中国改革开放以来，随着市场化改革的深入和所有权的重新确立，以市场为导向的经济改革迅速引起国家与社会关系的转型。国家与社会之间关系的变更，使国家部门之外社会空间的扩充在市场经济迅速发展的前提下变得尤为明显，公民社会组织开始快速增长，出现了新一轮的增长高峰。尤其近年来，随着民营经济的发展壮大和国家有意识地从私人领域逐渐退出，为公民自主性和社会领域的自治提供了前所未有的空间。各种自治性的社会组织和团体大量涌现，截止2005年底，全国经民政部门登记的各类民间组织已经达到31.5万个。在现阶段众多的社团组织中，民间商会和行业协会等市场中介组织的发展势头尤为迅猛，其中又以温州民间商会和异地商会最为引人瞩目。民间商会和行业协会的兴起，逐渐打破了社会领域政府主导的单一格局，成为温州正在发育的筑基于市场经济之上的现代社会架构中必不可少的中间结构的一部分，承担着其他组织和团体都无法替代的经济功能和社会功能，为单一权力中心的政府治理向权威分散化的多中心治理方式的转变奠定了组织基础，初步展示了地方公共事务多元治理的基本局面。本文以政治学的治理理论为分析框架，考察和探讨温州异地商会在地方治理中的角色及其发挥的作用，并对异地商会兴起的意义试作解释。

一、民间商会与地方治理

治理理论是20世纪70年代以来西方理论界最为流行的理论范式之一，它的兴起是在全球化、市场化和分权化的背景下展开的。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，是对传统政府与市场二元范式的一种超越。全球治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作了如下的界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排①。

地方治理是以当代治理理念为思维和基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事物管理模式再造的发展过程。它是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的，面向公民需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活力的新型社会管理体系②。治理和地方治理的兴起，从整个社会的治理结构上打破了国家和政府对权力资源的垄断，推动了地方政府治理模式的一系列转变：“从国家角度转到国家和市场社会两个方面；从公共部门角度转到公共部门、私营部门和志愿（第三）部门共同参与的角度；从静态的制度转向动态的过程；从组织结构角度转到政策和结构角度；从‘划桨’、直接提供服务到‘掌舵’和让其他部门或个人来提供服务；从命令、控制和指挥转向领导、推动、合作和讨价还价；从等级和权威关系转向网络和伙伴关系。”③治理和地方治理概念的提出，最为明显的效应就是治理主体的多元化，它意味着公共事务不再仅仅是政府统领的范畴，非政府组织甚至包括私人部门在内的一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着对共同事务管理的责任，形成了“分散化的公共治理”或“多中心治理”的格局。

由于单一的市场机制不可能实现社会资源的最佳配置，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益；作为市场与政府的中间组织，商会是市场主体为了表达自身的愿望与要求、维护共同的经济利益和社会利益而组成的社会团体，它具有协调市场主体利益、提高市场配置效率和维护市场秩序的功能，能有效地克服“市场失灵”和“政府失败”。因此，商会作为现代地方治理的多元主体之一在西方发达国家已广为流行。在制度化较强的场合，商会组织作为一种管制方式，被称为“私人利益政府”(private-interest government)，其行为方式包括：组织和(强制)实施成员间合作、与其他协会订立集体性合约、通过变通或影响政府公共政策以保持和增加其本身和成员利益以及提供影响交易行为和效果的各类信息④。进一步看，商会组织可以被视为并列于市场、企业、国家、非正式网络的第五种经济治理机制，具有建立市场行为规范、发挥监督和实施规则、减少冲突和促进成员的选择能力等重要的治理功能⑤。

浙江温州是我国市场发育最早、民营经济最发达的地区之一。20世纪90年代以来，一大批民间商会和行业协会的兴起，促使温州经济和社会领域从单一权力中心的政府治理向多中心治理方式转变。由民营企业家自发自愿组建起来的商会组织，通过民主选举的方式产生商会的领导人；依靠会员企业的会费、理事单位的自愿捐助和章程规定的服务性收费等方式成为商会运作的资金来源，不花国家的一分钱；为了保证组织决策的民主性、代表性，不断完善和健全商会的组织结构和治理机制；并且，在长期的市场活动中发展出了一套基于群体自愿遵守的制度规范和纠纷化解机制，使其成为行业规范和纠纷化解的重要一极。同时，组团参加国内外博览会，宣传和提高温州产品的知名度，开拓国内外市场；协调和沟通企业与政府、企业与企业、企业与社会之间的关系，发挥了积极和重要的作用。近年来，温州烟具协会、眼镜商会以行业代言人的身份走出国门，在欧盟、土耳其等地，主动应对国际贸易竞争，更受到国人的尊重和世人的瞩目①。

更加引人注意的是，最近十多年来，温州商人把他们在本地组建民间商会的成功经验推向全国，在全国各大中城市组建了上百家温州异地商会。异地商会的兴起，是对现行社团管理体制和行业管理体制的一大突破，并对中国大范围的市场格局和多中心治理的形成，起到了积极的推动作用。温州商会的大量涌现及其在社会经济领域的作用日益突显，大大增强了社会的自组织化程度，并且以其独特的组织优势公开地介入社会公共事物的治理之中，成为不同于国家力量的一种自下而上的组织力量，对社会的运作甚至是政府的决策和目标都产生了重要的影响，有效地促进了地方治理的转型。

二、温州异地商会兴起的生发机制：原因与阐述

20世纪90年代以来，与蓬勃发展的温州民间商会和行业协会相呼应，全国各地的温州人开始自发组建自治性的社会团体——温州异地商会。自1995年第一家温州异地商会在昆明成立以来，全国各地经商办厂的温州人纷纷在各个省和自治区的大中城市组建异地商会。根据温州市经济协作办公室的统计，截止2005年底，全国各地由温州人建立的地级市以上的异地商会已有136个之多。这些民间组织活跃在中国所有省、市、自治区，成了温州商人在异乡合作创业以及与当地政府和民众沟通联络的“娘家”，其中51个商会成为温州市政府招商引资的联络机构。目前，欧盟、美国、阿根廷等地也建立了温州商会，截止2004年底，海外温州人在六大洲40个国家和地区，共建立了85个侨团（包括以温州华侨为主的侨团、温州华侨担任侨领的侨团、与温州华侨关系密切的侨团），其中有36个侨团成立了市政府招
商引资联络处。

1．“温州人经济”的快速发展：温州商会兴起的经济基础

改革开放初期，温州人凭借其地理位置偏僻、旧体制和禁锢性政策的约束力相对薄弱的优势，充分利用改革开放政策造就的社会经济发展的大环境，率先发展个体私营经济，以生产小商品的家庭工业为主体、以专业市场为依托、以千军万马闯市场自产自销的经营方式，迅速发展了地方经济，并在短短的十多年间就初步完成了资本原始积累的阶段。20世纪90年代中期，温州本地的原始积累已完成，资本开始出现向外扩张的需求。而异地温州人的经商模式已开始从个体商贩向商圈经营转换，温州店逐渐扩张成温州村、温州街、温州商贸城，“工厂＋专业市场”的温州模式开始向外克隆。在外经商、投资和创业的温州人，创造了蔚为壮观的“温州人经济”，突出表现在投资规模不断扩大，涉及领域不断拓展，经营方式不断创新。近两年，温州人在外新创工业企业3140家，商品交易市场100个，增加工业总产值500亿元，贸易业销售额480亿元。而且随着民资准入领域不断扩大，目前在外温州人经营产业已由加工型、贸易型向多方位发展，在房地产、建筑业、公用设施、教育、旅游、对外贸易、高科技产业等领域均有涉足，其中加工型产业方面已涉及22个行业。在创新营销方式上，温州人开始走向品牌化经营。永嘉人在广州做品牌代理的达2000人，年销售额达50亿元左右，拥有世界著名品牌的金利来、卡丹路、花花公子、梦特娇、华伦天奴、都彭及一批国内品牌的代理资格，并基本控制了皮具世界著名品牌的代理权。如卡丹路品牌源于意大利，被温州人孙小飞以2000万元买断①。

可以这么说，与当初温州人在外摆地摊、办市场不同的是，今天的“温州人经济”已进入一个新的扩张期，提升到了一个新的层次。据温州市经济协作办统计，截至2003年底，温州人在全国各地累计投资额达到1760亿元，创办工业企业1.88万家，实现工业总产值1600亿元，相当于当年温州工业总产值的60.4%，其中规模以上企业2960家，产值超亿元企业就有180家；创办商品交易市场240个，贸易业销售额达到2880亿元，相当于当年温州贸易业销售额的3倍。新的经济模式需要更高级的组织形式与之相适应，而近年来温州异地商会的大量涌现及其在当地经济社会中的显著作用，在一定程度上契合了“温州人经济”进一步提升的内在需要。

2．温州民营企业家群体的壮大：异地商会兴起的阶层基础

随着“温州人经济”的不断发展，对外投资创业的温州民营企业家队伍也不断壮大，据不完全统计，目前在全国各地投资创业的温州人达220万人之多。在许多温州人创业集聚的城市，如上海、北京、西安、杭州、昆明、南京等地，温州人已经成为当地一个重要的社会群体或阶层。“温州人经济”的高速发展和企业主阶层的崛起，客观上需要一种利益代表、利益聚合和利益表达的组织或机制，以适应该阶层政治、经济和社会利益的聚合和表达，实现行业利益和阶层利益的最大化。

由于当前我国法制不健全、政府行为不规范、某些地区市场意识的滞后和当地民众的排外心态，在外投资创业的温州企业家，一方面凭借自己的吃苦耐劳精神和善于把握商机的能力，不断壮大自己的财富，而另一方面也不可避免地受到各地不公正待遇。作为个体私营企业，在商品市场、资本市场、金融市场、信息市场以及其他生产要素市场上，如招工、用地、税收、贷款、融资、担保、经营许可、产业准入等方面，与国有企业和集体企业相比仍然处于极不平等的地位。更严重的是，企业在日常经营活动中往往受到当地政府部门和官员的故意刁难，乱收费、滥罚款，如果不通关节或没有特殊的关系网，民营企业要维持正常的经营活动都很困难。

在这种制度背景下，在异地的温州企业家通过成立一个商会组织，一方面，扮演了温州商人群体的利益代表、利益表达者的身份，向政府及时反映本阶层的经济和政治诉求，直接或间接地参与或影响当地政府的公共政策，为自身发展营造良好的政策环境；另一方面，商会积极发挥其中介作用，沟通和协调企业与政府、企业与社会的关系，排解不正当的行政干预及其他侵权行为，努力维护会员企业的合法权益，积极为民营企业争取其作为市场参与主体的“国民待遇”，将行业利益、企业家阶层的个体利益有序地组织、集中起来，传达到政府决策体制中去，从而促进了国家与社会的准制度化合作。简言之，正是温州民营企业家阶层具有共同的利益诉求，所以才会表现出整合力量、统一意志、统一行动的组织化取向，从而推动了温州异地商会和组织的兴起。

3．温州和各地政府的支持与引导：异地商会兴起的制度空间

民间组织的产生和发展，与一定的政治结构的性质是分不开的，只有在一定的政治结构能容纳它即允许它合法存在的条件下，它才能产生和发展。温州人在全国各地的136家异地商会获准成立，就是地方政府（包括各地政府和温州本地政府）共同支持的结果。温州的第一家异地商会是1995年8月28日成立的昆明温州总商会。当时，商会申请成立却遭遇到了体制障碍，现行的社团登记管理条例不鼓励成立异地商会和同乡会性质的民间社团，有关部门还担心温州人成为帮派、扰乱市场；同时，执政党对经济组织政治化的担忧始终存在。此后整整一年多，经发起者和温州市经协办等部门多方努力之下，云南省的民政局终于允许其登记。这是新中国成立后第一个合法登记的异地民间商会。同样，沈阳的温州商会是在当时温州市副市长林培云的建议下成立的，而南昌温州商会则是温州市市长带队的考察团直接向江西省副省长请示后，异常顺利地得到了批示——2002年8月1日请示，8月3日成立①。

出于实施开放型经济发展战略，促进国内外合作的需要，温州市委、市政府从一开始就支持在外工商业者自发依法建立温州商会，甚至提出“先发展，后质量”的思路，加快促成异地温州商会的建会。2000年5月，温州市委、市政府下发了《关于加强对外地温州商会工作指导的若干意见》20条，就如何加强对外地温州商会的联络、服务和指导提出系统的要求，对引导外地温州商会坚持为会员服务、为两地经济发展服务，创造性地开展工作提出了指导性意见，要求全市各级党委、政府把外地温州商会和在外温州人工作作为一项新的重要工作提到议事日程上来。同年7月，市政府办公室又下发了《关于加强在外温州商会规范化建设有关问题的通知》，对在外的各地温州商会工作起到了十分重要的指导作用。

与温州市政府相比，异地政府对温州商会的态度则经过了从犹豫到坚定支持的过程。他们起初的态度颇为犹疑：国家政策并不鼓励，突破需要承担风险。因此，温州异地商会的发展最初都颇费了一番周折。随着温州民间资本对外扩张加速，异地政府对资本输入的强烈渴求迅速消解了原先的犹疑。商会成立并开始运作后，云南、四川、新疆、辽宁等地从2001年起获得的温州资金均以百亿元计，新增的就业岗位以数十万计②。因此，大连的温州商会在等待了5年之后，广州的温州商会也在经历了近4年的筹备期后，最终都在2002年成立起来。在辽宁，即使在清理整顿民间社团审批的1999年，沈阳温州商会也因当地政府的特批而得以成立。而此时，国家对异地商会的政策闸门实际上并没有完全打开。

三、温州异地商会的治理效应：利益组织化与发展空间

美国公共行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆教授指出，当人们面对公共池塘之类公共资源问题时，通常都会有很强的规避责任、搭便车和机会主义方式行事的诱惑；如果人们觉得现有的规则运作得还不错，他们就不会有什么动机去继续那个寻求更好规则的昂贵过程③。温州异地商会的大量涌现，实际上隐含着一个假定，那就是组织具有特定的优势，人们从组织中获得的受益将大于所付出的成本。科斯曾经对组织存在的经济合理性作过一个颇有说服力的解释。科斯认为，组织的存在可以有效地节约交易成本。当组织存在时，契约不会被取消，但却大大减少了；固定的、长期化的组织关系大大加强了人际关系的确定性，减少了交易的数量（组织就是关于若干事项的长期有效的契约）和每一次交易时的变量，从而有效地节约了交易成本④。在科斯的理论中，组织只不过意味着一系列明确的、稳定的契约，组织因其提供确定性而有效地提高了交易效率。实际上，组织的存在，还具有一系列的功能，如合并和转化资源；通过统一意志、统一目标、统一行动而凝聚力量，从而更有效地实现目标。温州异地商会作为由民营企业家自发组建、自己筹资运作的民间组织，通过其组织优势，不断拓展企业的发展空间，取得了良好的治理绩效。

1．民间商会推动了温州企业家之间的沟通与合作，以组织的力量协调企业与社会、企业与政府之间的关系，有效地维护了企业的合法权益

在中国这样一个法治不健全、政府行为不规范的社会中，脱离了家族和血缘共同体的依靠，在外漂泊创业的民营企业家所要克服的困难，是普通人难以想象的。在用地、税收、贷款、融资等方面，他们不可避免地会遇到重重障碍和不公平的对待。因此，以组织的力量维护自身的合法权益，沟通、协调与当地政府之间的关系，创造一个良好的投资创业环境是温州异地商会的一个重要的职能。许多商会成立以来，积极与当地的工商、税务、公安、技术监督等部门沟通合作，协调会员企业同各职能部门的关系，为会员排忧解难，帮助会员解决民事纠纷、经济纠纷，制订企业章程，审核经济合同，等等，真正成为了异地温州商人利益的代言人。如西安温州商会成立以来，以极大的热情关注会员企业在西安的生活和发展情况，维护会员的权益，主动与当地政府有关部门联系和沟通，一次又一次及时果断地处理了各种纠纷和矛盾。为了发挥商会维权的作用，1999年，商会还设立了维权部，聘请了法律顾问。据不完全统计，1995～2004年，通过商会解决的经济纠纷达60多起，为会员企业挽回经济损失超过一千多万元。一位异地商会的工作人员面对采访的记者自豪地说：全国各地的温州商会，是温州人在外的家。只要家里人出了事，或者需要什么帮助的，不管哪个商会都会尽自己最大的努力，去帮助老乡。很多温州人刚到异地投资创业时，人生地不熟，困难重重，他们第一个想到的就是找当地的温州商会。而商会方面不管前来寻求帮助的是不是商会会员，只要他是温州人，商会都会竭尽所能，凭借商会在当地的影响力，为老乡们穿针引线，搭建平台，解决燃眉之急①。

由此可见，游商外地的温州商人热衷于在经商和办企业的所在地组建商会，是因为他们相信商会组织能够保护在外经商办厂的温州人的权益，并为他们从异地政府那里争取到企业个体难以争取到的各种优惠政策。温州的私营企业主们正是基于对自己所参与的事务与自身利益关系的充分认识，非常重视商会，积极组建和加入商会，把参与商会同自己的切身利益特别是实在的物质利益联系起来，满腔热情地投入到组织的内部事务和日常活动中去。

2．民间商会通过组织优势获取各种投资信息和资源，有效地发挥了信息网络和合作平台作

用，降低了成本和风险，更好地把握了投资机遇长期在外创业的温州人在市场经济的实践中逐渐意识到，要在激烈的市场竞争中立于不败之地，除了要竞争之外，还需要合作。而通过民间商会这一平台实现温州商人之间信息和资源的共享，是降低成本和风险，拓宽创业渠道的一个理性选择。遍地开花的温州商会，如果能通过整合，利用已经建立的庞大的销售网络优势，做到信息互通，引导会员改变故步自封的状态，携手合作，就能使“温州人经济”实现更大程度的扩张。

温州商人在全国各地建立的商会，传递商务信息的功能相当出色。以江西南昌的温州商会为例，2002年8月3日商会成立时规模并不大，会员不过200多人。但商会成立不久，南昌地区四县五区乃至江西各地的许多政府部门和企业都把招商引资的资料送过来，哪里有项目，哪里缺资金，哪里需要什么样的投资，有些什么优惠政策，等等，都一目了然。经过整理，这些信息不仅对在南昌经商的温州人，对温州本地的老板们都是很有价值的。如果南昌有好的项目，南昌的温州商会就请其他商会旗下的老板过来考察、投资。其他地区有吸引人的项目，南昌的温州商人也会过去投资。南昌如此，昆明、成都、乌鲁木齐等地的商会皆然。近年来，温州市政府为了充分利用这一资源以推动地方经济的发展，积极推动全国各地温州商会的整合。整合的结果，一是市政府及时建立了与全国各地的温州商会的联系机制，二是由市政府主办，每两年一次的全国各地温州商会年会的召开。从温州开始，先后在昆明、广州三地召开了3次大规模的年会。因此，全国各地的异地商会实际上成了温州人之间共享的一个大型信息网络平台。商会与温州市之间，商会与商会之间，会员与会员之间，都可以通过这一平台交流共享信息，促进资本往来。可见，温州商人在全国各地建立的异地商会，不仅是温州人在各地的接待处与联络处，而且构成了温州商人经商投资的商务信息网络。

据估计，温州民间资本的存量多达数千亿。社会上流行的说法是，“温州人现在根本不缺钱，就缺值得花钱的项目。只要是好项目，不愁找不到钱”。在温州，数亿资金通过合股的方式在数日内聚集，近年来已是屡见不鲜。如此大规模的资本流动，如何保证安全回报？这在很大程度上要得益于温州的异地商会，得益于商会组织的庞大而灵敏的情报系统。遍布全国乃至世界的异地商会，是温州商人与其他地区投资者竞争中的最大优势。一位在新疆经商的温州老板透露，他第一次到新疆投资时，从下飞机到签下7000万的购并合同，不过寥寥数天①。在如此短的时间里做出投资决策，所依靠的就是当地温州商会提供的全面信息，以及商会成员所具有的高效的信息处理能力。

3．民间商会通过规范温州商人的经营行为，树立温州人整体品牌，为企业发展营造良好的社会环境，以实现长远发展

商会是个体企业在长期交往的博弈中达成的自我约束机制。借助它，企业相互联合，并将权力授予一个组织化团体，以增进共同利益，管制企业行为，并使成员及那些其战略和行为可能危害整体利益的成员之间的关系有序化。因此，商会作为一个利益组织化的集体性组织，其重要的立足点是规范市场秩序、加强行业自律，进而组织集体行动、拓展行业的市场活动空间，进而达到个体行动所无法实现的利益。

在数以百万计的温州人通过自己的聪明才智给当地创造大量的财富和就业机会的同时，少数温州人从狭隘的个人利益出发，以不正当的竞争方式获得不义之财，损害了温州商人的整体形象。而长期市场经济的熏陶使越来越多的温州人感悟到，温州人在本地的整体形象直接影响到其事业的长期发展。因此，规范温州人的经营行为，防止出现害群之马，树立温州人的整体品牌，成为绝大多数在外创业的温州人的共同心声。为此，异地商会积极开展会员企业培训、增进企业之间信息交流，推动行业自律、调解各种纠纷、维护合法权益等活动。针对在外经商的不法商人制售假冒伪劣产品、损害温州商品形象的行为，异地商会通常予以打击，对于一般素质比较差的商人为一己私利而损害整体温州人声誉的种种做法，则通常在商会内部进行通报。由于温州人在同乡面前，最重要的是面子；行为不端失了面子，在温州人的圈子内就难以立脚，因此商会的这种通报，对他们来说往往比当地政府给予的严厉处罚还要难受。通过温州商会的积极努力，有效地规范了会员间的竞争与合作关系，提升了温州人的整体形象，维护了温州人的共同利益。此外，异地商会的出现也满足了在外创业的温州人情感沟通的需要。

四、温州异地商会与地方政府：利益契合与政策过程

众所周知，温州的民营经济是在改革开放以后独特的政治背景和经济环境中发展起来的。长期以来，围绕着所有制问题的姓“资”姓“社”的激烈争论，高层对“温州模式”在肯定与否定之间的不断反复，意识形态、政治权力对经济发展的冲击和影响的直接和巨大，使长期生活在政策夹缝中、处在社会边缘地位的温州民营企业家阶层，比其他地区的企业家们更充分、更深刻地体会到政治与经济之间的内在关联。据报道，温州当地媒体曾经做过一次关于“温州人与政治”的民意调查，结果显示有66%的温州人关心政治，其中商人关心政治的比例达到了惊人的91%。调查还显示，温州人关心政治，带有极强的功利色彩和实用主义。换言之，温州人往往是从经济角度考虑政治，以期为自己经营合法化辩护，或寻找“政策空档”经营致富。因此，被调查者中有60%的经营者表示，自己曾经“因为某项政策的出台或政策提示而放弃或者更有信心做某项投资或生意”，17%的经营者直言不讳地回答，“自己钻过政策空子”②。与其他地区比起来，温州的民营企业家如果不是更深刻，至少也是更早地意识到了政治与经济利益之间的高度关联性，充分发现了垄断性政治权力内含的高含金量的经济价值。因此，温州民营企业家组建异地商会的目的就不仅仅是一个相互合作、沟通感情、分享信息、规范秩序的地域性的社团组织，而是通过组织的力量，整合本地温州商人的资源，影响公共政策的制定，从而赢得更大的利益空间，成为地方治理的重要主体。

1．利益契合：地方政府的政绩诉求与温州异地商会的经济效应

作为一种“体制外”生成的民间组织，温州异地商会是在不利的制度背景和外部环境中生成、发展的。在这样的环境中，一个异地商会的治理，所要克服的制度和意识形态障碍是相当大的。温州商会之所以能够成功地嵌入到地方治理体系之中，并表现出良好的治理绩效，关键在于温州商会的经济效应契合了地方政府以GDP增长为核心的发展诉求。

上世纪80年代以来，随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式。地方政府不再是一个仅仅追求预算规模最大化的纵向依赖的行政组织，而且同时成为一个具有独立经济目标的经济组织，从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋求潜在的制度净收益的“第一行动集团”的角色。这种有别于中央政府供给主导型与需求诱致型的制度变迁方式，杨瑞龙将其称之为“中间扩散型的制度变迁方式”①。戴慕珍认为，在中国的市场经济发展过程中，地方政府表现出许多公司的特性，官员的角色则像董事会的成员，她将这种政府与经济的结合形式称为“地方法团主义((local state corporatism)”②。华尔德提出了“地方政府即厂商”的重要命题，他指出，与高层政府相比，地方政府有着更清晰的财政动机和约束，对企业有着更少的非财务利益和更强的监测能力，因此，他们全力投身于地方经济的发展，成为乡村工业化和地方经济增长的主导力量。地方政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系，即政府作为所有者，类似于一个公司中的董事长，而企业的管理者则类似于厂长或车间主任的角色③。

在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。地方政府的领导人通过发展地方经济，推动GDP的增长，一方面可为自己赢得上层的肯定，另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利，又可获得地方人民的支持和认可，地方政府的政治统治基础开始发生了转变，形成了所谓的“政绩合法性”。由于地方政府作为行政代理人可以利用政治手段主动谋求本地经济利益的最大化，从而相对于微观主体而言，有更强的组织集体行动推动区域发展的能力。为了在与其他地方的竞争中吸引更多的资源，刺激本地的经济发展，地方政府除了要求上级给予优惠政策外，也具有构建一个有效的产权结构的动机，期望通过有效的产权保护和良好的投资环境吸引更多的资源流入本地，通过明确微观主体的投资收益预期，激励其创造更多的生产利润，从而扩大地方政府可分享的剩余额。在这一过程中，地方政府与企业之间既有冲突又有合作，他们之间存在着密切的相互依赖关系。地方政府官员的政绩最终需要靠所在地企业的经济绩效来体现，而企业若要获得市场准入权，获得土地、资金等各种生产性要素资源，就必须有地方政府或明或暗的支持。

20世纪90年代中后期以来，地方政府以经济建设为中心的投资发展冲动愈益强烈。地区之间的经济竞争也在不断加速，各地方对人才、资源、资金和市场的激烈竞争成为了中国改革进程中的一种主要的社会现象和主导地方政府行为的一种基本的社会要素。在这种新的制度环境下，那种可以在短时间内增加GDP总量、具有“加速度效应”的招商引资作为扩大开放、加快地方经济发展的一项重要举措，成为了各地方政府领导的工作重心，甚至成为许多地方党委和政府的“一号工程”。各地纷纷出台各种“亲商、安商、引商”的优惠政策以吸引国内外资本到本地投资。

浙江温州作为市场经济的先发地区，20多年的高速发展，使温州人完成了第一次创业，并积累了大量财富；但资源严重不足的温州已不可能提供更大的发展空间，近年来大量的民间资金开始走出去以寻求更大的利润。据估计，大约220万温州商人——占温州总人口近1/3——携带着数以千亿计的资金，在中国乃至全球各个角落，为自己创造着财富，也为当地创造着GDP、税收和就业机会。而温州异地商会是温州资本寻求出路的重要角色，每年到温州的数以千计的招商团，大部分经由商会安排。因此，拥有精明的企业家群体和强大的民间融资管道，能有效将政府手中的土地、政策、项目等资源转化为现实产出的温州商会成为各地政府招商引资和联络的重点目标。资源和资本的交换，使双方各得其所——政府得到了GDP、税收、就业的增长，而企业家得到利润，温州商会和地方政府在双方利益博弈的基础上实现了共赢的局面。

2．政策过程：温州异地商会的政治策略当前我国正处于全面转型的阶段，政府在相当长的时期内依然控制着大部分重要的社会资源，政府政策的变化对企业经营行为产生相当大的影响。在浙商中广为流传的“浙商投资22条‘军规’”中的第一条就是：“你可以不看《焦点访谈》，但必须看《新闻联播》。”认真解读国家政策是浙商投资的一条“军规”。对于民营企业家来说，资金投在哪个领域，何时抽出来，必须得看好政策的指挥棒。转型社会的特点使企业尤其是民营企业不得不把政治战略放在重要的位置上，以影响政府的决策行为。有学者指出，转型经济为企业经营带来了许多不确定性，其中包括政治不确定性和行政管理的不确定性①。政治不确定性是指由政治氛围和政策的变化带来的不确定性。这种不确定性随着社会主义市场经济体制作为改革的根本方向的确立而逐渐降低，但政策变化带来的不确定性依然存在。行政管理的不确定性是指政府和执法部门工作的不透明和不规范所带来的不确定性，这种不确定性是目前最重要的影响企业的非市场环境因素，它时时给企业经营带来不可预见的风险。

转型社会至少从以下方面影响了企业与政府之间的关系和企业的政治战略。第一，政府对经济的干预和对稀缺资源的控制虽然较改革前有了巨大变化，但和成熟的市场经济国家相比仍然非常巨大，这表现在政府对关键资源（如土地等）的控制、行政审批、对企业进行范围广泛的规制（regulation）、产业政策等。第二，政府对企业的监管和规制模糊而又粗放。一些学者已经指出，同西方一些成熟的市场经济国家相比，我国政府对企业的监管在规则上呈现出模糊和不够细致的特点，同时在很多领域还存在规则空白。这种状况使得执行者在执行时的自由裁决权相对较高，这为政府官员和企业双方都提供了操作的空间。第三，政府行为还不规范，任意性和随意性普遍存在，依法办事的环境远未形成。政府的服务仍在相当程度上根据关系的远近亲疏而存在差别。甚至，政府产品和服务还存在买卖关系（腐败的广泛存在）②。

这样的环境使得企业在经营活动中必须妥善处理与政府的关系——也就是形成一定的政治战略。Peng和Heath认为，转型经济中的制度缺陷（如保护私有财产权的法制环境的不足）、市场的不完善（如资本市场），以及管理能力的缺乏等会限制企业的内在增长（generic growth）和并购（merger and acquisition）增长战略的使用，从而使以人际网络为基础的增长战略更为可行①。在另一项研究中，Choi，Lee和Kim指出，在经济转型的过程中，由于缺乏良好的价格体系和完善的法律系统，从定价和法律执行的角度出发，交易成本将十分昂贵。这就意味着，经济转型中的企业更倾向于利用人际关系网络作为自身经营战略的一部分，而不是通过市场去获取资源或开展战略联盟②。

因此，以经济发展指标为核心的地方政府之间竞争的日益激烈和温州商会所具有的强大经济效应加上其良好的自主治理绩效，使得地方政府在公共政策制定过程中，十分重视温州商会的意见和利益诉求，在许多方面将其纳入了地方政府的政策制定过程。而深谙经营之道的温州企业家也明白，在异地他乡脱离了血缘、地缘等共同体依靠的环境下，企业要生存和发展必须运用各种政治策略，与地方政府结成正式与非正式的利益关系，为自己营造一个有利的发展环境。目前温州商会参与影响地方政府公共政策主要有以下几种方式：

1.制度化参与策略

（1）通过人大、政协等制度渠道参政议政。各地政府为了鼓励温州人前往投资，促进地方经济发展，近年来有意识地安排一批在当地经商的温州籍企业家进入各级人大和政协。目前，全国各地的温州异地商会的会长、副会长被推举为省、市人大代表和政协委员的现象已经相当普遍。

据不完全统计，截止2004年11月，在外温籍企业家当选地级以上人大代表、政协委员的达120人之多，其中，担任省级人大代表的就有30多人，县级人大代表和政协委员的数量更是庞大。这些被各地推选担任人大代表和政协委员的异地商会会长，在人大、政协会议上以提交议案或者提质询案的方式参政议政、分享政策制定过程，成为民间商会参与政治、影响政府决策的重要途径。借助于人大和政协这一合法、结构性的政治参与通道，异地商会建立起了与当地政府决策中枢的制度性关联，从而可以畅通、有效地把温州企业家的利益诉求输送到党和政府的案台上去，在建言献策促进本地区社会经济发展的同时，也利用自己的社会地位和影响，为温州商人争得各种权益和优惠政策而影响决策过程。

与此同时，在温州本地，温州市委、市政府也积极建构异地民间商会进入人大、政协参政议政的制度通道。2004年3月温州市“两会”期间，温州市特邀13名来自全国各地的温州商会会长列席温州市的人大和政协会议。对温州政府来说，通过这一举措既可以体现家乡政府对200万在外经商的温州人的关心，从而加强政府与在外温州人的沟通和联系；另外，温州市政府还希望通过这一举措，强化了在外的温州商人的家乡观念，促使他们在外发展的同时不忘为家乡的发展做贡献，从而促进地方经济的发展。对于民间商会来说，通过列席“两会”，可以了解温州地方政府的政策和当地经济发展情况，同时，还可以将温州商人在全国各地的一些好的做法、经验，通过异地商会传达到地方政府，供温州各级政府参考借鉴，这对推进温州社会经济的发展将起到积极的作用。

（2）通过商会这一组织化途径就有关问题直接与地方政府沟通。在地方观念和排外意识盛行的现实国情下，异地温州商人通过集中资源与集体谈判，以组织的力量游说当地政府，推出有利于温州商人的投资政策，取得了积极的成效。从工商登记、土地、税收的优惠，到向企业提供优质的公共服务，各地方政府都对温州商人实行了倾斜。在这方面，以商会出面积极游说所在地的地方政府，建立专供温州商人投资的各种工业园区，最为典型。如在吉林长春，温州商会游说并获得市政府的支持，集中推出了三个大项目：一是投资上亿元，在号称“长春王府井”的人民大街附近建“温州一条街”；二是拟投资6～7亿元，在长春饭店的位置上，重建一个集商业、住宅为一体的29层大型建筑；三是投资几亿元，在长春建立一个面积约500亩的温州工业园，把在吉林的温州企业都集中起来，形成温州企业的聚集地。此外，温州商会还打算在长春兴建一个温州人小区，试图把在长春的两万多温州老板集合起来，建成一个跟家乡相同的生活环境。通过温州商会卓有成效的努力，各地政府在土地资源日益紧张的情况下，纷纷设立各类“温州城”、“温州商会创业园”、“温州工业园”、“温州街”、“温州村”等专供温州商人投资创业和生活的功能区。

与此同时，鉴于异地商会在促进本地经济发展上的重要意义，温州市委、市政府还出台了“市领导联系异地温州商会工作制度”。联系工作制度主要包括：向各地温州商会定期通报市委、市政府重大工作部署；市领导应邀参加商会年会或换届选举大会；每年定期到异地温州商会进行工作调研；指导商会加强自身建设，打响温州品牌；推进温州与商会所在地的经济交流与合作等。这一规定出台以后，异地商会将可与温州市委、市人大、市政府、市政协四套班子定期见面，进行“面对面”交流。

2.利益代言策略

（1）通过会长等精英人物与政府领导的正式与非正式关系，反映商会会员的利益。商会的领导作为当地的大企业家，其所具有的经济实力、社会资本和政治资源是相当可观的。许多地方政府出于更好地激励温州企业家在本地投资创业的愿望，纷纷授予其各种政治荣誉，有的甚至担任了当地的名誉市长和政府决策顾问，成为地方党委、政府主要领导的座上宾。如武汉温州商会会长周冠成是武汉政界的红人。湖北省委书记俞正声在上任之初，曾要求湖北省邀请五个在武汉投资的国内外企业家座谈武汉民营经济发展问题，事先规定好每个人的发言时间仅为8分钟，在轮到周冠成发言时，俞正声破例给了他40分钟的时间。武汉市市长李宪生上任后第13天，就找到周冠成商讨武汉企业的发展问题。因此，利用商会中精英人物的个人能量，沟通与政府之间关系，是商会影响政府行为的重要策略之一。如针对温州商人在长春经商中遇到的问题，商会会长王鹏直接找到长春市市长，向当地政府提出对外地来长春投资的外地企业实行税收减免的申请；同时，还提议政府部门提高办事效率，建议市政府借鉴沿海地区的经验，工商、税务、环保、质检等职能部门实行“一条龙”服务，集中办理外地客商的投资事项。这一提议得到了长春市市长的支持。民间商会卓有成效的工作，为这个民间组织赢得了声誉，也让在吉林经商的温州人感受到了组织的力量和合作的重要性①。

（2）聘任当地政府领导担任商会顾问或名誉会长等职，增强商会的行政合法性。我国传统制度和现行的社团管理体制决定了，民间组织的发展离不开政府部门的作为。中国的社团组织除了从社会和法律层面获得合法性外，还必须同时取得政府的认可和被证明“政治上正确”，方可获得合法身份。而且政府还通过制定法律法规等形式，规定了社会团体的具体行为规范和活动程序，约束着社会团体的行为方式②。因此，温州商会为了便于与政府有关部门沟通，提高商会的社会地位和声望，纷纷邀请当地党委和政府主要领导及社会名流担任名誉领导或顾问职位，以增加商会的行政合法性。如南昌温州商会聘请了南昌市长李豆罗担任南昌温州商会名誉会长。

3.信息咨询策略

在温州异地商会的发展过程中，越来越多的商会为了更好地服务会员企业，根据行业发展的需求，将商会功能进一步细分，开始建立了行业分会。如2002年底成立的广州温州商会，在成立后的两年多时间里就先后成立了服装、日用化工、五金机电、工艺礼品、电子电器、皮革皮具、包装印刷、家具、灯具、钟表、汽摩配件、美容美发、眼镜、面料等十多家分会，基本涵盖了温州籍商人涉猎的行业。天津市温州商会也先后成立了五金分会和鞋类行业分会。由于许多温州企业在本地相关行业中的龙头地位，因此，作为代表温州企业利益的行业分会凭籍其行业代表性、专业权威性和信息的全面性的优势，在制定行业发展政策、产业发展规划等方面的影响越来越大。商会经常以正式或非正式的方式将本行业发展的相关意见建议呈送给有关政府部门和行业组织以期产生影响。

4.社会动员策略

温州商会通过各种社会公益、慈善和光彩事业等体现企业社会责任的行为，影响舆论、影响社区、公众、消费者等利益相关者，为自身发展赢得良好的氛围，从而间接影响政府决策。积极投身当地的社会公益事业、慈善和光彩事业是温州商会的一项重要职能，也是提升商会社会地位，间接影响政府政策的重要途径。2005年4月2日，大连市温州商会组织了25家会员企业参加大连市民营企业招聘大会，共提供了632个工作岗位。其中，女性可选择的岗位占岗位总数的48%，40岁以上人员可选择的岗位占岗位总数的44%。大连市委统战部、大连市工商联和大连市新闻媒体对大连市温州商会高人一筹的招聘组织工作，对在大连的温州企业为和谐社会建设所作的贡献给予了高度评价。据调查，仅商会的会员企业用工就达6000多人。又如2003年夏季，陕西渭南地区遭受特大洪涝灾害，灾区人民生活十分困难。得知这一消息后，在商会的组织下，会员们心系灾区，慷慨解囊，捐献面粉240袋，棉被300床，衣服4000件，新皮鞋一卡车，方便面270多箱，连夜送往灾区。献爱心、送温暖，极大地提升了商会的社会形象，充分展示了温州人的精神风貌。再如2003年“SARS”危机期间，青岛市温州商会向居住在岛城的温州经商者发出公开倡议，进行抗击“SARS”的募捐活动，用自己的行动献上一份爱心，所得善款全部捐献给岛城抗击“SARS”。在青岛市温州商会会长闻永汉带领下，设在青岛抚顺路和杭州路灯具市场两处募捐点不到两个小时就募集捐款8万余元。商会开展此类社会公益活动，既赢得了当地政府部门的赞赏，也加强了温州商人同当地政府和民众的紧密联系。

5.营造政治效应策略

营造政治效应策略是指温州商会会员企业将自己的某些经营活动与政府部门政绩及领导个人的偏好、意愿等联系起来，增加政府部门及个人与企业的关联性和依赖性,从而增加企业在政府政策决策过程中被考虑的份量。如异地的温州企业家积极投身当地政府鼓励、推荐和有利于体现政府政绩的经营项目，巧妙地将自己的投资经营活动与当地政府的目标相结合，取得了良好的政治效应。以株洲温州商会为例，2005年初，以株洲商会会长徐分益为首的几位温州商会会员老板，投资2000万元，将一家濒临破产的国有酒店改造成今日的国安酒店，重新开业以来，效益大增。株洲黑马商务楼，也一直没有恰当的业主开发，温州商会会员老板出资2300万元收购。株洲电碳厂的烂尾楼一直没有发挥应有功效，温州商会会员一老板出资1000万元，将其改造成集商务、娱乐、休闲为一体的场所；温州商会还引资5300万元，将株洲市芦淞区范围内的3幢烂尾楼搞活，取得了很好的经济、社会效益。

五、总结与探讨：失衡的权利配置与治理转型的可能路径

通过对温州异地商会的自主治理和政策过程的考察，我们发现，温州的民营企业家阶层基于群体的共同需要自发组建商会，以民主的方法选举产生商会领导并且管理组织的内部事务，进而以商会为主体“参政、议政”，直接或间接地参与和影响地方公共政策的制定与执行，有效地弥补了政府的理性不及和个人的势单力薄。标志着政府与市场之间的第三方力量开始崭露头角，逐渐成为地方治理的重要主体，推进了地方政府的治理转型，其所蕴涵的民主价值是不可低估的。

但是，我们也必须看到，温州异地商会和民营企业家的政治参与和治理实践，是在一个正处于政治转型期、法治不健全和缺乏公民传统的制度背景下展开的，制度不规范所产生的负面效应必须引起我们的高度重视。迄今为止，各地政府包括温州市政府基本上都是从发展地方经济而不是从地方治理和政治民主的角度来推动异地商会的建立和发展，地方官员的政绩与地方经济发展状况紧密挂钩，而经济的发展往往取决于企业，这就促使地方官员在面对各阶层的利益矛盾时，更容易向企业主阶层一方倾斜，这在近年来地方政府对待房地产市场问题上表现得尤为明显。地方政府与商人的过度结合，使地方政府的公正性受到损害，导致了社会各阶层权利配置的失衡。

根据调查，几乎所有称职的异地商会会长，都与当地的高层官员建立了私人情谊。这种关系为温州人在当地获取土地、税收和各种优惠政策等提供了诸多便利，大大促进了企业家的投资热情，使政府掌握的土地、政策、项目等资源迅速转化成为现实的产出，从而拉动了地方GDP、税收、就业的增长，推动了地方经济的快速发展。但是，这样一种政治权力与私人资本之间结合而形成的官商利益共同体，对地方社会和经济带来健康发展的同时也带来了很大的负面效应。

一方面，由异地商会建立的权力与资本的结合，其受益者已经不再局限于私营企业主单个个体，而扩展到了一个地区性的企业主群体。许多温州商会的向心力，在于他们神通广大的会长能够出于“公心”，把自己建立起来的私人资源惠及商会的普通会员。但是，正如一篇报道所说的，在这些异地商会，非温州人依然是排斥的对象，曾有外地人试图加入温州商会，但是遭到拒绝，理由是“不会说温州话”。相对于其他许多地区的能人老板想方设法建立起各种社会关系，而这种关系的受惠范围一般仅限于以血缘为纽带的小家族或朋友圈子；在温州人那里，异地商会的会长将受惠者扩展到了以地缘为纽带的整个“温州人大家族”。因此，从严格意义上说，异地商会依然还是一个带有浓厚传统“圈子”意识的封闭性的地方社团，而不是一个自由开放的现代性组织。

另一方面，各地政府对温州民间商会和温州籍企业家的种种优惠政策，还不是基于法治基础之上的制度性安排，而政府部门为温州商会提供的公共服务，也是建立在高层官员与私人资本的密切结合基础上的特事特办，与市场经济和法治政府的要求相比，恰恰是南辕北辙。在沈阳，胡定海领军的沈阳商会，争取到了当地政府的种种优惠待遇，政府各部门为温州人经商办企业特设了“绿色通道”——“温州人的事情不过夜”；而同在当地的诸暨、福州、四川、闽南等异地商会会员企业，就没有这么幸运。在新疆，有多位商会领导人向记者强调，“这里的投资环境是全国最好的”。温州商人对当地投资环境的赞誉，与众多权威机构的评析明显相悖。在评论家看来，一些地方政府对于温州投资者的盛情相待、特事特办，恰恰是当地法治建设滞后、投资环境不佳的表现①。有观察家指出，“先行政策半步”是温州商人的致胜之道，温州商人的“务实灵活”和无规则，极大地契合了这个转轨时代的特征，并因此获得了巨大成功。众多的温州人在体制内外的窄缝之间游刃有余、如鱼得水，也许已使他们失去了对更合理制度的主动要求。

因此，在肯定温州商会对于地方治理的巨大价值的同时，更应该看到现阶段我国非政府公共组织与地方治理的制度困境，积极探索并解决制约其发展的各种体制障碍。我们认为，随着温州商会等非政府公共组织在全国各地的逐渐兴起，政府如何与时俱进地进行治理模式转型，如何应对公共权力配置和运作中的权力分化与整合问题，合理界定政府与社会组织的角色和相互间的制度化关系，是执政党和政府必须解决的一道难题。

基于地方治理模式下，政府与民间商会等非政府公共组织制度化合作的需求，国家应当尽快出台一部能够有效促进民间商会或行业协会组织建设和发展的法律法规，为民间商会的发展提供法律依据，从制度层面合理规范政府与民间商会及其他非政府组织的治理边界，将商会组织纳入到制度化的治理体系之中；在社会公共事物领域开展多种契约性、制度性的合作治理，在一种持续信任、互动的过程中达成公共秩序，增进公共利益。这样一部法律的出台，也将有助于清除官商结合、权力寻租的土壤，避免和防止公权力和私人资本在市场机制下的同流合污。与此同时，执政党和政府要进一步推进行政管理体制改革和依法行政，促进政府职能转变，加快资源要素配置的市场化改革进程，消除政府对重要资源要素的行政性垄断，使政府职能真正转到宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理上来。