我国正在经历着一场深刻的社会变革,其中一个非常明显的特点就是公民参与的热情与能力不断提高。在经济市场体制完善与社会利益多元化的发展进程中,公民的权利意识、法律意识、自主意识逐步培养和觉醒,公民进行利益表达和维护权益的技术与方法也呈现出纷繁复杂的态势。在构建和谐社会过程中,使公民的参与需求转化为制度建设所需的动力,促进民间组织的发展是国家政策层面上的理性选择。“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力,”[1]这是民间组织在当代多元治理结构中居于特殊地位所决定的。

一、民间组织是公民有序政治参与的主要平台

目前我国的民间组织主要是包括:社会团体、民办非企业单位两大类。根据我国《社会团体登记管理条例》,社会团体是“公民自愿组成、为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》民办非企业单位是“企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织”。这两类组织在西方国家一般称之为非政府组织(non-governmental organiza-tion,简称NGO)。社会发展与现实政治均需要民间组织依法活动,即认同现有政治秩序,以破坏现有秩序为目的社团在任何国家都是不容许存在的。言下之意,民间组织是公民有组织的一种状态,是将分散公民聚集起来的组织载体。在对现代民主追求的过程中,不断扩大的公民参与是民主的本意与实质,而社会愈发达对政治秩序的依赖性也就愈强,就愈需要公民有序进行政治参与。所谓公民有序参与也就是公民在认同现有基本政治秩序的前提下,依法对公共事务或公民权利表达自己意愿、看法的行为。公民有序参与民间组织之间理论上有着天然的联系,即认同现有权威并拥护现有秩序,希望通过参与行为促进现有制度完善,追求公共利益的最大化。在当代公共管理多元治理结构趋势日益明朗下,民间组织的作用越来越显现,如在制度建设方面具有倡导的功能、在政府与市场之间有中介协调功能、在提供公共服务上能弥补政府及市场缺陷的功能等等。[2](P132-133)

近年来,随着我国政府改革的不断推进,公民自组织能力得到了较大提高,民间组织在我国得到了快速发展,成为构建和谐社会的重要力量。不仅仅表现在经济发展中的推动作用,而且在推进国家民主、扩大社会民主方面也有着不可替代的力量。

民间组织作为一种自愿结合的有组织的力量,在利益表达方面与个人相比显然具有不可替代的优越性。公民参与的目的是为了进行利益维护,而分散的利益表达在国家制度化程度不高时,就可能引发参与的无序或是混乱。而民间组织作为公民自愿加入的一种利益团体,就可能起到利益整合与过滤的作用。

利益和权利是公民在社会中赖以生存的最基本的条件。公民权利和利益的维护与实现实际上政府与公民互动过程,也是一个博弈的过程,采用怎样的方式进行利益表达直接与利益实现相关。按照民主政治的逻辑,政府所提供的公共物品就是为了保障人民的基本权利和利益的。然而在实际生活中,基于:其一,公民的基本权利和利益并不是人们的全部利益,对于在基本利益之外的公民的广泛利益,政府则无法全部了解,只有靠公民自己去表达;其二,由于政府在代表社会利益的同时也有其自身的特殊利益。因此在维护公民的基本利益和权利方面并不是能够经常做得很好。所以在维护公民的基本权利和利益方面,也不能完全被动地依赖政府,而要自己去表达。但公民个人进行表达又有许多的不利,如力量单薄、可动用的社会资源少,产生的影响不大等等。因此在公共领域中公民作为个体的人,在围绕着利益维护与政府的互动中其力量过于微小,常常处于被忽视的地位。因此,从这个角度而言,民间组织弥补了公民个体与政府对话的不平等性,起到了公民与政府进行对话的平台作用。

在民间组织中,公民所要表达的利益一般说来,既是个人的,又具有共同性。即使是某人的纯粹的个人利益,也能够得到组织内其他成员的同情和支持。特别是民间组织还可以利用它与政府一些部门之间的关系来表达成员的利益(在当前存在着官民二重性的条件下)。这样,作为一般的互益性的社会团体便具有了一定的利益集团的性质,民间组织通过协调成员之间的各种矛盾和冲突,抓住主要矛盾,使其分散的利益集中并凸现出来,这样更有利于问题的解决。如在解决行业间的不正当竞争中,通过经济领域中的行业协会表现出来的。在各个行业的社会团体没有成立之前,各个企业之间,尤其是各个私人企业之间在市场竞争中常常产生利益冲突,为了争夺市场,互相压价;为了争夺市场,以次充好,造成伪劣产品的泛滥;为了争夺市场,去拉拢官员,以争取在政策执行中的特殊对待;为了争夺市场,互相拆台等等。而通过行业协会,人们就可以建立其各种市场规则来维护行业内部的秩序和利益,避免无规则的恶性竞争。使整个行业的正常秩序得以建立,不但有利于各个企业的利益,而且也有利于全社会的公共利益。民间组织的整合功能也就体现出来了。

民间组织活动具有教育培养公民素质的功能,可以发挥群体效应。公民有序参与是当代公共治理多中心的需要,公共治理不仅需要积极负责的政府,同样需要有参与能力的积极公民。构建和谐社会是国家与公民良性互动的过程,公民的积极加入是应有之义。但有能力的积极公民并不是天生的,而是要通过一系列的训练与培养获得的。一般而言,各类民间组织作为合法的、公民自愿加入的群体,成员对它的认同高于对政府的认同,每一个民间组织内部的活动方式及行为规范,本身就是对成员的一种潜在的约束与规范。公民通过参与民间组织的活动,实现成员行为的自律同间组织通过它与成员的特殊关系,促使其成员共同建立各种规则,并互相监督去遵守这些规则。而团体的成员在习惯于遵守内部规则的基础上,逐渐地也就会习惯于遵守外部的也就是社会的规则,从而为社会造就能够自律的公民。而自律性也是公民有序参与的重要因素之一,和谐社会构建对公民素质自律性的要求也可以通过公民参与民间组织得到不断的培养。

参加民间组织可以培养公民对社会事务的关心,增强公民的社会责任感。团体的事务既是特殊的事务,又是共同性的事务。相对于社会事务来说,它是特殊事务。相对于私人事务来说,则它是共同性的事务,也就是大家的事务。社会团体的生活可以起到促使人们关心大家的事务的作用,逐渐地形成一种关心大家的事务的机制,使社会团体的成员对于团体的事务生长出一种责任心。而这种责任心的培养便有利于社会团体成员形成对整个社会事务的关心和增强社会责任感。我们很难想象,在一盘散沙的条件下,公民行为能够有理性、有序,而和谐社会能够建构在社会的基础之上。

参加民间组织可以对公民进行民主管理的培育和训练。中国本土的政治文化没有民主的基因,因此要建设民主政治就必须从改变社会和政治的土壤做起,也就是从改变政治文化做起。而要建立起民主的政治文化,就要从解决人们的观念着手。也就是要对公民进行应该民主的培育与训练。这种培育与训练在社会的许多方面都可以进行,例如农村和城市的基层自治等等。而民间组织也是其中的重要途径。在组织活动中,公民在为组织的事务服务的过程中,也就培育和训练了公民的民主管理的观念和能力。为改变政治文化、建立民主的社会的和政治的土壤做出了一定的贡献。参加民间组织,人们获得展现自己才能的众多机会。在社会生活中,公共领域是人们展示自己才能的大舞台,但是,对普通人来说,登上这个舞台的机会却是很少的。只有一些少数的“政治家们”才有机会在那里展示自己的才能。而民间组织的存在,便为人们展示自己的才能创造了条件:它既提供了舞台,又提供了机会。人们可以在一定的范围内充分地展示自己的才能,使公民的自我实现得到很好的保障,这无疑也增强着团体的凝聚力。

民间组织有比政府更贴近公民利益和灵活的工作方式,具有更吸纳公民加入的力量。不同的民间组织有着各自不同的性质、任务与宗旨,如环境保护、抗灾救灾、女权运动、帮助弱势族群等等。人们本着尊重人权的价值理念和非暴力、宽容、团结、互助的公民社会的精神,在自己组织的协会、团体中展示参与的热情,填补政府工作的空白,显现出公民组织起来的力量。正是民间组织的多元价值取向,当许多公民还不会或不愿意与政府直接打交道时,民间组织的亲和力则显示出来。

民间组织的自治性,决定了它在运行中可以比较敏捷地做出决定,采用比官僚机构更为有效的执行方案。在2003年SARS暴露之初,在我国最快做出反应的是陕西省“婚姻家庭研究会”,他们在最短的时间内,动用社会资源,印制出第一批宣传物。这一事例很好的说明了,民间组织由于其触角于社会之中,对突发事件有敏感的神经,反应迅速、灵活、务实贴近民生。

民间组织内部成员关系的直线与简单,便于成员间相互联系、相互沟通。在纯私人领域中,人们只能在亲属和朋友之间相互联系和相互沟通,其联系和沟通的范围不仅狭小,而且其内容也只限于私人之间的事务。而一旦超出亲属和朋友的范围,人们之间就会变得相互隔膜和冷淡。没有人去关心“大家”的事情,人们也无从知道“大家”都有什么事情。而在公共领域中,人们都在政治权力的组织、控制与影响之下进行活动。虽然人们也生活在各自的工作单位中,但在组织中人们之间的关系是一种非自愿的关系,这种状况在很大的程度上限制了人们之间的联系与沟通,人们常常处于人际关系的各种矛盾的困扰之中。只有在人们自愿结成的团体中,人们之间才会愿意围绕着“大家”的事建立起各种联系和彼此充分地沟通。在民间组织中人们之间的联系已经不是纯粹个人之间的联系了,而是一种在共同的活动中的关系,活动越多,关系越密切,相互沟通和理解得越充分。这样联系和沟通是既不同于公共领域中的人际关系,又不同于私人领域的人际关系,而是一种全新的人际关系。在这种人际关系中,个人意志的独立性和自主性可以充分地表现出来,现代社会所需要的平等、契约精神,也在其中。组织成员通过参与组织的各种活动,为社会、为自己、为他人提供各种服务,还可以减弱互益性社会团体作为准利益集团对社会的负性作用,使公民与国家之间的博弈向着正向或双赢的方向发展。

由此可见,民间组织不但能够很好地充当私人领域和公共领域之间的中介,而且还是培训公民能力的大学校,起着构筑公民社会的基础性作用。

二、发展民间组织,扩大公民有序政治参与需要重视的几个问题

社会主义政治文明建设与公共治理多中心的理性要求,扩大公民有序参与应当与发展民间组织并行,两者对我国构建和谐社会、实现政治、经济、文化全面发展具有相同的战略意义。但如何使公民参与公共事务的热情进行有序引导,如何发挥民间组织在政府与社会间的中介作用,如何规范民间组织行为,合理划定民间组织与政府的权力边界,如何使原本应是民间组织的“准行政组织”脱去官气,承接政府职能等等一系列问题均需要进行深入细致的研究。由于文化意识和社会自治传统等方面的不同,各国民间组织发育的路径各有特色,异彩纷呈。在实际操作中探求发展我国民间组织发展道路需要政治智慧与勇气。

(一)转变对民间组织的认识。在我国,长期以来人们对民间组织在国家与社会的认识是非常不准确的,或是认为它只是社会的一种饰物,或是认为它只是政府的对立面等等,诸多不正确的看法影响了它应有作用的发挥,限制了它的发展。1997年,原联合国秘书长安南先生把“民间组织是影响世界的重要力量”看成为是影响世界发展的七大因素之一,民间组织已渗透到世界政治、经济、文化的各个角落。在全球化的今天,离开了民间组织无疑是作茧自缚,自我封闭。“中国的发展离不开世界”,而要走向世界,离开民间组织这一桥梁、中介,是不可想象的。因此,从政府层面上,改变“多一个民间组织就多一份麻烦”的观念,动用民间组织在组织、整合公民多元利益中的协调、沟通功能;挖掘民间组织在弥补市场与政府缺陷的拾遗补缺潜能,调动民间组织在吸纳公民参与热情,发挥民间组织具有自律的习惯,为民间组织发展提供宽松的外部条件,非常重要。从公民层面上说,把参与民间组织作为自己融入社会的起点之一,用平等的、平和的宽容的心态参与组织活动,培养自己的契约精神,自律品格;形成对自身利益或是公共利益表达时尊重秩序、尊重他人的习惯。在我国,公民社会的成长,离开民间组织的发展是不可能的;同样,构建和谐社会,没有活跃的民间组织也是不可能。

(二)解决民间组织发展的价值取向问题。发展民间组织从本质上来说,是培养民众公德意识、宽容精神、协作精神的组织载体,是构建和谐会的基础工程。时下一种认识颇具代表性,即把发展民间组织作为缓解就业压力和缓和社会矛盾的一种必要补充。

这种认识当然没有错,但把发展民间组织仅仅定位在这一功利性层面显然过低。但从现实情况来看,在国家制度化程度不高、公民的权力与权利意识还不健全的条件下,遍地开花的民间组织,无疑导致“民权”抬升、“公权”威信萎缩,非常不利于现阶段社会的稳定与和谐。如果靠加强管理来避免这种情况当然是一种好的选择,但政府对如何管理民间组织、如何规范民间组织还处于探索阶段,现存的管理较严重的“重登记、轻管理”,更遑论科学管理。因此,建立符合国情的、利于民间组织发展的法律首先得解决民间组织的存在的价值取向。保证民间组织的政治方向,坚持正确的政治方向,是我国发展民间组织的基本要求之一,为使民间组织保持正确的政治方向,1998年中组部、民政部下发了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》(组通字[1998]6号),明确要求在有专职工作人员且其中有3人以上为中共正式党员的民间组织中普遍建立党组织,并赋予民间组织党组织参与社团重大问题决策的任务。成立民间组织党组织是我国民间组织有别于国外民间组织的一个显著特色,完全符合中国现实国情。但是,一方面,与企业以营利为目的不同,民间组织以非政府性、自主性为根本追求,并要在会员代表大会、理事会、常务理事会、董事会等决策体系中体现自身的利益主张,因此,它具有很强的民主性。另一方面,《通知》和《党章》并没有就民间组织党组织的地位、作用、职责、与民间组织的关系做出明确规定,从而影响了民间组织对社团党建工作要求的把握。这也是我们在思考民间组织价值取向时要考虑的重要因素之一。

(三)政府应大力促进民间组织的发展并加强监管与引导。民间组织在我国的发展还是非常不充分的。挪威的人口有400万人,而挪威有4000万个不同的组织成员,也就是说每个普通的挪威人分属于10个不同的组织,[3](P4)而我国,每万人中只有2.08个民间组织,与之差距太大。因此,在我国,降低民间组织成立的门槛,这是促进民间组织发展的第一步。尽管在我国,不可否认存在极少数企图破坏现有政治秩序的人,他们希望通过民间组织进行反政府的活动,但是,总得来说,绝大多数人的民间组织只要政府引导的恰当,其正面的作用将大与其负面影响的。

对这一点,政府必须要有足够的自信。同时,应该改革有关民间组织登记管理方面的法规政策,改变我国民间组织管理体制门槛高、限制多、监管不力的弊病。同时赋予民间组织更灵活的运行机制,尽快落实有关公益捐赠免税方面政策,鼓励公民、企业向民间组织捐赠。这可以解决我国民间组织初期生存经费紧张的困难,同时为民间组织发展提供良好的外部环境。民间组织发展在我国还处于初创阶段。加大政府对民间组织的监管与引导,是不可缺少的。立法最为关键。面对市场经济、多元治理的必然趋势,公民参与热情的不断高涨,迫切需要制度创新,通过制订我国的《公民结社法》《民间组织管理法》达到既扩大公民参与,又提供足够的制度保障,使之规范有序。

加强对民间组织的监管,意味着对事业单位改革应当随之跟进,如果我国事业单位改革迟疑不决,对民间组织的发展也是个制约。因为在现阶段,事业单位与政府有着千丝万缕的联系,甚至是“准政府”,两者关系的不明确,就很难办界定政府与事业单位的事权、民间组织的活动范围也就难以界定,势必影响民间组织的发展。政府不错位、不越位、不缺位,是保证民间组织发展的外部条件之一。

(四)民间组织要加强自身能力建设。我国的民间组织总体水平与之将要承担的社会责任还有较大的差距,民间组织的现有实际能力与我国公民有序参与要求也还存在较大差距。因此,民间组织提升自身能力也是直接关系我国能否扩大公民有序参与的瓶颈。任何组织内部结构与规制都直接与其生命力和影响力联系在一起的,没有民间组织内部力量的成长,要使之承担太大的历史使命也是不可能的。因此,首先,民间组织发展的目标选择与实现路径必须与国家的发展目标相一致,把构建和谐社会替政府分担责任作为自己的目标定位。其次,内部决策机制与管理机制要变革,改变传统观念中民间组织是政府的“一条腿”地位,探求在现有条件下可行的活动方式,如筹款方式、与政府合作方式、成员间的契约方式等等。不加强民间组织自身能力建设,没有民间组织自身建设的大提速,无序参与破坏政府与公民间的良性互动。基金会是其他各种民间组织活动资金的重要来源,在整个民间组织中发挥着物质基础与“推动器”的作用。从这个意义上说,发展基金会有利于发展民间组织;发展民间组织也就应发展基金会。但为了保证金融市场和秩序的稳定,我国一直实行从紧的金融政策,国家严格控制着一切金融机构的设立,包括江西在内的基金会远远落后于其它民间组织的发展。众所周知,2004年3月国务院颁布《基金会管理条例》以前,成立基金会必须要有210万元人民币或等值外汇作为注册基金和活动基金,而《条例》颁布后,其中的第8条对成立不同类型的基金会提出了不同标准的原始基金数量:全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币,地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币,非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币;原始基金必须为到账货币资金。《条例》的基本精神还是倾向于提高设立基金会的条件。可以想见,这些条件在经济欠发达的内陆省份一般是很难达到的。

因此,要繁荣基金会为民间组织发展扩大物质基础,就得放宽基金会设立的条件,而为了避免基金会运作时的不规范及其他副面作用的产生,新的基金管理办法呼之欲出。第三,要大力倡导志愿者行动,鼓励有志者参与民间组织活动。民间组织的非营利性目标的确需要一批志愿者出现,他们应当有专门知识结构或是管理能力,而不是现有一些民间组织只是一些退下来的“老人”在撑门面。


参考文献:
[1]中共中央关于完善社会主义市场经济体制决定[R].
[2]贾西津.治理结构转型与NGO的角色[A].范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)[C].上海人民出版社,2003.
[3]范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)[M].上海人民出版社,2003.