入公民组织,希望其行动能够产生正面持续的影响。介于二者之间的则是关心自身利益的“守门员”,虽然他也关心公共事务,但只参与与自己有关的一些关键性议题,看好自己的权利不被侵犯。这三种类型的公民中,“搭便车”者与“守门员”的公民只是将社区视为一种提供“服务套餐”的地方,而不是当作个人认同的归属、或是一个“家”。因此当对社区所提供的公共政策不满意时,他们可能会寻找、迁居其他能够满足其需求的社区,而不是努力设法来加以改变。⑨

公民治理模式意在培育“积极的公民”,帮助创造真正的自我决策、自我治理的公民社区。斯盖特在比较了“重塑政府”模式下的“舒适地躺在摇椅里,观看政府改造自身,来满足他们的期望”⑩的公民后,设想了一种“公民拥有者”模式下的“积极的公民资格”。“积极的公民资格”所应具备的特征是:积极地影响公共部门决策,充满活力,关心公共利益。他们关注政府所追求的结果以及公共部门正在运作的项目的状况。在新公民资格的视野里,公共行政角色是转换型的、促进型的公共服务者;是任务导向与平衡的会议召集者,以及一位倾听的行政者○11;公共行政的民主化意味着创造条件让公民与公共服务者一起讨论、决定与执行公共机构的工作。○12在这里,积极的行政不是加强行政权力,而是积极地培育官民合作的生态环境,培育新的公民资格。

新公民资格蕴含着公民治理所需要的深层次的政治推动力和政治能量,因而是公民治理的根基。在明确了“公民资格”与“公民治理”逻辑关系的基础上,我们可以看到,把公民资格所蕴含的政治能量转换为公民治理具体行为的根本渠道是“公民参与”。

公民参与是现代民主政治的一种具体体现。就其形式来看,包括直接参与与间接参与。一般来讲,公民的直接参与更容易达致政治的民主。公民直接参与的最典型的例子就是雅典的城邦政治,但它受若干基本条件的限制,如小国寡民,政事、人际互动简单且易于处理等。以现代的社会环境来看,很少有国家或社会能够符合这些条件,普遍采行代议民主制就是一件很自然的事情。现代意义的民主政治几乎毫不怀疑地被认为就是“代议民主”。在代议政府之下,选民只有在投票当日才是自由的,投完票之后,马上沦为代表们竞逐私利的工具。其次,代议政治与自由并不相容,因为在代议制度下的委托关系会使公民的政治意志与决策逐渐疏远,同时还必须以放弃自治与自主的权力作为代价。○13所以,代议的民主最多只能是趋近于民主,或如巴伯(Benjamin R. Barber)所说的“弱势民主”(thin democracy)。

相对于代议制的间接民主所造成对民意的疏离以及对民主的扭曲,巴伯提出了“强势民主”的概念。“强势民主”是一种公民直接治理的形态,它不需要在政府管理的每一层级中均出现,公民只要作基层的决定即可。○14“强势民主”是一种参与的政治形态,其基本的价值在于参与的行动,公民的态度是积极地参与决策过程,但是必须在分权的政府形态下才能实现。并且,在公民参与活动的系络之下,强势民主的政治可以将“私”(pri-vate)转化为“公”(public)、依赖转化为互赖、政治冲突转变为公民资格的发挥。

从决策的过程来看,弱势民主与强势民主之间的区别在于,弱势民主只允许人民投票选出符合选民胃口的代表来替人民做事,就好像一群人在餐厅里协商,来选择符合他们嗜好的菜单,但这个菜单的内容与做法却是由他人所配好的,这些顾客只能被动地接受别人所调配的口味;而参与式的强势民主则是一群人在餐厅里一起设计菜单、拟出菜谱,交由厨师烹调或由自己动手,让大家可以享受符合自己需要的新口味○15。在这种参与式民主系络里,最重要的活动就是公民之间的沟通与对话,强势民主透过公民之间的对话来创造一个公共空间,可以让大家琢磨出一个彼此共识的公共利益目标,并采取积极的行动。因此,巴伯就指出,投票只是公民静态的表达个人偏好的行为,而参与则是动态的,参与者可以以他们的想法来改变这个世界。

在弱势民主里虽也强调政府与民众之间的沟通,但是在地位、资源与资讯不对等的情况下,其沟通多半流于上对下、单向的劝说或政策引导,阻绝了公众由下而上的意见陈述,未能充分达到沟通的目的。而在参与式民主中,其所强调的沟通是双向的、对等的与实践的;对话的意义除了用“说”来表达公民个人的意见与需求之外,更重要的是也要去“听”别人的意见与想法,以获得共识。

其次,除了对话者彼此了解对方的谈话的内容之外,更要用心去体会、感受别人的想法与需求。最后,这种参与式的对话,除了在反映真实的世界之外,更重要的工作是完全的沟通、达到共识之后,由对话者共同采取一些具体的行动,来落实彼此的共识与决定○16。所以,强势民主的实践不仅是“坐而谈”,更要“起而行”。

由此,巴伯认为真正的参与意味着用“强势民主”代替“弱势民主”,并通过“强势民主”打造出积极的公民资格,公民参与社区事务是权利也是义务。“强势民主”一方面要求加强公民教育来提醒公民应有的权利、职责意识,提高其行权的技能;另一方面敦促政府积极营造开放的公共领域,使人民有效地运用公民资格的权利与义务来维护公共利益和监督政府的权力运作。

由于现代民主社会的公民内秉权利与义务这样有机统一的两个方面,“公民参与”因之便成为表现权利与义务的最佳渠道。从民主政治的内涵来看,民主政治的实践基本上必须建立在“被治者同意”(consent of the governed)、“公民告知”(in-formed citizenry)以及“有效的公众参与系统”(an effective systemof public participation)三个必要条件之上。而在这三个条件之中,“公民参与”的作用一是可以使公民掌握丰富的信息和参与技能,培养受尊重的认知,进而将感情、知识、意志及行动倾注于所生活的社会;二是政府组织可以透过公民的主动参与,与人民产生良性互动,赢得人民的信任与同意,奠定施政的合法性基础。○17从政策形成的过程来看,公民参与是指对某些公共事务或政策具有利害关系之人或团体直接涉入政策过程中,以影响政策结果,或了解、熟悉有关该政策信息的一种咨询活动。○18从社区治理的角度看,公民参与就是社区中的居民运用权力,以决定有关社区中一般事务的过程。不难看出,公民参与不只局限于投票行为,还应包括对公共事务积极而深入的介入。这样的行动不仅是消极维护公民自身的利益,更可以积极地创造公民的公共利益;所参与的人员不只限于政治的或社会的精英,更应包括一般民众。唯有经过公民、专业行政人员和政治家三者的相互协作,才能缔造社区民众的福祉。○19

阿尔蒙德和韦巴的研究表明,由于公民与地方政府的关系较密切、接近和熟悉,因此,对其地方政府的主观意识能力比对中央政府要强,也就是公民认为其较有能力影响地方政府的决策。同时,他们也发现,地方能力和全国能力是相关联的,地方能力存在的范围比全国能力更广泛,地方能力与地方性参与机会的制度化是相关联的。在结合这些发现后作者得出的结论是:地方层级的政治参与在培育有能力的公民方面扮演着重要的角色。因此,地方政府所发挥的作用,好像一个政治能力的训练场所,在地方政府允许参与的范围内,就会较好地培养公民参与的能力意识,而这种能力意识将会逐级扩展到全国层面。这样一个两者相互增益、相互加强的正相关关系,对社区公民治理具有如下的启发意义:政治民主要从地方性事务做起,尤其是与人民最切身的社区事务会激起人们参与的极大动力;当人们在学习和适应地方性和社区性事务之后,将会逐渐培养出参与更广泛议题的能力与兴趣,在此基础上,直接民主的实践将会提升一个层级,扩大到更大的范围。○20

鲍克斯所主张的“公民治理模式”就是建立在最基层的社区层面上,其基本设计就是通过成立必要的治理机构来协助公民持续、便利地参与社区公共事务的决策与实施,形塑出“积极的公民”,从而最大限度地实现“强势民主”。当然,这一任务是分层递进的,并非可以一蹴而就。阿姆斯蒂恩(Sherry R. Armstein)对公民参与进行了层级分析,将参与活动由浅入深建构为由8个台阶组成的参与阶梯。其中,每一台阶对应着公民在最后决策中的一种权力程度。阿姆斯蒂恩的这一公民参与阶梯主要是从公民权力的角度,即公民对关系其生活的政策与计划的影响力或控制力的角度来看待公民参与。它表明,公民参与是多层次的,而真正的高水平的参与意味着公民有机会影响并参与决策的形成,它体现了民主的真实内涵与基础。○21

二

街道办事处(以下简称街道)是中国城市政府一个比较独特的管理层次。作为城市区政府的派出机构,它一般被称作城市基层政府(尽管它不是一级独立的政府组织)。从现实状况来看,街道是国家与城市社会最基本的接触面,是城市政府与社会互动的基础平台。随着社会转型和经济转轨速度的加快,街道辖区的公共事务日益复杂化,作为街区公共事务管理的街政,日益面临着不可治理的危机。开展城市基层管理体制改革研究,以为我国的街政改革沿着正确的思路推进提供智力支持和决策咨询,是摆在政治学与行政学者面前的一项十分有意义的课题。

(一)街政改革研究状况梳理

随着城市基层社会广泛而深刻的变化,街道职能早已超出了“办理市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会工作;反映居民的意见和要求”这一法律规定。顺应形势发展,国家民政部1986年将联合国1955年《通过社区发展促进社会进步》报告所倡导并被广为推广的社区机制导入我国,推进社区服务与社区建设的重担也主要由街道承担,街道办事处所面临的任务急剧增加。以北京市为例,目前街道所承担的主要职能涉及辖区城市建设管理、市容卫生、绿化美化、环境保护、民政福利、社会救济、计划生育、劳动就业、市场物价、社会治安、社会主义精神文明建设等诸多方面的内容。据第四次城市管理工作会议后东城区东直门街道的统计,经分解明细后的职能事项有160多项。

对于街政生态环境的巨大变化和街道职能膨胀的状况,应当说,学术界还是展开了比较及时和充分的研究与讨论。概括地看,基本上是围绕着“实”与“虚”两个维度展开的。“实街”取向的研究是要健全街道对辖区的综合管理权,加强街道的独立管理职能,使街道成为城市行政体系中的一级实体;“虚街”取向的研究则是强调城市社区建设和基层社会自治组织发育,加强基层社会自治,使之逐步置换街道层面的行政权力,使街政逐渐社区化。按照从“实”到“虚”的“光谱”排列,代表性的观点可以概括如下:

一是改变街道的法律地位,使之成为一级政府,变现有的“两级政府、三级管理”体制为“三级政府、三级管理”。有学者建议国家权力机关(全国人大)依法定程序修改宪法和地方组织法的有关条文,由法律规定设立街道权力机关(街道人大),由其产生街道政府。○22

二是考虑到作为城市基层政府的区与市民“距离”比较远,行政幅度也过大,有学者建议采取新的两级政府体制。在大城市实行“虚区实街”体制,即将街道办事处设为城市的基层政府,弱化区级功能,使之成为市政府的派出机构,代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府。○23在中小城市实行市、区两级政府,街道彻底社区化;在大城市取消区一级的行政设置,实行市、街两级行政。○24还有一种观点适度调整街道的管辖范围,改街道为坊,以坊为最低一级的地方政府,实行地方自治。○25

三是维持现有的两级政府体制,但要适度扩大街道权限,实行管理重心下移,实行“两级政府,三级管理”,其意图是要夯实城市社会管理的基层基础,在街道层面做到“条专块统”。这种体制要求减少原来街道体制的行政化特征,增加社会化的内容,为街道管理由政府行为向社会行为过渡创造条件。○26在街政改革研究中,持这一观点的学者数量最多,应当说它符合渐进调适的改革原则,也是当前我国社区建设实践中的主要模式。

四是适时、适地的取消街道办事处,建立社区行政事务受理中心,实行街政社区化。○27受理中心的性质是区政府有关职能部门在社区政务服务的平台,以此为依托,要把街道承担的行政管理和相关执法职能全部移交给区政府的有关部门;把属于社会性、群众性的工作,按照“费随事转,权随责走”的原则,转交给有关的社会组织。

应当说,学者的理论研究和思维是对现实的概括和抽象。从全国各地来看,上述观点一和观点二尚属于理论探讨,并没有任何这方面的实践;决策层似乎也没有将街道实体化的明确意图。现实实践比较多的应当说是第三条途径和第四条途径的结合。以北京市1998年以来共计召开的四次城市管理工作会议为例,该市实际上是在走一条“虚—实—虚”发展之路。1999年第一次城管会和2000年第二次城管会所确定的街政改革焦点集中在政企分开方面,即把原属街道和居委会的企业和企业性质的摊点与街居脱钩,统一归工商部门管理,使街道彻底抛弃微观经济管理职能,腾出精力来履行好本该属于它的基层社会管理和公共服务职能,从而为街道从城市行政体系的“边缘”地位走向基层社会管理的“中心”创造条件,实行从“虚”到“实”的第一次角色转换。在街企分开(包括居企分开)过程中所产生的街居两级行政经费不足的部分由区政府补足。在前两次城管会的基础上,面对日益繁多的社会事务和服务事项,在2001年6月的第三次城市管理工作会议上,北京市政府继续将转变政府职能、推进街政改革,实现政事分开和政社分开放在突出位置,明确要求“要结合推进社区建设和即将开始的机构改革,对所承担的职能进行逐条梳理,认真地分析研究,凡是属于企业的行为,要坚决地分离出去,不再保留专业经济管理部门;凡是属于具体的技术性、服务性事务,都要交给事业单位承担;凡是属于社会和居民自我管理、自我调节的事情,都要交给社会和居民自己承担;凡是属于基层掌握的权限,都要下放给基层”。2002年召开的第四次城管会,由于充分认识社会服务组织是实现政社、政事分离的有效载体,是建立新型城市管理体制的组织基础,因而在街政改革方面又向前推进了一步,提出了加强社区自治组织建设,增强社区自我管理能力;大力发展社会服务组织,探索公共服务项目的社会化运作机制;做好街道事业单位特别是社区服务中心的转制工作;进一步扶持和培育社区群团组织等街政改革措施。

学者所主张的第四种观点,可以预测性地说,随着社会转型进程的加快和公民社会的不断发育,必然是街政改革的方向。其实质就是通过街政的不断社会化,使其最终为社区管理所替代,这是街政发展的必然归宿。但其前提和基础是必须培育健全的公民社会,真正引入公民治理机制。

(二)引入公民治理视角的必要性

目前,学术界对街政改革的研究大多停留在新公共管理的理论范畴之内○28,因而不可避免地带有工具理性的偏颇。具体体现是:第一,大多借鉴国外行政学中管理主义的概念、观点和框架来探讨问题,成本与收益、外部性、公共物品、市场竞争、合同外包、企业家精神等字眼在相关研究中频频出现,并且按照政府角色范围最小化(政府掌舵而不划桨)和政府职能市场化(政府对社会所需要的公共物品承担供给责任,而非亲自动手、直接生产)的标准,初步构筑了一个街政改革的新公共管理模式;第二,目前的研究大多关注“区—街—社区”行政链条上放权与收权关系,仍然是在行政层面上探讨问题。尽管提出了组织扁平化、“一门式”办公、服务承诺制等途径,但所内含的效率价值追求比较明显;他们关注“顾客”的满意程度,但作为国家权力终极所有者的公民,其权利、地位和作用等内容则付诸阙如;第三,从社会功能上区分街道与其他社会组织在街政治理上的作用,强调街道“导航”下的多中心治理和街区各单位、成员共同参与生产公共物品的社会协作,重视街道工作人员的权能授予和充分发挥创意、注重问题解决和滋养企业家精神的行政文化,但对街政改革之“民主”与“公平”的价值探讨比较薄弱。

从实际效果来看,新公共管理途径的街政改革实践放大了政府的投入产出比,经济效果明显。这与着力追求行政业绩的政府部门容易产生共鸣,政府部门的业绩需求反过来又进一步激励了街政改革的管理主义研究。但是,政府管理的公共价值毕竟不是目前街道所热衷追逐的那些数字可以简单衡量出来的。可以说,那些数字化的绩效并不是现有政治体系赋予街道的终极目的。作为城市基层社会管理机制,街政的运作必须接受诸如民主、正义、平等规范性价值的衡量与检验。

20多年来的街政改革实践,由于过分重视由上而下的行政流程再造,以及技术理性与效率的提升,轻视街政与其政治、社会与文化生态环境之间的深层关联,致使公民意识的培育、公民责任的塑造和政治效能感的提升成绩不彰,而社区居民在相当程度上仍停留在“冷漠的旁观者”、“乘机的搭便车者”的角色上。街道官员除了能够说出应使“顾客”满意的工作目标,尚未清晰地意识到自身工作所应担负的直接增进与维护社会公平、正义、自由、人权与幸福的使命。从这一角度说,如果街政改革研究仅仅停留在管理主义的层面上,那么它就还是形式的、表层的和工具性的,而不是实质的、深层的和价值性的。基于这一学术判断,笔者认为,对街政改革的研究应进一步引入公民治理视角,借其倡导公民资格、加强公民参与、主张行政组织与公民社会和谐统一的学术张力,把街政改革研究从行政层面提升到政治层面,以便弥补新公共管理视角的偏颇,求得对街政改革研究的深化与完整,以为“小政府、大社会”城市治理体系的形成提供学术上的参考与借鉴。

(三)进一步的几点思考

第一,对于街政改革研究来说,新公共管理与公民治理理论各有所长,可以分别解决不同层面的问题。前者有利于解决行政层面上的效率和治理效能问题,后者则有利于解决政治层面上的民主参与和公民的政治效能感问题。只有这两方面的有机结合,才能在增强街道治理能力的同时,使街政模式逐步由官本位向民本位转换。

第二,在实际的运行中,街政系统体现为“输入—转换—输出—监督(反馈)”各环节首尾相接、相互作用的持续过程。引入公民治理视角之后的街道,实际上便成了一个需要从深层次上予以把握和研究的社区政治系统。目前主要集中在街政流程“下游”或“输出端”(如对公共服务的合同外包、一门式办公、服务承诺制等)的研究,尚缺乏应有的学术份量。在新公共管理基础上引入公民治理视角的研究重点,应当是在对街政“输出端”研究赋以公民社会意含的同时,着力深化对街道社区及居民的利益表达、决策参与,以及社区组织或居民对街政的网络式反馈等街政流程“上游”或“输入端”的研究,如对街政输入薄弱与不足的社会与组织原因的剖析、对街政议事协调机制的构设、对街道社区管理体制的检讨、对街政各种监督机制和形式(听政、评议等)的设计、对社区参与层级提升策略的探讨,等等。

第三,在公民治理视角关照下的街政改革研究应自觉追求以公民为中心的改革目标,倡导街道与社区的互为主体性和有机统一。在有关的分析情景中,街道与社区中的各个组织及公民均应被视为生态主体,而不应再作主体与客体的二元区分。更进一步地看,社区发展的使命所关注的恰恰就是社区成员特别是那些需要及权益被边缘化了的群体的需求,它格外强调公民平等参与决策的权力。鉴于社区弱势群体表达和实现自身权益的能力低下之现实,其可行能力的扩展恰恰需要公民参与来塑造。必须明确的是,公民参与始终是街政改革的主题与根基。通过社区发展鼓励居民参与,客观上就为实质意义上的街政改革搭建了一个绚丽的舞台。