随着协商民主理论研究20世纪后期在西方学术界的兴起,越来越多的中国学者开始将其引介到中国,并与本土政治实践联系在一起。在中外研究的谱系中,有的学者将协商民主看成自由民主的补充与矫正,而有的则认为其超越了自由民主,标志着民主理论发展的新方向。前者承认协商民主是自由民主充分发展的结果,后者则把协商民主看成自由民主的替代。在中国的政治实践中,最能够与协商民主联系在一起的就是政治协商制度。由于“协商”一词的形式一致性,在协商民主与政治协商关系的理解上就产生了两种倾向:或者无法准确地认知协商民主,因而也就无法探求其对政治协商制度发展的意义;或者有意混淆二者的异同,故意曲解协商民主,拒绝分析和批判、学习和借鉴。不管哪一种趋向,在理论和实践中都无益于中国的社会主义民主政治的发展和政治文明建设。在我国公民的政治参与意识和民主法制观念不断增强的现实社会背景下,本文力图初步勾勒出协商民主理论的兴起与理论架构、协商民主与政治协商的异同,以及协商民主对我国政治协商制度完善和发展的意义。

一、协商民主的认知框架

1.协商民主理论的兴起及内涵

协商民主理论是20世纪后期在西方兴起的。1980年,约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主(deliberative democracy)”一词。他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释[1]。20世纪90年代后期,协商民主理论引起了更多学者的关注。当今西方政治思想界的领军人物,如美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼·吉登斯、德国思想领袖尤尔根·哈贝马斯等人,都是协商民主的积极倡导者。协商民主概念的形成标志着民主理论发展的新方向,但在有些学者看来,民主理论的这种转向只是协商理念的复兴。“由于哈贝马斯的影响,围绕偏好转换而不仅仅是偏好聚合的民主观念已经成为民主理论的主要观点。这种发展意味着一种复兴而不是创新。协商民主观念及其实践像民主本身一样古老。”[2]根据这种观点,协商民主可以在古希腊的城邦政治、伯克和密尔的政治理论,以及20世纪早期的理论家约翰·杜威的著作中发现自身的存在。

在英语语境中, deliberative/deliberation一词的基本含义包括思考、沟通和对话、审议、讨价还价,以及聚集或组织起来进行辩论、制衡等。而deliberative democracy则表达出一种参与主体地位平等、普遍参与、对话和交流、权力制约、批判性反思、自由而开放的讨论、妥协与共识等基本内涵。所以,当我们将其转换成汉语时,不管是“商议”、“审议”,还是“谈话”等术语,都无法比较完全地体现其真实内涵。选择“协商”一词,一方面能够体现体制运作过程参与者的平等地位、对话和讨论、妥协与共识等基本特征,另一方面也考虑到中国既有的学术、理论和政策话语。它更容易与本土话语对接,同时赋予本土话语以新的意涵。

关于协商民主的认知,不同的研究者具有不同的视角。首先,“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[3]现代社会的最显著特征就是文化多元主义,其面临的最大危险就是公民的分裂与对立,为了消除这种对立,协商民主是人类必然会选择的一种恰当的治理路径。其次,当一种民主体制的决策是通过公开讨论———每个参与者能够自由表达,同样愿意倾听并考虑相反的观点———做出的,那么,这种民主体制就是协商的[4]。协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度合法性决策的承诺。再则,协商民主是一种团体或政府形式。库克认为,“如果用最简单的术语来表述的话,协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[5]科恩也认为,协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看成是基本的政治理想,而不只是将其看成能够根据公正和平等价值来解释的协商理想[6]。

综合这些不同的观点,我们可以说,协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程,赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商,强调对话、讨论、辩论、审议与共识。

2.协商民主的理论基础源自自由主义和批判理论

自由主义的核心原则是个人受自我利益而不是公共利益观念的驱动,并希望设计诸如权利法案、自由选举的立法机构等宪法和法律安排以消除超宪法的扭曲力量;批判理论主要关注个人和社会摆脱压制性力量的进步性解放,强调民主参与对于公民精神培养的意义。协商民主将民主程序与规范内涵相结合,超越了自由主义与批判理论。哈贝马斯在二者的比较中把民主程序与规范内涵结合起来,超越了自由主义与共和主义。“商谈理论(协商理论———笔者注)接受了自由派和共和派这两个方面的成分,把它们融于咨询和决策的理想过程的概念。这种民主程序在谈判、自然融洽的商谈和公正性商谈之间,创建一种内部关联性,并且奠定了这样一种预测:在这种条件下可以达到合理性的、公正的结果。”[7]

协商民主既肯定公民积极参与政治生活,又尊重国家与社会间的界限,力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突,保证公共理性和普遍利益的实现,以修正传统民主模式的缺陷与不足。它既启发了人们反思自由主义民主的存在与发展,也激发了人们寻求一种更完善替代的期待。

3.协商民主寻求政治决策的合法性
在承认文化多元主义现实的基础上,协商民主强调通过参与、理性对话以及妥协与共识,寻求政治决策的合法性。20世纪后期,不同种族、民族、宗教和社会团体逐渐发展出多元的文化,社会分化加剧,社会主体日益多元化,利益追求呈现出多元的取向。个人、政党、组织等对社会、经济、政治和文化等不同利益的要求导致社会分歧也逐渐扩大。这样多元的发展,没有销蚀民主,反而有利于民主的发展。多元性是协商民主的社会基础和动力。针对既有民主体制对少数人权利和意愿的忽视,协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与公共协商,在参与过程中公开自己的偏好和利益。借助这种参与,公民能够在对话、反思、辩论、审议中形成一种更成熟的、经过深思熟虑的舆论。协商对话是帮助人们就复杂问题形成公共判断、实现恰当公共政策的最理想方式。

可见,在协商过程中,发挥作用的是合理的观点,而不是情绪化的诉求。协商过程的合法性出于参与者的意愿与理性反思,决策合法不是来源于个人意志,即理想的协商制度和程序使各种分歧最终通过讨论而达成共识。

4.协商民主的规范与实践意义
(1)通过参与和表达,促进合法决策。政治决策只有在获得广大政策对象的认同,即获得合法性的基础上才能够有效实施。“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿,而且还基于集体的理性反思结果,这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的。”[8]首先,所有受决策影响的利益相关者都能够平等地参与决策过程,政治讨论包容所有的人,没有人具有超越任何其他人的优先性。其次,决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的,公共利益是他们的共同诉求,理性具有超越个体自我利益与局限的优势。最后,形成决策的过程是将说服而非强制看做政治的核心。

(2)建构健康的民主所需要的良好公民精神。首先,协商民主能够培养出健康民主所必需的公民美德,如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重、妥协和节制个人需要等。其次,协商民主能够形成集体责任感。协商民主能够使人们看到,政治共同体的每个人都是更大社会的一部分,承担责任有利于促进共同体的繁荣。第三,随着文化多元化的发展,协商民主能够促进不同文化间的沟通与理解,从而成为建立参与持续性合作行为所需要的社会信任的基础。

(3)实现权益政治走向公益政治。随着国家角色、政体规模以及异质性因素的变化,作为自由民主制度形式的代议民主与技术官僚开始越来越不适应21世纪人类面临的各种新问题。它已经无法有效实现民主政治的核心理想:促进公民的积极政治参与;通过对话形成政治共识;设计并实施基于发展经济和健康社会的公共政策;确保所有公民都得益于国家福利。协商民主则开始强调公民对于公共利益的责任、强调通过共识形成决策的过程,改变了重视自由而忽视平等的传统。协商过程是对自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。

(4)有效控制行政权力的非民主取向。20世纪中后期以来,行政机构获得了制定规则以确定公共政策的内容而无须承担同等民主责任的问题,即自由裁量权问题。协商民主则认为,控制官僚自由裁量权的恰当途径是施行协商民主,实行协商的民主立法模式。只有协商模式才能规范、建构现代的公共行政。因为真正的公共行政需要在讨论和决策中把公开性、平等和包容性最大化,所有参与者都有确定问题、争论证据和形成议程的同等机会,协商过程能够包容各种不同的利益、立场和价值,协商能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化。

(5)多样性的协商实践为协商民主理论提供了现实支撑。20世纪后期,协商民主的多样性实践为协商民主理论提供了现实支撑。随着全球化的发展,国家中心治理模式逐渐式微,其替代形式必须能够恰当解决全球层面的国家间协调问题。协商民主则是这种替代的恰当选择和安排。例如欧盟,在既有成员国忠诚于自身民主实践和价值的基础上,协商民主能够解决当前的参与问题,并包容差异性观点。①在地方层面上,美国芝加哥市在传统上存在着对立、冲突和多元的因素,但公立学校和治安体制的制度变革,即鼓励更多公民参与决策、包容各种不同意见和观点,使其具备了正式的参与和协商特征。②除了正式的国家制度之外,协商民主还存在于各种公民论坛和公共领域之中[9]。在中国基层政治实践中,听证会、恳谈会、议事会等协商机制在不同区域成功地运作,并取得了相当的成效,从而已经发展成为制度化安排。鼓励并扩大公民参与、听取各种不同意见、尊重理性、保护弱势群体,从而实现多元分歧基础上的一致,越来越多地成为各地基层政治实践的选择。

　　二、中国语境中的协商政治形式
协商民主的理论和实践不仅仅属于西方,在中国社会中,也存在着不同形式和不同程度的协商政治实践,例如政治协商制度、听证会、民主恳谈和社区议事会等。

1.社会主义协商政治的丰富形式
中国特色的社会主义民主具有丰富的内容,如党内民主制度、人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等。2006年2月发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”这里,实际上是把中国社会主义民主归结为两种主要形式,即选举民主和协商民主。协商民主体现在我国社会主义政治实践的各个方面:

(1)政治协商。政治协商制度是中国共产党领导下,各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表以中国人民政治协商会议为组织形式,经常就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。政治协商制度是我国的一项基本政治制度,是中国社会主义民主政治制度的重要组成部分。政治协商有利于实现最广泛的政治参与,有利于有效地实现广大人民的民主权利,有利于最大限度地包容和吸纳各种利益诉求。

(2)听证会。听证制度是我国近年来政治实践的创造性发展。听证是指立法及具有立法权的行政机构在制定涉及公民利益的法案和政策时,通过鼓励公众参与立法过程,收集立法信息,制定符合公众利益的法案的形式。听证为公民参与政治过程营造了一个公共空间,它鼓励受立法影响的利益相关者参与立法过程,表达自身的利益偏好。听证制度已经成为我国公民表达利益的规范性渠道。

(3)民主恳谈。在基层政治实践中,浙江省温岭市创造了“民主恳谈”的对话机制,鼓励公民参与政策制定过程,鼓励公民协商、讨论和对话。政治决策是在充分听取利益相关者偏好表达的基础上做出的。民主恳谈是我国地方政府政治实践的创造性改革,是我国基层民主建设的重要突破,民主恳谈对于我国的基层民主政治建设具有非常重要的意义。

(4)社区议事会等。在我国的自治实践中,还存在很多类似社区议事会或民主议事会现象,如杭州德加社区的“居民议事制度”、深圳盐田的“社区议事会”等。议事会是社区公民自主决策涉及社区发展的重要事情时,社区居民共同参与讨论、决策的治理形式。社会主义协商政治的实践能够进一步扩大公民有序的政治参与,培养公民的民主精神和民主意识;能够使社会群体中各种不同意见和要求在理性对话中得到系统、综合的反映;能够扩大基层民主,建构社会主义民主政治的社会基础;能够改革和完善决策机制,推进决策科学化民主化;同时有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,加强对权力的监督。

2.政治协商制度的实践及其优势

在我国各种协商政治形式中,具有较成熟和完善制度架构的就是以中国人民政治协商会议为平台的政治协商制度。政治协商能够充分发挥自身联系各党派、人民团体、社会各界和少数民族等群众的优势,有利于促进社会各阶层、团体和党派的有序政治参与。政治协商制度的行为主体涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士。它们以人民政协为组织形式,能整合各群体的利益要求和愿望,并能通过参政议政、反映社情民意,充分表达各自所联系的群众的具体利益,使各种利益要求通过体制内的渠道经常地、畅通地反映到决策部门,从而有效地协调各种利益关系。

政治协商有利于最大程度地包容和表达各种利益诉求。政治协商坚持求同存异,蕴涵着合作、参与、对话、妥协、包容的精神。为着维护国家利益、促进公共利益,社会各界人士可以充分发表意见,并在充分、民主、平等、真诚的协商讨论中达成共识。政治协商坚持多数与少数相统一,既反映多数人的普遍愿望,又吸纳少数人的合理主张,既听取支持的、一致的意见,又听取批评的、不同的声音,从而能够比较全面地反映民众的利益诉求。

政治协商有利于促进党和国家决策的民主化、科学化。在人民政协的制度实践中,由于经过广泛的民主讨论、遵循公开的民主程序,围绕政策建议的各种分歧最终都通过协商而达成共识,使决策建立在广泛考虑所有人需求和利益基础之上,从而赋予决策以科学性与合法性。政治协商有利于加强对国家权力运作过程的民主监督。政治协商制度的民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施、重要方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。民主监督是对权力的有效制约,从而防止了权力的滥用。

总之,“多党合作和政治协商制度的建立和发展逐渐形成了体现协商性的政治文化,并内化在民众对政治体制的认知和评价之中,同时又经由政治社会化的途径强化了政治参与者及民众对协商性和合作性政治架构的认可和遵循”[10]。

3.随着我国经济社会和政治的发展,政治协商制度面临着严峻挑战

随着社会的进步与发展,多元、分化的社会结构已经呈现在我们面前。主体、观念、利益、冲突等领域的多元特征,对于以联系社会各阶层、反映多方利益的政协制度来说,无疑是严峻的挑战。一是如何面对一个多元的、利益分化的、冲突的社会现实。经济体制改革的推进,使我国正在进入利益分化、利益博弈和利益冲突的时代。我国的社会阶层构成发生了新的变化,新出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者等社会阶层。随着新兴社会阶层的发育成型,以及不同阶层、不同利益群体之间利益的差异,各群体之间的社会矛盾和社会冲突也明显增加。既有的单向度利益表达机制、参与渠道不够通畅,已无法有效缓解高涨的政治参与要求,部分弱势群体寻求体制外利益诉求,从而容易引发社会动荡。多元的文化要求政治体制、运作机制对于如何化解分歧、寻求共识做出回应。

二是如何更有效地联系并引导社会各阶层群众,促进有序的政治参与。社会各利益群体为实现、维护和发展自己的利益,必然会在条件具备时提出政治诉求,并寻求介入政治过程和政治决策的渠道,如果某一阶层或群体的利益要求长期得不到关注和满足,他们之中就可能诱发出各种无序的或非法的政治参与行为。因此,如何建构基于权利的制度平台,优化政治协商制度的整合功能,规范参与渠道,最大限度地解决利益群体间的矛盾,避免矛盾冲突,实现政治稳定,将是政治协商制度面临的重大课题。

三是由于利益分化,不同社会阶层在经济、社会和政治等方面的权利、利益也呈现出巨大的差异。这种利益差异表现为明显的贫富差距和权利不平等,弱势群体边缘化、群体性事件频发等,社会冲突加剧,社会不稳定因素增多。如何更好地促进公共利益,更完整地表达和维护各社会阶层的利益,在个人、团体和阶层利益与公共利益之间寻求平衡,是政协制度需要解决的另一个难题。

随着社会经济的发展,怎样更好地扩大决策的合法性基础,有效地推进政策实施,是决策者需要解决的重要难题。转型时期的中国社会,经济社会快速发展与体制不适应、地区发展的差异与不平衡、利益群体的差距与冲突、和平发展与世界环境的制约,以及决策机制等各方面的因素,从不同的侧面影响着科学、民主决策。作为国家制度层面的政治协商制度必然会在决策过程中的信息聚合、慎重讨论、沟通交流、政策表达等各方面发挥关键作用。

　　三、协商民主视野中的政治协商
厘清政治协商与协商民主的关系,是当下理论和实践领域面临的共同话题。一方面是来自不同历史文化背景的协商民主理论研究的深入,及其对本土理论思维和实践的影响;另一方面是既有的政治协商制度由于各种严峻挑战而面临的改革与完善的压力。在理论与实践的这种双重惯性推动下,超越既有的认知框架,反思政治协商制度,通过建构基于权利的制度安排和程序设计,以公共利益为诉求,促进合法决策,推动民主化进程,将为政治协商制度的完善和发展提供一种新的视角。

1.由于历史背景、文化传统和政治发展的不同,协商民主与政治协商存在着明显的差异第一,协商民主是20世纪后期,在西方自由民主政治基础上兴起的一种新的民主理论范式和政治实践;政治协商则是我国革命和建设实践中形成的一项基本政治制度。

从古希腊的亚里士多德开始,西方的政治学家就极其重视对话和讨论对于政治民主的重要性。然而,由于各种因素,直接民主很难有效推行,代之而起的是间接的代议民主和科技发展基础上兴起的远程民主。但是,无论是代议民主还是远程民主,都与现代公民的要求与社会的发展有不相适应的地方。现代民主政治要求实现公民与政府之间就共同关注的问题进行直接的、面对面的对话与讨论。由于协商民主深深植根于当代西方发达资本主义国家的政治现实,因此,它首先使西方的民主理论和民主实践更加适合全球化和信息化时代的现实政治发展,并推进了西方的民主理论和实践。

政治协商制度是中国共产党领导中国人民根据革命历史和现实国情在政治生活中的伟大创造,是我国的一项基本政治制度。在我国的政治生活中,政治协商制度能够充分发挥自身联系各党派、各人民团体、社会各界和少数民族等群众的优势,通过中国人民政治协商会议这个平台行使政治协商、参政议政、民主监督等职能,在促进党和国家决策的民主化、科学化、法治化方面起到了重要的作用。人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。

第二,协商民主强调政治生活参与者的主体平等性。而在政治协商的参与者中,中国共产党与各民主党派、社会团体和各界别代表等的主体地位是有差别的,前者是执政党,后者则是协商制度中的参与者。

平等是协商民主的基本要素之一。协商民主的参与者是平等的政治主体。协商过程的平等是具体的、相对复杂的。参与协商过程需要机会平等,即平等获得政治影响力的机会,无论在形式方面或实质方面,参与者的权利是平等的;资源平等在于确保个人同意其他人提出观点时不是出于强制,各方都能平等自由地获取充分资源,这是达成合理共识的基础;而如果要提出具有说服力的观点,协商参与者还需要具有平等的说服能力。

而在政治协商制度中,参与者享有宪法意义上的权利平等,但实际上作为政治活动参与的主体,其地位与中国共产党是有差别的。在政策制定过程中,民主党派等更多的是建言献策,而非最终决策。在权利、经费、制度保障等方面,民主党派的独立性也还不充分。此外,在政治协商过程中,执政党与各民主党派信息也不对称,因而也无法有效影响决策过程,民主党派参与协商的支撑性资源显得不足。

第三,协商民主着重于参与主体平等地利用理性,通过对话、反思、偏好转换、妥协而达成共识;但由于地位的差别性,政治协商中各民主党派的作用则是辅助性的,更多发挥的是咨询和建议作用。

协商过程的实质性特征是以理性为基础、诉诸公共利益和公正。协商过程发挥作用的是合理的观点,而不是情绪化的诉求。参与者可以在获得最具说服力信息的基础上修改自己的建议,并接受对其建议的批判性审视。“公共协商结果的政治合法性不仅基于考虑所有人的需求和利益,而且还建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实基础之上。”[11]这种集体的批判反思过程预设参与者都会超越自身观点的局限而理解他人的观点、需求和利益。

根据《中国人民政治协商会议章程》的规定,人民政协具有政治协商、民主监督和参政议政三项职能。但是,各民主党派、人民团体等参与国家政治生活,在某种程度上并未体现出具有参与决策的地位和作用。政治协商强调政治参与的民主权利,但在建构平等讨论、对话、协商等具体程序方面,还存在巨大的发展空间。

第四,协商民主基于代议民主,强调一种广泛参与的直接民主,协商民主的制度形式具有多样性;政治协商制度则强调作为社会各阶层、党派、团体的政治代表性,其制度平台是中国人民政治协商会议。

协商民主强调利益相关者直接参与最终会影响其利益的决策过程,而不是寻求利用代表表达相关者的利益。在实践中,协商民主具有多样的表现形式:市镇会议、特设论坛、公共领域、工厂民主、陪审团、自愿团体,以及控制整个社会的协商宪政和司法实践等[12]。协商民主体现在不同领域之中,如国际层面上跨国组织、机构之间的协商;国家层面上的司法领域、决策过程的参与和对话;社会层面上草根民主的发展,公民对话,以及协商民意测验等。

而政治协商的参与主体分别联系和代表不同的利益群体。其政治参与、利益表达的制度平台主要是中国人民政治协商会议这一形式,但人民政协成员构成的复杂性使其政治作用的发挥受到一定的影响。在人民政协组织中,既具有党派构成,又具有社会界别构成,还具有各种特殊身份构成,这种制度结构容易混淆政党协商与社会利益集团协商的边界;由于社会转型,我国的社会阶层发生了明显的分化,各种新的社会阶层开始作为利益群体出现在政治生活之中,怎样在制度设计上代表这些新阶层的利益是人民政协面临的一大挑战;而随着社会分化的加剧,贫富悬殊加大,如何更好地表达弱势群体的呼声、代表并维护弱势群体的利益,是人民政协面临的又一难题。

2.政治协商与协商民主具有一定程度的亲和性

首先,二者都承认多元的社会现实,以公共利益为最高诉求。协商民主的参与者要求以公共利益为价值诉求,个人、团体等参与主体的偏好要围绕公共利益或转变,或妥协。政治协商制度的参与党派、团体和社会人士,以人民政协为平台参与国家政治生活,共同政治目标是“建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家”。公共利益诉求是协商民主和政治协商共有的价值追求。其次,二者都承认政治决策的利益相关者具有平等参与政治决策的权利。协商民主和政治协商都承认利益相关者由于经济、社会和政治等因素的影响具有不同的利益倾向和偏好。因此,作为一种制度设计和程序安排,二者都能够使不同的利益主体、利益相关者可以通过不同形式参与政治决策。

再则,二者都承认参与过程是一种讨论、妥协的过程,强调共识对于决策的意义。协商民主是一种话语民主,是平等主体表达自身利益和偏好、倾听他人、理性反思各种可能性、在共识基础上形成合法决策的治理形式。政治协商是执政党倾听各党派、团体和社会人士利益的机制,通过这种机制和渠道,政治决策可以得到普遍的认同,从而扩大其政治合法性基础。协商民主和政治协商都力图通过对话和协商寻求一种扩大其决策合法性基础的机制。

最后,作为制度形式和治理机制,政治协商和协商民主都倾向于强化对政治权力的制约。没有制约的权力必然会走向异化。因此,协商民主通过建立责任机制为行政自由裁量权的膨胀设置了障碍,协商能够规范和建构现代的公共行政。而政治协商的民主监督是对执政党的监督,是执政党与各民主党派之间的相互监督,只有通过这样的民主监督,才能确保国家的权力真正服务于广大人民群众。

3.为了发展和完善中国社会主义民主,应该完善政治协商,促进社会主义协商民主的发展第一,充分发挥人民政协的作用,构建并完善基于权利的制度平台。利用既有平台,建构一个基于权利的多维度利益表达机制,将日益分化的社会力量纳入一个不断完善的制度结构,使社会利益能够通过规范化的渠道加以表达,通过协商形成共识,有效协调复杂的利益关系,是完善政治协商制度的目的和前提。人民政协作为我国政治协商制度的组织形式,面临着进一步程序化、规范化的挑战。在政协组织中,应该继续完善党派之间、党与社会团体之间的协商。促进以党派名义进行的调查和建议、批评和监督,是发挥政协作用的基础;同时,根据社会分化的现实,在人民政协组织之中,建立专业化的协商机制,例如党际协商机制、党与社会团体之间的协商机制以及政党与社会团体和集团、公民个人之间的协商机制。在这些机制中,逐步完善基于宪法和法律的权利制度,逐步扩大在现有法制框架中尚未发挥的空间。第二,包容、尊重由于社会分化而产生的各种社会群体,反映并维护其利益。政治协商制度应该充分考虑并包容少数族群和边缘群体,因为在全球化的过程中,具有文化独特性的少数民族和种族群体、不同的宗教信仰群体、原住民群体、弱势群体等等,容易产生普遍的冲突和分歧。这些冲突已经不仅仅局限于经济利益,而且还涉及道德、宗教等方面。“在这些条件下,民主协商是合理的,如果其特征是民主公民理性指导下的动态应用多元公共理性。各种解决多元道德冲突的路径源自这种协商,包括合作、制度分化和道德妥协。”[13]政治协商制度合乎逻辑的选择应该是扩大自身的包容性,增强自身的适应性,将社会上各种同质的和异质的利益要求、政治诉求有机整合起来,纳入到既有政治体系之内,形成公民有序的利益表达、沟通协调和政治参与。

第三,积极引导并促进各行为主体的参与、表达和对话,在理性交往过程中增强自身的责任意识。协商过程的参与,使行为主体能够在对话过程中明确自身与他人的责任,明确促进公共利益的政策建议来自各方的共识。因此,公民有责任维护公共利益,支持制定政策的机构、政党和组织。政治协商制度中的参与者一般都具有较高的文化水平、专业知识、表达沟通和交往能力。充分利用政协委员的自身素质,增强责任意识,改善对话、讨论和协商的过程与质量,可以在既有的制度框架内发挥对于国家政治决策的影响。

第四,增强政协制度参与主体的独立性,赋予更广泛的平等机会和资源,增强能力建设,实现参与过程的权利和话语平等权。在协商民主实践中,最重要的是要保证协商参与者的权利平等、机会平等、资源平等和能力平等。只有在平等的基础上,参与者的独立性才能体现出来,才不会因为其观点的分歧和意见不同而受歧视,才能真正对决策过程进行自由的批评和反思。只有这样,协商民主才是真实的、有效的,也才是真正能够赋予决策合法性的协商。

第五,加强权力监督和制约。通过协商民主这种治理形式加强监督,是在以权力制约权力这一监督机制之外,建构一种以社会制约权力的机制。民主监督是人民政协的重要职能之一,它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。完善和发展政治协商制度的民主监督,首先在于完善民主监督机制,在知情环节、沟通环节、反馈环节上健全民主监督的渠道;其次在于各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议,以及对提案的答复;再则取决于各民主党派和各社会团体、各界人士在加强监督方面的独立性和主动性;最后,则在于协商过程的透明性以及新闻媒体监督的实效性等。


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