引 言

政策研究组织简称政研组织,指由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织,其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等,帮助政府部门和机构进行决策,以提高公共政策质量[1]87。民间政研组织是政研组织的形式之一,它们由一些私人或民间团体创立,在组织上独立于其他任何机构,其经费或自筹,或由基金会、公司企业赞助,或由私人捐款,或来源于通过服务所得的报酬,其研究人员主要由前政府官员、专家、学者组成。这类政研组织是由某些大富豪出资建立的,如卡内基国际和平基金会;有些由社会中“志同道合”的力量倡议、集资而建的,如著名的布鲁金斯学会和企业研究所;还有一些其他的形式。民间政研组织可以自由选择服务对象,规模可大可小,具有选题自由、研究面宽、联系广泛、不受政治可行性的局限、能超脱政府及其职能部门之外的特点和优点。它们研究的问题、方法、立场和手段具有很强的独立性,是公共决策科学化、民主化的重要一环。而我国现行的民间政研组织数量少、市场化程度低、人才匮乏,且经费不足、组织松散,难以真正发挥政策研究和咨询作用。为此,我们要建立民间政研组织的科学运行机制。

1 建立健全的筹款机制

民间政研组织属于“非赢利产业”,但并不是不挣钱,除了研究之外,很多工作涉及筹资,就是让人更有信心把钱投进来。真正的有活力的政研组织一定是在财务和运营管理上非常成功的公司。国内外的经验表明,一个研究机构,尤其是民间政研组织办得如何要看它的筹资能力。因此,应将筹资作为民间政研组织领导的一项重要职责,还可考虑设立专门的筹资部门,积极拓宽筹资渠道:一方面,努力争取政府对民间政研组织的投入。政府投入不是把钱直接送给民间政研组织,而是让民间政研组织采用合同制的方式承担政府的政策研究和政策分析。这样的做法一举两得:民间政研组织有钱,而政府得到了政策意见。政府可通过政策补贴、购买研究成果等方式支持民间政研组织的研究和分析。比如政府可以通过鉴定合同、委托研究,“购买”民间政策研究组织的研究成果。(所谓“购买”,就是拿出钱来,委托社会上的专家、咨询系统进行专题研究,提出决策方案。政府通过“购买”获得需要的各种方案,择优取用。另一方面,民间政研组织要全面扩展自身的智力服务范围,与企业等组织签订合同,最终能达到完全依靠自己向社会提供决策咨询服务来生存和发展,利用社会资源兴办研究机构的效果[2]。

此外,为引导和鼓励社会的投入,国家应出台有关鼓励社会对公益性研究机构投入的优惠政策。在美国,政研组织的经费来源大致有四部分:①书籍出版和学术会议所获得的经营收入;②政府委托研究的合同收入;③基金会的赠款;④企业和个人的捐助。而民间政研组织的主要收入来源是社会捐赠或者委托研究项目,特别是基金会或其他组织与个人的捐赠。[3]美国的政研组织不仅自身可以享受免交所得税和财产税的优惠,而且私人或公司对非营利政研组织的捐赠也可以从他们应纳税所得额中扣除(捐赠物品的价值以市价计算)。除了税法的鼓励外,私人捐赠也已经成为美国的一种文化和风气。在美国,个人财富的主要部分还是回馈社会,用于社会公益事业,其中方式之一是支持和捐助给基金会,或者建立新的基金会。[4]许多民间政研组织都有专门的机构和人员负责筹款工作。越是名气大、影响大的研究机构,越有利于募集资金,而募集来的资金又通过研究工作进一步扩大组织自身的社会影响,这样就形成了组织发展的良性运行机制。以布鲁金斯学会(学会的建立就始自一个企业家的巨额捐赠)为例,其营业收入中45%来自公司和个人的捐赠,29%来自基金会的捐赠,7%来自出版物收入,4%来自政府。在战略和国际问题研究中心,公司捐助约占预算总额的35%,基金会捐助约占40%,个人捐助约占10%。在传统基金会,个人捐款占52%,基金会捐助占21%,公司资助占7%,投资收入占15%,出版物及其他收入占5%[3]。美国一些知名的民间政研组织除了得到国内赞助者的资助外,还接受境外基金的资助。据报道,传统基金会每年收到台湾和韩国成千上万美元的资助。韩国情报机关20世纪80年代给了传统基金会220万美元,另一个捐助者韩国基金会3年内共给了传统基金会100万美元。布鲁金斯学会自1972年开始就接受来自日本的捐款[5]。实际上,中国的民间政研组织也得到了一些国际上的基金会的支持,而且这是目前我们民间政研组织发展的一个主要资金来源,这样的渠道还应该继续维持下去。

2 建立与政府间的良好的互动机制及社会化的信息共享机制

民间政研组织虽然在思想上和研究上是独立的,研究工作和成果是透明的,但它必须与政府之间建立起良好的互信互动机制,从而使政策信息与思想的流动渠道保持通畅。因此,民间政研组织应与政府建立起长期的、固定的对话机制和交流机制,要明确自己肩上的重任,是改进和帮助国家制定公共政策,而不是要取代行政性政研组织。只有民间政研组织和政府方面保持良好对话关系,才有可能交流、交换不同的意见和看法,减少双方的分歧和猜疑;才有可能将民众的意见反映给政府,从而形成科学的、符合大众利益的公共政策。保持和政府的对话渠道方式有很多,例如,长期的政府合同关系、定期的协商机制、临时的对话、定期或不定期的研讨会等等,都是和政府保持良好关系的方式。这些方式使政府与民间政研组织互通有无,一来政府避免了制定政策时考虑不周;二来民间政研组织也可弥补信息不足的问题。我们深知,信息是现代政策研究和分析的物质基础和重要资源,是研究成果具有科学性、可靠性、可行性的前提,能否得到准确、全面的信息是政研组织能否生存的前提。国外的民间政研组织大都有自己的图书馆和专门的情报信息网络。同时,政府也十分重视给予国内民间政研组织信息上的扶助。

英法政府都通过驻外使馆、贸易部、联合国等国际机构取得了有关国外咨询业务或项目的所有情报,再通过其国内有关部门传递给本国的各政研组织(包括民间性的)。此外,发达国家还重视建立各种数据库和联机检索系统为政研组织搜集、处理和提供信息。仅在美国就有4 000多个数据库,约占全球数据库总量的近80%,驰名于世的大型联机检索系统有10多个[6]。因而我们的政府部门迫切需要打破信息垄断,疏通信息传播渠道,健全社会化的政策信息中心及其覆盖全社会的信息网络,使各政研组织共享信息资源,面对统一的市场,公平、合理地竞争,从而达到节约社会成本,优化决策方案,提高决策效率的效果,进一步促进决策民主化、科学化。

政府要转变传统的决策观念,建立决策子系统、行政性政策研究组织与民间政策研究组织的制度化联系,建立强大的决策咨询后盾;在制度上将专家咨询纳入决策程序,重大决策要做到先咨询后决策,建立规范的重大行政决策公开咨询机制,特别是引入行政听政制度[1]102。鉴于民间政研组织是公共政策决策系统不可替代的组成部分,政府各部门要改变对民间政研组织的偏见,不能因为民间政研组织对政府政策进行批评或表示不同的意见而阻碍、约束其发展,甚至封杀民间政研组织。当然,民间政研组织的批评必须是正确的、站得住理的,必须先成为政府的合作者、参谋者,然后才是批评者;其观点和思想必须客观地反映世界,反映社会问题和广大人民群众的利益,不能与政府的方针政策相去甚远,既为政府负责,也为社会负责,特别是要为国家利益负责。

有关民间政研组织反映民情民意的方式,国际上的通常作法是,通过和民意代表的联系将政研组织所形成的政策意见反映给民意代表,并由民意代表反映给立法机关,国外许多民间政研组织就是通过和议会保持良好关系来影响公共政策的。虽然中国的民意代表对政府公共政策影响程度不太大,但是在一些地方或者在一些个别政策领域,民间智库和民意代表的关系正在开始建立,通过民意代表而形成的一些政策建议也在开始出现,这是一个比较好的发展方向,预示着未来有很大的发展空间。

3 建立开放竞争的用人机制

当今的科学竞争,实质上是人才竞争。在当今人才流动的大环境中,民间政研组织要发挥政策研究和咨询作用,关键不在于自己能培养多少优秀人才,而在于能否凝聚优秀人才。国外知名的政研组织的经验告诉我们,建立一流的研究机构,除了要有一流的科研环境外,还需要有一流的待遇,否则难以吸引一流的人才。在人事制度上,要建立固定人员与流动人员合理搭配的用人制度,对高级研究人员实行长期聘任制,对作为助手的中初级人员实行短期聘用制;同时要建立访问学者制度,吸引社会上的优秀人才参与自己的课题研究,弥补人才的不足。要结合事业单位全员聘任制的实施,严格实行考核聘任制,形成“广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制”[2]。国外各民间政研组织均建有一套严格的人员考核聘任制度,根据考核的结果决定科研人员的晋升、续聘或解聘,没有研究项目的研究人员很快就会流动出去,保持了组织人员的精干和工作的高效。

民间政研组织要想真正发展起来就必须建立一个关于独立思考的专业的研究和分析队伍。世界各国的民间政研组织的发展都是依赖一批专家队伍而实现的。这些专家队伍或者是利用学术研究机关的人才兼职而实现,或者是通过民间政研组织建立自己的专业政策研究和政策分析人员而实现的。美国政研组织尤其是民间政研组织的人员少而精,大多只有数十人至百余人,200人以上的大型机构较少,最大的政研组织兰德公司的全部人员只有1 000多人,其中固定人员与临时人员各占一半。为了获得合格的研究人员,他们非常重视人员的选拔工作,而且原则上都采用公开招聘的方式吸收研究人员。除了延揽来自政府部门的离职高官以及其他政研组织享有盛誉的著名专家外,民间政研组织主要通过从名牌大学招收刚毕业的博士、硕士以及从大学、企业界聘请专家的方式来补充研究人员。以兰德公司为例,其人员主要来自三个方面:其一,从政府去职的专家以及有经验的专员中招聘;其二,从名牌大学毕业的年轻博士中挑选,具体方式是在博士生写论文时,由兰德公司挑选他们来公司写论文,从而将博士论文写作与研究项目结合起来,从中进行考察挑选;其三,从其他政研组织中招聘延揽[7]36。因而,建立开放竞争的用人机制,形成自己的专职政策研究和分析的队伍成了目前中国民间政研组织发展的主要趋势。我们要积极动员各方面专家、学者、离职、退休政府官员及海归们(尤其是专业技术人员)加入民间政策研究组织。专家、学者专业知识扎实、掌握先进的技术方法;离职、退休政府官员对行政运行机制非常熟悉,经验丰富;海归们对国外的民间政研组织及它们的运作方式有所了解。这些不同知识优势的个体合理配置,有利于提高效率,因为精干的研究队伍,合理的、科学的知识结构是现代政策研究组织成功的基础。可以说,现代政策研究组织整体知识结构和个体知识结构的优化和协调,是最大限度地发挥其创造性和社会功能的保证。兰德公司就十分重视人才的合理配置,认为“两个研究员不如一个研究员加一个秘书的效率高”。

4 与政府、企业和大学等机构建立起良性的人员流动机制

思想是在交流中产生的,而人员交流又是这种交流的重要组成部分,所以,民间政研组织应与政府、大学、企业等机构建立良好的人员流动关系。因为不同制度环境下工作的人对于同一事物会有不同的理解与感受,尤其是有过高层决策工作经历的人员对政策研究具有极为敏锐和深刻的洞察力。与不同知识背景和工作阅历的研究人员的交流与碰撞,可使民间政研组织保持旺盛的思想活力。因此,人员流动机制既可以为民间政研组织带来大量的思想火花,同时也可以在人员交流中进一步扩大民间政研组织的社会影响[3]。

民间政研组织既然要影响政府的公共政策,自然十分重视与决策部门保持密切联系。国外有影响的民间政研组织都设有公关部门,专门与政府打交道,及时了解政策制定和实施中的难题,这可使他们提出的政策建议更加切合决策需要,从而受到决策部门的重视;而政府的重视又可使民间政研组织赢得更高的声誉,有助于民间政研组织保持研究工作的独立、公正和客观。美国民间政研组织影响决策的方式之一就是将其精英安排到政府机构任职,使研究人员从政策分析家蜕变成为决策者,直接作用于政府的内外政策,这种方式被称为“旋转门”现象。民间政研组织成员本身与政界要员有着千丝万缕的联系,“旋转门”现象更使这种关系紧密化。通过“旋转门”作用,学界和政界、思想和权力之间得到很通畅的交流,从而有效地保证民间政研组织对美国内外政策施加影响。比如说,在1982年中美“八·一七”公报发布之前,兰德公司研究人员一日三次与国务院、白宫通电话,了解最新情况及其进展。1972年尼克松访华以及1983年舒尔茨访华前都曾经向兰德公司有关研究人员征求过意见,而且公司研究人员还不时陪同政府官员及军方要人出国访问。至于民间政研组织的著名专家担任企业高级顾问的事件更是屡见不鲜[7]40。此外,美国的民间政研组织与大学之间不仅保持着密切的学术联系,而且有着密切的人员交流关系。比如,民间政研组织的专家经常应邀到大学进行学术演讲或者开设课程,而大学教授也经常到民间政研组织参加学术会议,或者进行联合研究。事实上,由于民间政研组织的预算并不是非常充裕的,专职研究人员相对较少,因而许多大学教授应邀参加与民间政研组织的研究工作,并且充当兼职研究人员,承接委托课题。而民间政研组织实行的实习生制度,实际上就是加强与大学之间联系的一种重要方式,目的在于让学生、特别是研究生了解其工作及其运行方式,并且从中延揽优秀人才[7]40。在有些情况下,民间政研组织甚至与大学建立固定的联系制度。

有鉴于此,中国的民间政研组织必须与社会建立广泛的联系和互动,才有可能产生广泛的社会影响;必须开门办院、开门办所,与政府、企业、大学建立互动机制。具体而言,中国的民间政研组织要开辟渠道,与党政部门建立正常的联系,及时了解决策部门的需要和困难;要有意识地吸收有政府、企业工作背景的专家,他们比单纯研究机构的研究人员更具敏锐的政策思维和政策分析能力;要与大学建立流畅的人员流动渠道,通过不同学术环境的熏陶和学术观点的碰撞,开阔科研人员的学术视野和见识;有意识地选派有培养前途的年轻研究人员去政府实际部门工作,或到大学做访问学者,历练才干。,通过频繁的人员流动,源源不断地吸收大学中新的学术思想,及时了解政府部门的政策研究需求[2];除此之外,还要加强民间政策研究组织之间及民间政策研究组织、行政性政策研究组织和学术性政策研究组织间的交流与合作。各民间政研组织之间可以互相交流对政策的看法和意见,也可以集体开展同一课题的研究或跨课题的交流,还可以对政策研究和分析中的经验加以交流,等等。互相交流,互相帮助,可以弥补各个民间政研组织内部人员的不足,促进人才合理流动、更新,保持研究队伍的知识、信息的流动,增强活力,提高研究水平。

5 建立良好的成果推销机制

政研组织可以通过多种渠道推销自己的研究成果、对公共决策发挥影响,如发表著作或研究报告(兰德公司平均每年发表350~450份研究报告以及大量的论文和专著),定期出版物(如对外关系委员会主办的《外交》,卡内基国际和平基金会的《外交政策》,战略与国际研究中心的《华盛顿季刊》,布鲁金斯研究所的《布鲁金斯评论》,兰德公司的《兰德评论》等,在世界上具有极为广泛的影响),为企业提供咨询、媒体发表、承担政府委托课题、会议演讲、发表声明等。其中最重要的方式就是通过媒体来影响社会舆论,从而引导社会思潮,以此对公共决策施加影响,在这个过程中,媒体的宣传和放大功能是至关重要的。媒体与政研组织在引领社会思潮方面是相互影响、相互促进的。一方面,政研组织为媒体提供了大量新颖的政策主张和思想观点,成为媒体的卖点;另一方面,媒体又成为政研组织政策主张传播的载体和主要推动者,它虽然不能直接影响社会思潮的基本趋势与走向,但它可以起到放大或缩小政研组织影响的作用[7]33。20世纪70年代末以来,美国政研组织除了借助传统的印刷品推销研究成果外,更多地通过现代电子媒体来介绍自己的研究成果与政策主张。政研组织的精英通过在电视、电影、报纸等大众媒体中频频亮相,通过媒体强有力的听觉和视觉效果,来引发公众对于特定时政问题的关注并引导社会舆论,由此形成有利于决策者采纳其政策主张的公众舆论导向,从而间接地影响国家政治决策。受社会力量支持的民间政研组织更是注重媒体曝光率,这是出于提高知名度,争夺资金来源的需要,而且通过媒体可以间接影响政策制订者。对于那些资助人和项目提供者来说,研究机构的媒体曝光率则往往被认为是评估组织成功与否的一个标准。

从中国目前情况看,民间政研组织对于公共政策的影响相当大的一部分是通过和媒体的合作而实现的。和媒体的合作所带来的对于公共政策的影响可能要远远大于和政府以及民意代表的合作所产生的影响[8]。实际上这是目前中国民间政研组织的一个最主要的活动方式,民间政研组织在中国社会的影响力主要是通过媒体实现的。目前的政府对中国的民间政研机构保持敬而远之的态度,关系并不好。

而民间政研组织所产生的对于公共政策的作用是由媒体表达的。最近几年,由于媒体的介入,民间政研组织的影响开始扩大,在环境保护、经济发展、政治改革、扶贫救济、医疗、文化建设和教育等方面,都开始产生了很大的影响。所以从未来的发展来看,民间政研组织的发展一定要保持和媒体的良好合作关系,将自己的政策意见、对公共政策的评估等都通过媒体表达出来。通过思想传播,与学术界、新闻界、实业界、广大民众以及官方发生密切联系,使更多的人了解民间政研组织的目标和思想精髓所在,并通过引导舆论和社会思潮达到最终影响政府决策的目的。同时,民间政研组织也可以借此继续扩大自身的社会影响力,提高声誉。

6 参与国际合作机制

1997年,世界银行为了帮助各国政府避免政策失误,着手组织“全球发展网(GDN)”,旨在扶持各国民间政研组织的创建、发展、壮大,并在政策制定中发挥作用。全球发展网的总部设在世行所在地华盛顿,在各地区有分部,由地区分部联系各国的民间政策研究所。全球发展网于1999年12月在德国原首都波恩召开了GDN首届会议。会议的主题是“联结知识与政策”。世界各国执行经济和社会政策的成败主要依赖于知识能否与政策相沟通。固然,世界上大大小小国家的政府都有自己的咨询机构或政策研究机构,但政府的研究机构有它的局限,或由于党派之争被党的利益所蒙蔽,或由于部门之见不能达到更全面的结果,也可能因为政府内部缺乏民主气氛,正确的意见不能自由表达,所以需要鼓励民间的独立研究机构的参与。在发达国家这个问题已在不同程度上得到解决,但在发展中国家民间的政策研究还非常不够。有鉴于此,世界银行组织了这次世界性的高级会议专门为发展中国家提供帮助。这次会议标志着全球民间政研组织的国际合作机制的正式形成,必将对全球政研组织特别是发展中国家政研组织的进一步发展产生极大的推动作用[6]。

在这种有利的国际环境下,我国民间政策研究组织要以积极的态度,参与全球合作,及时敲响人类社会所面临问题的警钟,协同其他国家的民间政策研究组织,以主人公的姿态,提出关于人类未来的新思想,创造美好的明天。同时,国外政研组织包括民间政研组织的诞生和发展,以科学方法的发展为背景,尤其是系统论、信息论、控制论、耗散结构论等科学理论和方法为它们提供了行之有效的研究方法及手段。如乔治敦大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实力的“战略发展趋势理论”;斯坦福国际咨询研究所的“趋势估计国监视计划”借以跟踪不断发展的形势;兰德公司创造的系统分析论(其被认为是“作为社会政策计划和分析的方法论基础,跨越了诸如城市衰退、贫困、卫生保健、教育、市政机构的工作效率等完全不同的研究领域”)、德尔斐法、成本效益分析等方法,奠定了政策研究方法的基础。此外,在研究过程中,政研组织还广泛借助电子计算机、现代通讯手段、建立模拟模型和数据库、建立决策支持系统、有效地提高了政策研究组织研究成果的可靠性、可行性,缩短了决策过程,使决策更加科学、合理[9]。我们不仅要大胆借鉴这些先进的研究方法和手段,还应从我国的实际出发,把一些被实践证明的有效的方法,如价值分析、历史考察、模型图式、启发性方法、想象实验同我国传统的“解剖麻雀”、“摸着石头过河”、“先试验,后推广”等研究方法结合起来,通过定性与定量分析,深刻认识事物的关系与本质,并根据分析结果,提出多种解决方案,推动规划、预测、论证和决策向科学化、精确化发展,提高我国民间政研组织的研究和分析水平[1]104。


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