农村、农业、农民的发展是中国全面建设小康社会的重中之重。20多年的农村改革与发展,全面肯定了家庭经营在农业经营、农村发展、农民致富中的基础地位,农户成为当代中国农村基层的基本形态。

我国“三农”具有较强的封闭性,并且缺乏合适的组织载体,导致其自身利益难以保障,自身发展空间极为有限。加之,现行村民自治组织难以承担起整合和维护农村、农业、农民的力量与利益的重任,使得分散的农户、农民形不成合力。农村非政府组织的兴起不仅能提高农村、农业、农民的组织程度,推动着小康社会的建设进程,而且是农村政治文明新的生长点。

一

新中国成立之后,“万能政府”是国家治理的基本理念和基本范式,社会的相对独立性和自主性没有得到实现,而形成这一同构状态的主要因素是计划经济体制、单位制、社会国家化。农村社会经过合作化与人民公社化整合和调整,社会国家化程度迅速提高,国家政权控制和影响着农村的每一个角落、每个农民、每一个农业生产过程。国家通过人民公社的组织系统对农村实行层级管理,一方面,保证国家从农村提取工业所必须的资源;另一方面,保持农村社会的稳定。当然,这种治理方式也带来了负面效应:农村社会对国家依赖性过强,农村、农业、农民发展空间被国家所挤占或替代,农村的社会发展、经济发展、政治发展处于停滞甚至倒退状态。

人民公社体制废除后,国家开始改变原有的控制方式,出让和转移农村经济、社会、政治发展的应有权力。这一过程不仅使得农村的经济结构出现深刻变化,而且社会结构、政治结构重新调整,原有的政社合一的治理结构逐渐失去合法性基础。实行家庭联产承包责任制后,农村正式组织的聚合能力、动员能力日渐削弱,政府权力触角相对收缩,农民生产、社会、政治活动处于高度离散状态。这样,一方面农民拥有高度的自主权和自由发展的空间;另一方面又缺乏自主权实现的平台和自由发展的载体。村民自治是国家对农村社会的新的治理方式和控制方式的制度安排,村委会的建立主要是为满足农村公共管理的需要。村委会的功能,从创设之初协助政府维持社会治安,逐步扩大为农村基层社会、政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理。问题在于,尽管村民自治也可以定位于非政府组织形态,著名学者俞可平先生认为“村委会是目前中国农村中最重要的民间组织,在许多地方它事实已经或者正在取代原先的党支部而成为农村中最具有权威的管理机构。”[1](P34)但是,村委会更多地体现着的是治政功能,作为社会自治组织,其社会功能、经济功能的进一步延伸和拓展需要其他社会非政府组织来承载。

中国传统社会的非政府组织包括四大类型:血缘性非政府组织、地缘性非政府组织、业缘性非政府组织、跨行业跨地区的联合组织。这些组织介于家庭、工商业者和国家之间,既不同于国家,也不同于单个家庭、工商业者,因而,定位于社会非政府组织。非政府组织具有凝聚、联结、自律、治理、服务、维权……等诸多正面功能;与此同时,在某种特定的条件下也存在着一些负面功能,譬如抗衡、自利、破坏等。分散化和非组织化是当前中国农村、农业、农民问题的主要症结之一,而非政府组织的功能之一,是把个体利益和权利通过一定的自组织形态整合集中起来,进行维护和扩张。但是,如果非政府组织权力过大,可能会与政府形成抗衡和冲突,对公共利益产生侵占作用,还可能对统治秩序、法治形成破坏、践踏效应。所以,应从政治文明的视角认识和把握农村非政府组织的发展。

二

一些论者将非政府组织称为第三部门、志愿组织、非赢利组织、中间组织,这在一般语境下不会产生歧义。但是,由于中国正在由传统的计划经济体制向市场经济体制转轨,严格意义的专业术语都难以准确体现中国非政府组织范畴。因而,学界所涉及农村非政府组织在不同的语境中其范围和界限是不同的。一般语境下农村非政府组织,包括政府与企业外的所有机构,具有组织性、民间性、非赢利性、自治性、志愿性和公益性的特征。农村非政府组织既包括现存的非政府组织,也包括需要发展的非政府组织;不仅指公开合法的非政府组织,也包括一部分实际存在而缺乏法律支持的非政府组织。从主要职能看,可以将农村非政府组织划分为权力组织、服务组织、附属性组织三种基本类型。[1](P33)

(一)权力组织。

村民委员会是当代中国农村最大的民间组织,也是广义上的非政府组织。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。村民自治是一种自治的权利,而不是自治权力。因为村民自治是相对于政府管理而言的,“全村村民依法有权管理与自己切身利益相关的全村的公共事务和公益事业,即本村的村务”[2](P53)。村民自治的权利主要体现在,一是村民个人直接参与行使的权利,如选举权、监督权等;一是村民委员会、村民代表会议、村民会议行使的权利。相对于村民而言,这具有村范围内的公共权力的性质。

村计生协会的全称是计划生育协会。这是中国农村最重要的非政府组织之一。计划生育是我国的基本国策,计生协会带有比较浓烈的官办色彩,具体负责计划生育政策的落实和实施。计生协会主要依靠一系列带有强制性的制度和规定来履行职责。

(二)服务组织。

村经济合作社。村经济合作社并不是一个完整意义上的经济实体,主要职能是村民商务与劳务中介。经济合作社为村民农产品的出售提供咨询和中介服务,同时也为外来资金、项目、技术的进入提供一个平台和中介,合作社按一定比例收取适当的费用。

专业经济协会。对江苏省南通市的调查表明,至2004年为止,南通市已登记注册的农村专业经济协会166个,会员28000多人,协会联系着数十万农户,它在调节农村生产关系、推进农业产业化进程、提高农民进入市场组织化程度及对接国际市场等诸多方面发挥着日益显著的功能。农村专业经济协会采取会员制的方式,吸收从事同一专业的农民作为会员,由协会提供产、供、销过程中的服务,组织会员在产前、产中、产后等环节上进行合作。南通市运作比较好的专业协会都跨地区、跨行业。

(三)附属性组织。

共青团支部、民兵营、妇代会、治保会等归类于附属性组织。其中,共青团支部、民兵营、妇代会主要附属于党支部;治保会主要附属于村委会。村团支部应是党支部的主要助手,协助党支部对全村青年进行教育与管理。但是,在许多地区外出务工青年占青年的多数,加之村党支部的权力弱化,村团组织在农村中号召力和影响力十分有限。妇代会主要职责已由过去的教育、引导、管理妇女,逐渐转变为保护妇女儿童权益,化解家庭矛盾。原有的管理妇女、服务妇女的功能转移到计生协会。民兵营由基干民兵和普通民兵组成,其中基干民兵编入预备役,受到比较系统的军事技能、体能的训练,主要任务是处理和应对紧急事务、突发事件,诸如抗洪抢险、抗灾救灾等。

治保会是村委会的下属机构,其基本职责是保障村民的安全和村民正常的生产和生活秩序。在城乡结合部或经济比较活跃、繁荣的村落,治保会之下,还设立了联防队,以确保良好的社会治安。还有一些地方不设立专门调解会,将调解会与治保会合二为一,将调解会的职能放在治保会,治保会兼有调解职能,调解家庭纠纷、邻里矛盾,维护社会稳定。

三

非政府组织对农村政治文明建设而言,最重要意义在于能够具体而真实地代表农民的实际利益,能够把分散农民、农户组织起来与政府处于一个比较对等的地位,最大限度地化解市场风险。

(一)非政府组织的发展推动了农村政治制度化进程。

村民委员会是农村非政府组织发展的重要标志。在村民自治发展过程中,中央和各级立法机关及时制定了一系列层次不同的法律法规、地方执法性规定和村级规约,为村民自治的健康发展提供了制度保证。当代中国的村民自治具备了初步的制度化水平,具体表现在:一是村民委员会产生过程、村民代表会议制度的设立成为农民政治参与的过程与平台;二是村务公开制度和村民罢免权的实施保证了村民对村级公共权力的制约与监督,村级公共权力的运作进一步透明公开;三是村民自治使得农村基层社会与国家权力形成良性互动,村民在农村社会治理中的自主性增强;四是村民自治能够对村民的政治行为起到规范和引导作用,尽可能减少或避免村民过激的政治行为,释放村民过剩的政治能量。

(二)非政府组织的发展促进了农民的利益表达机制的形成。

农民是我国人数最多的群体,又是组织程度最低、力量最分散的群体,其利益表达缺乏有效、畅通的渠道。并且,由于中国农村社会处于由传统向现代转型阶段,乡村基层组织的管理和动员能力明显降低,农民得到国家救助与保护越来越少,农村现有的政治资源难以支撑起社区内的公共事务,农民的政治参与只能处于低度制度化层面。农村非政府组织的发展对于促进农民的利益表达机制形成有重要作用。一是非政府组织代表农民利益,运用国家法律、法规保护农民利益。二是非政府组织能帮助农民获得更多的资源和平等的地位。中国的农民拥有较少的政治资源,难以通过决策机制获得有利于自己的政策支持,在社会公共资源的占有和使用上也大大低于社会其他成员。这就需要通过非政府组织促进国家政策给予农民的平等地位,公平地配置经济、政治和社会资源。

(三)非政府组织的发展帮助流动民工实现政治权利。

改革开放以来,对限制农民流动的宏观政策和体制逐步消除。2001年8月,中国国家计划发展委员会宣布,中国将首先在沿海地区建立城乡统一的劳动力市场,以此逐步废除限制人口流动的户籍制度。问题在于,家庭承包的土地制度和人口流动的户籍制度在还没有根本性改变的前提下,城市化进程尚难以吸纳众多来自农村的流动人口。尽管他们所从事的职业是非农业、有的居住地是城市,并向城市交纳税金,却不能与城市人口一样享受就业、就学、就医、社会保障。因流动务工农民的户籍所在地与居住地、工作地的分离,使得政治权利的实现往往被架空或缺乏实际意义。非政府组织是现行体制下实现务工农民平等权利的一种较为现实的过渡性组织形式。诸如,吸纳流动务工农民进入所在企业的工会、妇联,从一定的程序确认务工农民居住地社区的选举权、决策参与权、监督权等。浙江省义乌市大陈镇就有外来人口大规模参加选举活动并有多人入选镇人大代表的现象。

(四)非政府组织的发展推动新型农村社区的形成。

随着市场经济的发展,乡镇政府职能的进一步转变,社区逐渐承接了大部分社会职能和服务职能。农村社区公益性、志愿性、非营利的中间组织发展,可以解决由于政府职能转变带来的农村社区工作缺乏完善严密的服务体系的问题。江苏省苏州太仓市为全面推进农村社区工作,实施了撤村建区(社区)。太仓市在全市实施“12345工程”,即建好一个社区服务中心、设立二个阵地(宣传栏、文体活动场所)、培育三支队伍(专业管理队伍、专业服务队伍、志愿者队伍)、开辟四个室(老年人—残疾人活动室、图书阅览棋牌室、警务信访调解室、多功能教育室)、完善五个服务站(农业服务站、社会事业服务站、公共卫生服务站、社会保障服务站、综合治理服务站)。具有非政府性质的农村社区服务中心的建立是完善村委会建设和提高管理水平、巩固基层政权和加强社会主义政治文明建设、健全和完善村民自治功能、实现自我服务、拓展服务领域的有效载体和重要举措。[3]非政府组织进入社区,不仅仅在于使社区居民参与资源分享、共建社区的政治文明、精神文明,而且对人力资源充足、经济相对发达农村社会而言,依靠民众的广泛参与推动社区政治文明建设是一个现实的选择。

四

西方市场经济发达国家非政府组织不仅成为调节社会关系不可或缺的社会自治组织,而且“这个部门的平均规模大约是:占各国GDP的4.6%,占非农业人口的5%,占服务业人口的10%,相当于政府公共部门就业人口的27%”[4](P449)随着中国改革的不断深入,非政府组织发展正逐步呈现稳步发展态势,并且在农村发展的空间更大。发展非政府组织,推动农村政治文明建设,应注意从以下三个方面入手。

(一)理顺国家与社会的关系,创设农村政治文明建设的社会环境。

社会与国家的关系是一种分立而平等的关系。由于村民自治等非政府组织在社区服务的职能基础上附加了某些国家管理的代理职能,非政府组织成为国家对农村社会低成本治理和资源汲取的载体,它对国家权力在农村社会的过度扩张和渗透的适度抵制,构成社会与国家关系的相对平衡。这样,一方面,增强了政府在治理农村社会过程中的合法性基础;另一方面,提升了非政府组织治理的实际绩效和规范化程度。

农民与国家有各自的权利界限,农民与国家关系是一种新型的契约关系。任何权利越界都被视为侵害对方利益的行为,双方关系的调适应该是在法律框架范围内的权利谈判与权利交换,以实现新的整合。从整体上看,村民自治是国家的制度安排。而制度安排在实现路径上,容易出现“路径依赖”,即乡村关系出现附属行政化和过度自治化的倾向。这表明,在乡村治理过程中,需要加快农村社区的发育,强化社区公共权威。目前,在农村社会出现的村干部行使自治权过程中的腐败现象,与村民的制约力量过于弱小有着十分密切的联系。只有村民与国家合作关系的形成,而且国家的制度安排和社会制约力量强大,才能组织和动员社会资源,限制和防止乡村公共权力的异化。

(二)推进村民自治进程,创设农村政治文明建设的政治前提。

村民自治不属于国家形态的民主,村民委员会当然也不属于我国的政权组织体系,村民委员会是基层政权指导下的基层群众性自治组织,在村级治理中处于非政府组织核心地位,是农村政治文明建设的政治前提。

1.以政治制度文明支撑和固化村民自治。村民自治的制度建设应注重从两个层面来加以推进和完善:第一、村民代表会议制度。在农村社会发展中,村民自治难以找到富有效率的操作载体,制度层面的政治文明建设缺乏推进的动力和实现的路径。完善村民代表会议制度的关健在于,通过制度来使村级决策程序、决策规范、决策过程成为自治的平台和通道。第二、村务公开制度。村民自治的实践证明,村务公开制度能降低自治成本,强化自治力度,形成切实有效的监督制约机制,使得农村政治运作透明化、公开化,化解农村的热点和难点问题,释放和疏导村民的政治能量,推动农村政治文明建设的进程。

2.以政治行为文明规范和引领村民自治。第一、制约乡村干部或者组织的治理行为。要依据《中华人民共和国村民委员会组织法》规范村级治理中乡村干部的行为,对那些违反宪法和法律、侵害村民利益、损害农村公共利益的行为依法予以禁止和惩处。村委会权力的合法性来自于村民的自主选择,实现乡村干部或者组织的治理行为合理化,必须要扩大村民政治参与的范围与提高政治参与质量。第二、疏导制度外政治参与行为。村民制度外政治参与行为是一种突破现有制度和规范,缺乏法律依据的政治参与行为。这种行为对社会秩序、政治文明、依法治理会产生对抗甚至破坏作用。应在宪法和法律的框架内,把制度外资源最大限度地汲取到体制内来,把政治能量转化为农村政治文明建设的政治资源和政治动力。第三、规范村民政治参与行为。规范农民的政治行为,必须要大面积进行最基本的民主观念传播和技能训练,把村民社会逐渐向公民社会转变,让村民在民主实践中学习民主,在学习的基础上不断提高村民自治的实践质量,这种双向互动过程正是村民行为规范、矫正的过程。

(三)形成农业利益集团,创设农村政治文明建设的经济基础。

利益集团是一个中性的词汇,笔者所使用的农业利益集团一词基本取向是提高农民的组织化程度。在利益多元化的当今社会中,作为最大群体的农民始终处于弱势地位,在公共决策中有很少话语权。形成农业利益集团,对于构筑农民与政府沟通平台、疏浚利益实现通道,实现农民利益诉求,推动农业产业化、规模化的发展,具有不可替代的作用。

农业利益集团是一个广义的范畴,至少包括两个基本层面,一是本体层面的农业利益集团。这类非政府组织主要是:农户之间横向经济联合———社区性合作经济组织与互助组;农户之间纵向经济联合组织———农业合作社与农业企业;二是派生层面的农业利益集团。这类非政府组织主要是:农民协会、民工工会、妇联、农村合作基金会等。形成农业利益集团在步骤上应先专业化组织,后综合化组织;先单一取向,后整体取向。农业利益集团的发展主要是要通过组织本身服务农民并使其受益来吸纳农民的加入,提高农民与国家的谈判能力,最大限度地保障农民的利益。



参考文献:
[1]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社,2002.
[2]王禹.我国村民自治研究[M].北京:北京大学出版社,2004.
[3]吕红娟.开辟新领域驶入新天地:太仓市探索建设中国新型农村社区[N].学习时报,2004-8-23(11).
[4]李凡.中国基层民主发展报告2002[C].西安:西北大学出版社,2003.