政府与第三部门关系的研究,既存在历史模式变迁问题,也涉及目标模式中政府对第三部门监管规则问题。国内对第三部门与民主化、市场化关系问题的讨论文献,多注重转型范畴和变迁的视角,表现为宏观层次的国家—市民社会的分析以及微观视角的第三部门组织内部权能的构造。与此相比,政府对第三部门监管的规则与过程的中间层研究,则显得薄弱且更具有难度,但这一层次的研究对中国社团改革实践,不仅具有现实的政策倡导影响,而且也是价值、知识与权势较量和博弈的领域。本文着重研究作为社团改革中间层理论的监管问题。

一、中间层路径及其问题建构:研究视角比较

当代中国社团改革,是民主治理转型的产物。从语义分析来看,社团改革指认的是当代中国社团体制、内部管理模式的改革。如果问题意识和问题建构是社团改革领域学术研究的必须,那么中国社团改革的视角至少有三个:变迁视角、管制视角以及管理视角。变迁视角的研究,既在价值上对全能政府模式下社团功能的异化进行批判,又以全球化、市场化和分权化的外在变量论证民间公共组织的合法性。管理视角的研究,站在组织理论的角度,探讨社团组织变革的基本取向。

管制视角的研究分析是政府与第三部门关系。中国社团改革作为共同体承续性设计中民主治理制度的一次安排,价值性和实践性隐含着对政府第三部门管制制度重构的知识探讨,因此,本文的旨趣在于以中层理论路径分析中国社团改革,进而研究政府对第三部门管制问题。

中国社团改革研究主要集中于宏观层面的变迁取向研究和微观层面的管理取向研究,前者论证了国家公共事务多元治理主体的合法性,[1]后者“致力于对各种非政府组织和非盈利组织的内部结构、资金来源、作用、效能、外部关系等问题进行研究”,“有很强的实用色彩。”[2]虽然这两种非中层理论取向的研究求取了有关社团改革的知识,但仍受研究层次路径限制,难能窥见政府对第三部门管制这一题域。对中国社团改革所做的宏观层面变迁取向的研究,实质上分析的是国家—公民社会的关系,而具有实体意义的分析对象,其实正是政府管制。因为作为变迁结果的国家公共事务多元治理主体的形成,是一个政府对社团放松管制(Deregulation)的过程。而没有政府对第三部门管制重建(Re-regulation)的制度和
政策框架供给的背景,第三部门内部组织管理的研究事实上缺乏必要的事业法平台。

这一状况说明,要在中国社团研究中建构政府第三部门管制题域,形成学理上的自觉,就需要合理的方法和理论模型。“中层理论”(Medium-range Theory,又称“中观理论”)是美国社会学家墨顿倡导的一种研究方法。墨顿认为,完整的理论体系正遇到越来越大的挑战,将被逐渐成熟起来的经验科学所取代。他提出学者们应防止将注意力集中到建构那种已经过时的巨型理论体系上,要努力发展有限资料范围内的特殊理论。政治学中的中层理论产生于政治学者们对传统宏观政治理论和20世纪行为主义政治学的微观政治理论的不满,提出政治学研究应当努力发展中层理论,既关注一般社会政治问题,又能提出切实可行的理论假设;既有价值取向的指导,又有事实证据的支持。60年代以后,政治学研究中的政策研究、决策分析、多元论、团体理论均属于中层理论范畴。

当代中国政府与政治的研究范式开始多元化,但仍然是观念认同多而个案研究缺乏。本文提出中层理论维度要讨论的一个论题,但继续借鉴域外的理论和分析模型,仍然是政治学求知和政治问题释义的学理资源。如果从中层理论研究中国社团改革还只是方法转变,那么规则社会学理论模型则提供了一种解释理论。

与墨顿的中层理论的学术进路不同,著名公共行政学者罗伯特·丹哈特(Robert B. Denhardt)在分析公共行政最近发展趋势是讨论过一个组织社会学模型,这一模型通过两个有关社会组织的理论假定,将组织研究的视角归类为“主观—客观”和“规则的社会学—激进变迁的社会学”两个维度,并形成四个不同的理论视角。[3]

激进人文学派的管制要求,往往诉诸诗性的批判,但缺乏知识的限制,形式大于内容。功能学派的分析视角,是结构—行动理论,但在今天,也有了谱系式的发展:结构
/行动理论→制度分析→宪政限制分析。[4]墨顿和丹哈特的“中层—规则”分析模型用于社团改革研究,与这一模型相适应的问题则是政府第三部门管制。选择这样的研究路径,是一种理论思维方式,便于能进入政府社团管制研究主题。

二、法人自由主义与公共责任:政府社团管制正当性假设
全球公共管理改革涉及两个核心问题,多中心治理和有效治理。多中心或分散化治理的政治分析,不可避免将公共
责任(Public Accountability)问题置于理论探讨的中心,缺乏公共责任实现机制的多中心治理,并非是程度较低的治理,那根本就不是公共治理。公共责任虽然在政治学思想史中绵延不绝,但真正重新激活这一古老的政治学概念并使之进入政治学、经济学、管理学以及法学前沿位置的,是与生活政治密切相关的民主治理运动的开展。与新古典经济学的外部性的管制正当性预设理论不同,民主治理为政府管制预设的正当性则是公共责任。前者的价值出发点为功利主义,后者看重的是社会的整体协调。本文在学理上的倾向认为,两者差异构成的基本问题表现为法人自由主义和管理理论的平衡,体现为两个理论假设:(1)法人自由不受外力扭曲;(2)法人公共责任机会主义假设。多重主体———政府、法人和公民———的权
利/责任关系的进化博弈,凝聚成民主交往的一个共识,即民主的公共责任原则。

公共责任作为公共事务承担者基本义务,在法律管制上提供了立法阐释,也寻找了行政管制的正当性。社团治理的
普遍化的实质在于分权化的民主进程,这是有别于传统集权式垂直制度安排的水平方向的制度安排,但公共责任总量并没有因此减少,而是改变了其分布形式。分权化的治理格局下的政府管制正当性集聚在对社团公共责任监管上。因此,全球化与公民社会的进展内在地指向政府管制体系的重构。

法人公共责任机会主义的理论假设,构成了政府社团管制的渊源,拓展了对公共责任理论的深入探讨。学术界从“公共责任:社团组织中心困境”认识出发,结合公、私法律资源和组织管理知识资源,铺就了实现管制正当性的技术之路。社团或公益机构公共责任的基本范畴,学术界、立法界的看法并没有同一,也不可能完全同一。就目前的研究来看,社团或公益机构公共责任的基本范畴的核心知识大体上有一个合理的推演框架,具体的内容有[5]:
(1)公共责任的层次与维度。公共责任是一个多层次、多维度的概念。哈奇把公共责任分为高、低两个层次,高层次公共责任要求“结果为本”和创新意识,体现为资源的有效利用以实现所追求的目标,具有主动性特征;低层次公共责任的重心是服从和遵守规则,具有被动性特点。利特在前人研究基础上归纳了公益机构公共责任的四个维度:财务责任、过程责任、项目责任和优先设置方面的责任。卡恩斯建构了非盈利机构的公共责任矩阵,包括法律责任、协商责任、自主责任和预见责任。

(2)公共责任的履行模式。公共责任的履行模式关注承担公共责任的具体方式,即向谁和以什么方式承担公共责
任。罗彻斯特从履行责任方式的角度,划分了公共责任的三种类型:全面责任(全面责任意味着追究和制裁的权力,责任缺失会导致不同形式的惩罚);解释责任(即解释行为和决策的正当性,这对责任的客体来说是一种权利,而对责任主题来说又是一种义务);回应责任(这意味着责任主体的回应和响应,由于外部力量缺乏和惩罚的正式权力,所以回应的程度取决于责任主体的意愿)。埃尔科克从责任客体或责任对象的角度,区分了公共责任的三种不同向度:对上的责任、对下的责任和对外的责任。

(3)公共责任机制的目标。社团公共责任机制是行为主体切实担负责任的保障措施。韦尔曾把公共责任机制的目
标分为三大类:保护政府自身的利益;保护受公益机构活动影响的个人和团体的利益;保护公益机构利益。具体包括:保障服务的提供;保护捐助者的利益;政府提供资金时保证“资金的价值”;维持公平竞争环境,保护与公益机构竞争的私营机构的利益(以上是公益机构公共责任机制的重点目标);以及保护服务对象的利益和保护在公益机构工作的雇员的利益。

社团公共责任的研究不仅在学术界获得进展,也在立法中被实践。西方部分国家在立法中采用“对公众的责任”为法理依据,在相关法律条文制定时诉诸“忠实义务”和“组织的公开性和透明性”两个原则[6]。从政府管制过程来看,也体现了对社团公共责任的监管,在进入监管环节,社团申请者必须接受法律规定的诸如组织结构、责任制度等规定;在运行环节,政府监管部门可以对其财务、管理、分配等信息公开化做出要求。

公共责任的研究表明,政府社团监管的正当性、自由裁量的程度等须以社团公共责任为边界,则是唯一的规范性渊
源,无论政府社团监管倾向于压制性监管还是激励监管。
三、公共责任与管制政治:政治势力与后立宪制度多中心治理一直隐含一个难题———政府和社团或第三部门“协调治理”有效率?治理也有失灵,因为多中心治理本身是多主体合作博弈的过程,本文研究指出,基于公共责任的耦合,为治理失灵的矫正提供了协商的可能,因为公共治理失灵多出于各治理主体公共责任的委托—代理制度设计的非均衡。

改革开放后中国治理模式的转型,其微观路径是运用政府管制放松政策推进的,针对的主要是支持“赶超战略”模式的管制负外部性问题,这也是转轨经济学者研究中涉及的制度变迁问题。这一过程,包含以强制性变迁为主的阶段和诱致性变迁为主的阶段。在后一阶段,多中心治理制度安排成为“国家———社会”关系重组后国家处理公共事务的方式。政府对第三部门管制的制度及政策选择,受到新的利益格局影响,需要公共行政过程的体制基础做出调整。这一社会政治生态环境的变化,使得政府管制制度模式跟着发生了改变。

本文第一部分说到,研究政府社团管制的“中层—规则”的研究视角,经过发展,引向具体的政府管制过程之中,则主要有以下旨在维护政府有效监管社团公共责任的制度分析向度。第一个分析向度是具有政策执行功能的管制行为,分析的重点是行政自由裁量,这也是比较典型宪政限制分析的对象。规范自由裁量权的制度安排传统上被视作行政法,什么样的制度才能使监管者按照公正规则对社团公共责任失灵予以制裁?这一治理难题在后来的制度经济学研究中成为头号任务,官僚行为的政治经济学分析与公共管制结合,带来宪政限制分析知识的丰富。

多中心治理结构中,社团公共责任机会主义是一个假设,如果机会主义行为产生,怎样实施管制?这作为第二个分析向度,研究的是在控制模式和激励模式之间的比较选择问题。政府激励性管制倡导的是合作理念,激励性管制恰恰是以行为者理性有限这一人性特点做出的选择,其志向在于帮助社团公共责任主体避免做出机会主义选择。这一向度的分析属于决策制度层次,倾向于制度的公共性设计,需要为管制参与对话、协商。在经验层次上,例如计划体制模式下,管制决策多是政府单方决定过程,如今面对享有行为自由的非政府治理主体,如何设计出激励性监管政策,这还存在政治经验的贫乏。

在国际学术界,管制政治的研究在全球化推动下带来知识的压力。本文这一部分的讨论,实际上研究的是管制政治,即如何在后立宪框架中解决管制活动各方博弈均衡问题。中国多中心治理格局下社团管制政治正当性及其实现制度改革,正是本文研讨的重点。

[参考文献]

[1]见李景鹏:《中国入世后社会团体的发展与政府应对》,载于王浦劬、谢庆奎主编:《入世与政府先行》,中信出版社2003年版,第13-18页。
[2]何增科主编:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版,第8页。
[3][美]罗伯特·丹哈特:《公共组织理论》,项龙、刘俊生译,华夏出版社2002年版,第191页。
[4][英]米切尔·黑尧,《现代国家的政策过程》,赵成根译,中国青年出版社2004年版,第61页。
[5]转引自周志忍、陈庆云主编:《自律与他律———第三部门监督机制个案研究》,浙江人民出版社1999年版,
第32-36页。
[6]参见郑国安等主编:《国外非盈利组织法律法规概要》,机械工业出版社2000年版,第三章第二节。