在公共行政学的视野中,与一般组织与管理理论研究相伴随,公共行政学一开始是直接以政府官僚组织机构作为独特的研究对象的。随着公共行政学研究视野的拓展,政府之外的一些承担公共职责、提供公共物品的社会组织也被纳入到行政学的研究范围,这些社会组织与政府组织一起被称为公共组织。因此,作为政治与市场、公共领域和私人领域二分法的延伸,公私组织二分法就成为公共行政学者最基本组织分类法。但是,在组织和管理研究领域,公私组织的划分一开始就遇到了理论与现实的困难。尽管如此,这并不能否认公私组织分类法的价值。公私组织二分法有着重要的行政学意义。

一、公私组织二分法遭到的理论质疑

首先对公私组织二分法提出理论质疑的是组织研究的普遍适用传统。普遍适用传统认为,公私组织没有实质区别的传统。在组织与管理领域内,大多数学者反对简单地把公共和私人组织作固定的模式化的区别,认为理论家们简单机械地把组织区别为公共和私人组织,这一点必须克服。在他们看来,这种简单机械的区别有可能造成人们思维混乱的危险,它会简化、混淆、误导和阻碍正确的理论和研究。作为一种正确的研究取向,组织与管理学者应该致力于建立有关组织和管理的一般性知识。因此,这些学者认为他们的研究成果对于所谓的公共、私人和其他类型的组织都是适用的。事实上,这些组织与管理学者在和政府组织合作的过程中都主张使用那些他们和私人企业合作时所采用的概念和技术。他们指出,在政府性和私人企业性环境之中的管理和组织都面临着同样的挑战,并且都有着大体上相似的模式。[1]60

普遍适用研究传统成为早期组织理论研究的一种主要取向,持普遍适用主张的学者基本上囊括了早期最有影响的组织与管理学家。马克斯·韦伯、路德·古利克、詹姆斯·穆尼、柴斯特·巴纳德、赫伯特·西蒙和詹姆斯·汤普森是其重要代表。例如,韦伯声称他对官僚组织的分析适用于政府机构和商业公司;泰勒把他的科学管理原理理论应用于政府的军火库和其他公共组织;同样,行政管理学派的成员曾力求制定标准化的管理原理,用于管理所有组织的行政结构;霍桑实验、麦克格雷戈尔的Y理论和科特·鲁因的团体动力学虽然都是在企业组织发展起来的,但是组织改革者把这些理论成果应用于政府之中。

普遍适用传统是组织理论研究的主流,即使到了20世纪80年代,组织理论已经获得了很大的发展,人们对组织之间关系的认识已经相当深刻,但是从组织和管理理论刊物以及这一领域中出色的文章的题目和涵盖范围中,仍能看出普遍适用性传统的存在。以著名经济学家西蒙为例,他甚至在近期的著作中还指出,公共、私人和非营利组织在主要方面是相同的。[2]

普遍适用传统在本质上排斥对组织分类,对公私组织二分法构成最深层次的理论障碍。持普遍适用传统的学者并不否认政府与私人企业之间存在些微的差别,但这些学者在某些情况下强烈暗示或坚决主张其想法对于公共私人以及其他类型的组织均可适用,将公共组织区别出来的想法仅散见于一些论述,清楚表露出。与其他影响因素相比较,公共组织的独特性并不那么重要。他们认为行政(管理)就是行政(管理),而不管它的背景如何,对人们加以组织、领导和为他们完成任务提供资源这些事情是相同的,不管何种背景。

此外,一些组织与管理学者并不反对进行组织分类,但是,他们在赞成对组织进行分类的前提下,也反对公私组织二分法。他们认为,把组织简单地划分为公共组织和私人组织,不仅不可能,而且还会掩盖组织之间更重要的差异,这些差异可能比通过公私组织分类法获得的差异更为重要。他们认为,规模、任务、技术、组织的领导状况和产业特征等因素对组织特点所产生的影响可能比组织的公共或私人属性所产生的影响要大得多。例如,一个组织变得官僚化可能不是因为它涉及政府或商业活动,而是因为它的规模太大。有学者发现,公共和私人领域都有高度积极性的组织和处于困境的组织,而许多更直接的因素,例如组织的领导状况,比这个组织是公共的还是私人的,是营利性的还是非营利的,更能影响员工的积极性和对工作的满意度。一项对美国联邦、州和地方以及私人部门管理者怎样执行政策的研究发现,州和地方行政人员和私人部门管理者执行政策的方式十分相似,只有联邦行政人员与众不同。[3]15-17有学者指出,公与私分野不足以作为一项预测组织行为的解释因素,而组织的范围以及组织对任务环境的脆弱性等方面,则可能具有更有力的解释力。[4]115-126

二、公私组织二分法面临的现实困难

普遍适用传统和其他对公私组织二分法的批评为划分公私组织的边界设置了理论上的障碍,在现实中,公私组织相重叠和关联的现实更坚定了这些学者关于公共组织并不能构成一个独立类别的观点。当代公私组织重叠和相关联主要表现在如下几个方面:[1]63-65

1.混杂的、中间的和混合的形式。首先,许多重要的公共组织设计得类似于商业组织。例如,一大群国有企业、政府公司、政府组织的公司和公共权威机构在国家起了关键的作用,但是这些通常由政府所有和运作的组织,却起到了典型的商业组织的作用,它们往往通过销售自身的产品或其他途径获取收益。其次,存在许多起到与政府组织同样作用的非营利性或第三产业的组织,它们与政府机构一样,没有营利指标或激励机制,然而却经常担当社会的或公共服务的责任。最后,许多私人的、追求营利的组织与政府协作,这些公司从政府那里得到大量的资金和指令,以至于一些分析家们往往把它们与政府的机构相等同。上述形式使得公私组织间的区别变得模糊。

2.功能上的类似。许多公共组织和私人组织的人员实际上做着同样的事情。无论是公共组织还是私人组织都大量雇佣如经理、秘书、计算机程序员、审计师、人事主任、维修工等专职人员,而这些专职人员在公共、私人和混和的组织中做着类似的工作。此外,不同领域的组织,例如医院、学校和供电单位,从整体上来说也起着类似的同样的作用。

3.复杂的相互关联。一些学者认为,政府、商业界和非营利性组织在很多方面相互关联。例如,政府往往从非政府组织那里购买许多商品和服务,同时通过协议、拨款、担保、补助和特权安排私人组织进行健康护理、卫生服务、研究服务和许多其他公共服务。这些纠缠在一起的关系使公共和私人领域间的界限模糊不清。

4.社会角色和环境的类似。政府经常使用法律、条例和财政政策来影响私人组织,如通过环境保护条例、税收法、货币政策和就业机会平等条例向私人企业提出直接的要求或建立诱导和激励机制,使他们按照一定的方式行事。这些非政府组织在实施公共政策过程中已经成为政府的一个部分,或是成为其延伸机构。

三、公私组织二分法的行政学意义

公私领域重叠和相关联是客观的现实,也是社会组织分化融合的趋势。普遍适用传统和其他对公私组织分类法在理论上提出的质疑也不无道理,这说明要清晰地划分公私组织的边界困难确实存在。但是,这并不能否认公私组织分类法的价值所在,对公共行政学研究来说,公私组织二分法有如下理论和现实意义。

第一,尽管公私分野可能不是一种理想化的组织分类学,但以公私二分作为公共行政学的逻辑起点可能更符合该学科的研究传统或习惯。作为对政治与市场、公共生活和市民生活二分法的延伸,将社会组织二分为公共组织和私人组织并不仅仅是一种组织分类学那么简单,尤其是对公共官僚机构的研究来说更是如此。因为公私组织二分法对保持公共官僚机构的独立研究,探讨公共管理的独特问题和研究方法有着重要的理论和现实意义。正如著名公共行政学家亨利所说的,“但是,当看过所有的方面以后就会发现,公私分野在许多种类的组织动力上常常有用,事实上,大部分时候都是如此,这个特性有时会被当成第一关来用,但不见得能适用在每个分析研究上,它们可能掩盖更深刻的重要的事实,这个特性不完美,但相当好用,我们也喜欢它。[5]123-124第二,公私组织二分法可以使我们从组织分类的角度界定公共组织相对于私人组织的特性。尽管将公共组织与私人组织进行分开存在理论和现实的困难,但是,在公私组织二分的视野下,我们还是能探讨出公共组织有别于私人组织的特性。在外部环境上,公共组织更多地受到宪法的制约,更少市场环境的影响;在组织结构上,公共组织显然更复杂,官僚程度也更高;在管理职能上,公共组织不仅仅是管理内部资源,同时还要管理社会问题;在担任的社会角色上,公共组织不仅作为公共服务的提供者和社会事务的管制者,而且是主权的代表者,是公共权力的信托人。事实上,以组织的公共性程度为标准,基本上能够在公共组织和私人组织之间划定一条模糊的分界线,从而张扬出公共组织的公共特性。

第三,公私组织二分法有助于界定公私管理的可通约性程度。所谓公私管理的通约性,指公共部门和私人部门的管理技术、手段和方法可以相互适用在各自的管理情景中的程度和范围。尽管公私通约包含公用私和私用公这两层意思,但在大多数学者的视野中,公私部门之间相互通约一般指公共部门利用私人部门的管理制度和技术。

这是因为,在私人部门从来就不缺乏对效率目标的追求,因此,一直就有着围绕效率目标而发展出各种先进的管理制度和技术的动力。而在公共部门,却一直以管理制度的僵化和管理方法的落后遭人诟病,因此,呼吁政府象企业一样运作,塑造企业型政府,是当代西方公共行政改革的核心精神。在这场改革中,一方面,私人部门的市场竞争机制(主要是合同招标)和管理手段如战略管理、目标管理、绩效管理、全面质量管理、标杆管理等纷纷被改革者应用于政府部门中。从改革的实效来看,这些改革措施取得了很大的成就。一个明显的事实是,许多采用私人部门管理手段的政府部门的管理效率都得以提高。这一事实说明将私人部门成熟的管理制度和方法应用于政府部门有其合理的客观基础,也说明公私管理在某种程度存在相同的地方,这使得私人部门的管理方法和手段可以适用到公共管理的情景中。但是,无论是行政学者还是改革的实践者都发现,这些管理工具在政府部门的应用也存在很多问题,产生这些问题的原因自然很多,例如领导者的水平、客观环境的变化都可能影响这些管理手段应用的效果。但公私组织尤其是公私管理的差异性无疑是最重要的原因。因此,以组织二分为基础,正视公私组织在公共性程度上的关键区别,我们才能准确界定私人部门的哪些管理制度、管理技术可以应用到公共部门,哪些公共部门可以采用私人部门的管理制度和技术,应用的范围如何,在应用过程中需要注意哪些问题。

第四,公私组织二分法有助于界定政府与市场的关系,界定公共事务民营化的程度。如何处理政府与市场的关系,或者说,如何划定政府与市场边界是政治学和经济学的一个古老问题。在行政学的视野中,对政府与市场边界的看法一直以来都深受政治学和经济学的影响。一般说来,传统行政学学者比较倾向于政府干预,主张政府扩大其管理的范围。相应地,在传统公共行政时期,大多数国家都有一个规模庞大的政府。大政府意味着必然有大量的管理活动,政府不仅仅充当守夜人,提供基本的公共物品,而且还通过建立政府公司、政府企业直接介入市场竞争领域,与私人企业共同提供社会产品。此外,政府还通过大量的管制规则约束私人管理,从而将私人管理活动限定在很小的范围之内。在公共管理时代,受新自由主义经济学尤其是公共选择理论和新制度主义的影响,大多数公共管理学家倾向于收束政府管理的地盘,缩小干预的力度,同时放松管制,为企业提供宽松的发展空间。与此相适应的是,在过去的20多年中,一股反政府潮流席卷全球,许多国家都产生了约束政府权威的运动,大量传统的公共部门和公共事务被私有化,大量的政府公司、政府企业被出售变卖给私人所有,甚至一直以来属于政府的公共事务也在市场化的浪潮中通过签约外包等市场手段分离出去,代之由私人管理来提供这些公共物品完成这些公共事务。尽管公共事务被私营化后既改善了公共服务的质量也引发了公共责任的危机,但总而言之,改革的总体趋向是要求以更活跃的私人活动来代替政府权威公共管理。

传统公共行政对政府权威的崇拜,公共管理对政府权威的怀疑,暗示着在不同时代公共行政学者对私人管理和公共管理孰优孰劣看法不一,正因为如此才导致不同的公共行政实践模式。从管理的角度,正是因为认为公共管理优越于私人管理,才导致公共管理大幅度地替代私人管理的活动范围,或者因为主张私人管理优越于公共管理而导致私人管理大幅度替代公共管理。需要指出的是,尽管我们前面提到过大多数传统行政学家承认私人管理要优于公共管理,但那仅仅是作为一种次要的管理程序、管理技术而言,而在这里,所涉及的则是一种管理本体优越性的问题。

毋庸置疑,公私管理的优越性在解决二者的替代性问题方面起着关键的作用。但是,即使我们承认公共管理优越于私人管理也不能让公共管理全面取代私人管理,反之亦然(尤其是对于私人管理替代公共管理而言更是如此),这与公私组织的差异性有关。因为公共组织的特殊性而使得其对社会具有不可替代性,从而不能简单地断言可以由私人管理活动来代替公共管理。例如,一个明显的事实是,即使私人管理要优越于公共管理,我们也不能将所有的工业企业都私有化或把所有的政府机构都私有化,因为公共组织有其特殊性,这种特殊性使其存在、壮大甚至在某些社会事务领域的垄断具有天然的合理合法性。



参考文献:
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[5] [美]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.