党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的宏大构想, 2006年“中央一号”文件、“两会”和党的十六届六中全会都提出了建设社会主义新农村的重大任务。作为我国政权阶层末端的乡镇政府,在建设社会主义新农村的过程中,将发挥至关重要的作用,这对乡镇政府的职能定位也提出了新的要求。我国现在的乡镇政府职能是1979年第五届全国人民代表大会第二次会议审议通过,经过1982年、1986年、1995年三次修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的,职能是:执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作[1]。这种定位,实际上是把乡镇政府定位成了一个全能的政府,这显然超越了乡镇财政资源和人力资源的能力,违背了经济和社会发展规律,也不符合构建农村和谐社会和建设社会主义新农村的需要。要改变乡镇政府目前的困境,必须重新界定乡镇政府的职能,明确在建设社会主义新农村的过程中乡镇干部该干什么、政府职能该如何调整、基层政权该如何运转。

一、贯彻执行党的路线、方针、政策,将党的路线、方针、政策和国家法律、法规落实到农村最基层,这是社会主义新农村建设中乡镇政府的基本职能

乡镇政府是国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元,具有在农村执行国家意志的义务和保一方平安的责任。过去,对于乡镇的基层工作,人们戏谑为“催粮要款、刮宫引产”,尽管其中调侃成分存在,但确实体现了乡镇工作的实际。

在社会主义新农村建设中乡镇政府要从以微观管理为主向以宏观管理为主转变。(一)要贯彻执行上级的各项方针政策,在工作中要以国家政策、法律法规为主要依据,通过宣传教育、引导监督等多种手段推动农村经济发展,对乡镇经济发展实施有效的宏观调控,切实维护农村经济的健康运行。(二)在社会主义新农村建设过程中,乡镇政府应该是法制型的政府。按照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制精神[2],认真贯彻落实《行政许可法》,依法行政、依法治乡(镇)、依法治村,保障人民群众的合法权益。维护社会稳定,妥善处理突发性、群众性事件,调节和处理好各种利益纠纷和矛盾,特别是土地纠纷、公益事业矛盾、劳动力剩余等问题。严格执行村民自治,切实规范乡(镇)干部工作行为,正确引导农民运用法律武器保护其基本利益,为构建民主法制的和谐新农村起示范带动作用。(三)开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。组织制定和推动落实农民认可的乡规民约,移风易俗,摒弃陋习,营造和睦的社会氛围,使广大乡村逐步由“人治型”向“人性化”转变,体现以民为本的思想。

二、加强公共服务和社会化服务体系建设,促进农村经济和社会发展。这是社会主义新农村建设中乡镇政府的主要职责

温家宝总理在今年政府工作报告中明确指出了“建设服务型社会的要求”,指出:基层政府通过服务达到管理,把管理融于服务之中,由过去的“管、收、批”向“扶、帮、助”转变,从行政推动为主的模式转到以服务为中心的轨道上来,以实实在在的服务推进农村经济发展,突出政府的“经济调节、社会管理、公共服务”的职能,使乡镇政府当好市场经济条件下有效制度的制定者、经济发展的调节者、市场秩序的监管者、公共产品的保障者[3]。这充分说明了党和国家把创建服务型政府作为新农村建设中乡镇政府职能改革的指导理念和总体目标。但是,目前我国乡镇政府中施政用权与建设服务型政府的要求不适应,表现在: (一)乡镇政府角色定位存在问题。长期以来,乡镇工作主要以管理为主,为群众提供服务的意识不强,用吉林省政府秘书长、省农委主任王守臣的话说:“免征农业税前,乡镇政府的重要工作是催种催收、纳粮收款、抓计划生育等,中心在于‘管住农民’”[4]。所以,乡镇干部总是认为,“干得越多越好,管得越细越好,这才是真正的为人民服务呀!”[5](二)乡镇干部为农民服务水平不高、手段不多。许多乡镇干部不知道怎样为群众服务,应在哪些方面为群众服务,例如:一些乡镇干部在解决农村纠纷的过程中采取强制性措施,甚至盲目动用公、检、法部门的力量,结果造成矛盾激化,这很难维护农村社会的稳定,也削弱了乡镇政府的威信。

在建设社会主义新农村过程中,乡镇政府要树立“为政就
是服务”的民本理念,由“管理型”向“服务型”转变,发挥公共服务的职能[6]。乡镇政府要把“为民富、帮民富、助民富”作为工作的出发点和落脚点,从思想上打破干部与农民之间长期形成的“无形界限”,真正在思想、行动乃至利益上与农民同坐一条船,真正认识到服务农民是职责、是领导建设社会主义新农村工作的前提和基础。为此,乡镇政府必须把工作重心转到改善发展环境、为农民提供引导服务、发展公益事业上来。(一)要履行引导农民入市的职能。鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍,清除各种关卡和乱收费,保证农产品销售畅通无阻,推动农业产业化健康发展。(二)要履行基础设施建设职能。要大力加强农田水利、乡村道路等基础设施建设,增强农业抗灾能力,改善农村生产条件,包装、整合小城镇建设资源,提升小城镇建设功能。(三)要履行引导生产发展的职能。乡镇政府要勇当“掌舵人”、“导航者”,积极帮助农民调整产业结构,发展生态农业、特色农业、规模农业,积极为农民提供政策、科技、信息、法律等服务;引导村组干部转变观念,增强素质,及时为农民提供产前、产中、产后服务,为农民解除后顾之忧。特别是要充分利用各种载体,广泛传播科普知识,有针对性地举办农民培训班,建立一批科技示范村组和基地,带动农民学科技、用科技,提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。

(四)要履行管理公共事务的职能。管好、用好国家转移到农村的各项资金;协助教育部门普及九年制义务教育,提高农民的科学文化素质;协助专业部门不断完善农村社会保障服务,包括农村医疗实施、医疗手段的完善和提高,农村医疗保险制度的建立和落实,福利院、敬老院的建设,农村养老保险制度的推行,目的是建立农村养老保障、医疗保险和失地农民生活保障体系。

三、创新管理体制和方式,搞好社会管理,这是乡镇政府在社会主义新农村建设中的关键职能

长期以来我国乡镇建制遵循与上级“对口”模式,上面多少庙,下面多少神,党委、政府、纪检、武装等班子齐全,党政综合办、农办、财办、综治办、民政办、计生办等门类繁多,这种机构和岗位设置滞后于经济社会发展,不利于乡镇政府对农村的社会管理。许多劳务输出大县却没有劳务输出管理机构;市场农业实质上在乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场信息服务;责权不统一,“七站八所”是县职能部门派驻乡镇机构,他们代表各自部门行使职能,人权、事权、财权属于上级部门,乡镇政府对他们的管理权名存实亡,出现乡镇政府“责任无限大,权力无限小”的怪现象。近年来,虽然对一些机构也进行了整合,但很大程度上是行政意志,而不是市场意志。要搞好社会主义新农村建设,必须改革乡镇管理体制。

(一)是对乡镇站、所实行分类管理,明确职权划分。根据乡镇站、所的工作性质,可将其划分为两类。第一类是服务性和专业性站、所。如:农技站、农机站、农经站、畜牧站、文化站、计生站等,在人权、财权和事权上全部划归乡镇政府,对乡镇政府负责。第二类为执法性或垂直管理的站、所。如派出所、法庭、工商所、税务所、供电所,要坚持在乡镇党委统一领导下开展工作,乡镇党委政府有权向其上级机关提出调整人员的意见。

(二)是理顺“条、块”关系,强化责任意识。县(市)区业务主管部门要改变管理方法,加强行业宏观管理,在业务发展规划和制定管理标准等方面,加强对乡镇站、所的协调和监督。同时,将宜下放给乡镇审批的事项坚决下放给乡镇,可委托乡镇行使的行政行为尽量委托乡镇行使。

(三)是调整工作运行模式。由分片划线、领导包片、干部包村向统一调配、目标管理、专业服务转变,统筹使用工作人员,提倡交叉任职,做到既分工又合作,发挥整体功能。按照产业化、专业化服务的要求,对干部实行包产业、包项目、包技术、包销路的目标管理责任制。

(四)是因责定岗、因岗定人。按照“归口管理、发挥特长”的原则,不断整合干部资源,把干部放在合适的工作岗位上,真正做到“人适其位、位尽其才、人尽其用”。根据乡镇产业发展的实际,分门别类地将熟悉各种产业发展的干部聚合在一起,成立相应的专门服务队伍,专门负责解决新农村建设中遇到的各种问题。

(五)是健全民主管理机制。乡镇要健全议事规则和决策程序,认真实行集体领导和个人分工相结合的制度;坚持乡镇政务公开和民主评议制度;完善乡镇干部的监督制约机制,切实增强乡镇干部的廉洁自律意识。

(六)是科学政绩考评。按照科学发展观的要求,从现代公共服务型政府职能定位出发,建立科学的考核体系。在考核经济发展水平以及社会服务水平的基础上,更要注重政绩成本、经济结构、增长质量、资源消耗、环境成本等方面的考核。在考核中,既要看干部的主观努力,又要充分考虑基础条件对政绩的影响,区别对待不同地区、不同岗位、不同经济发展水平和不同客观条件下的干部工作。

四、提高乡镇干部的整体素质,锻造一支高素质的乡镇干部队伍,这是建设社会主义新农村的干部要求目前,乡镇干部队伍状况与农村工作不适应。表现在:

(一)是干部队伍结构不合理。农业型的干部多,经济型的干部少;行政管理型的干部多,技术服务型的干部少。据统计,在我国的乡镇干部中,行政管理型的干部占干部总数的近80%,技术服务型干部数量非常少,这严重制约乡镇政府服务职能的有效发挥[7]。(二)是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织,往往成为上级机关的“减压器”,乡镇主要领导多从上级机关下派,大多基层工作经验不足,而且往往是到下面“镀金”,真正安心基层工作的较少;而在乡镇基层工作的同志,虽然经验丰富,业务熟悉,却感到政治上没有出路,工作积极性难以充分发挥。另外,机构臃肿、人员超编现象仍很严重,虽然压缩机构,精减人员工作反复进行了多次,但大多流于形式,农民供养乡镇干部基数大的问题没有从根本上解决。(三)是乡镇干部的素质亟待提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育,法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏,“三高一低”(文化素质低、科技水平低、致富能力低、年龄偏高)的状况仍未得到根本改观,这与新农村建设的要求还有很大差距。

在社会主义新农村建设中要通过多渠道、多途径着力培养学习型、知识型、创新型的干部队伍,真正为社会主义新农村建设打造一批过得硬的干部。(一)要创新干部培训机制。要把提高干部思想素质和带富本领作为当前干部管理的首要任务来抓,切实加大干部教育培训力度,紧紧围绕农村工作实际需要,开展多层次、多类别的干部培训,采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式,提高乡镇干部的政治理论、市场经济知识水平和经营管理能力,培育复合型人才。(二)要创新干部任用机制。明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准,建立评价乡镇干部政绩的新办法,对优秀的乡镇干部要及时表彰提拔,对不称职的乡镇干部要及时教育、诫免、辞退,从而形成“能上能下、能进能出”的用人机制。(三)要创新干部管理机制。通过实施群众考核、公开评议等制度,进一步促进乡镇干部工作作风的转变,扎根基层、真抓实干,扎扎实实为群众办好事、办实事。(四)稳定乡镇乡镇干部队伍。乡镇工作可谓千辛万苦,难度大、条件差、待遇低,特别是在贫困落后的山区乡镇工作更是难上加难,要多给一些乡镇干部人为性帮助,坚持以人为本,切实理解、关心、支持乡镇干部,解除他们的后顾之忧,保护和发挥好他们的积极性和创造性。

五、乡镇政府应加快乡镇财源建设,有序化解乡村债务,为建设社会主义新农村提供财力保证

社会主义新农村建设需要大量的资金,但是,随着农业税的取消,我国乡镇财政收入普遍减少,而遗留的债务问题又相当严重,如果财政问题得不到解决,新农村建设就失去一个重要的资金基础,在社会主义新农村建设中,乡镇政府要做到:

(一)是加快财源建设,走自主生财之路。要增强发展乡镇经济的紧迫感,把经济增长与财政增长高度统一起来抓,建立乡镇自主型和自给型财政,逐步走出财政困境,提高工作的保障能力。要跳出单纯靠农业求发展的圈子,拓宽发展思路,明确主攻方向,把财源建设的重点转移到二、三产业上来,积极构建以工业经济为主导的多元财源体系。要依托农业、矿产等优势资源重点招商,大力推进工业化和农业产业化建设,发展工业企业和加工农业,培植骨干型财源。要全面加快商贸流通、旅游等第三产业的发展步伐,培育后续型财源。(二)是要坚决清收债权。按照“依靠法律、依靠政策、依靠群众”的三靠原则,加大债权兑现力度,在乡镇格局没有大的变动之前,乡镇要把清收债权工作作为工作重点。对于群众历年税费尾欠,要采取张榜公布、公开评议的办法,以村为单位组织群众评议债务人的偿债能力,经公开评议确定无偿还能力的先停息挂账,对有偿还能力的依法、依规限期清收。(三)是要有序处理债务。乡村目前的债务现阶段自身不可能偿还,国家和上级要从政策上对乡村债务问题给予倾斜,使乡村组织早日摆脱债务包袱,轻装上阵,例如:“两基”达标债务国家应安排专项教育经费逐年偿还,乡镇兴办企业负债由国家发行长期债券或发放财政贴息贷款解决。(四)是严格控制新债务。坚持决策程序的民主与科学,量入为出、量力而行,严禁以乡镇政府名义举债,对于国家投资的项目和工程不再搞乡镇资金分担承办事项;对乡、镇长要坚持“谁举债、谁偿还”的责任追究制度。



参考文献:
[1]王艳敏.转变乡镇政府职能:建设农村和谐社会的着力点[EB/OL]. http: //www. people. com. cn, 2006-06-02.
[2]奚广庆.邓小平理论概论[M].北京:中国人民大学出版社,1998: 274.
[3]温家宝.政府工作报告[N].人民日报, 2006-03-16.
[4]彭冰.吉林省政府秘书长:乡镇政府职能转变任重道远[N].中国青年报, 2006-07-26.
[5]何得桂.乡镇政府职能转变:内涵、困境与出路[EB/OL]. ht-tp: //www. caein. com, 2006-10-07.
[6][7]刘云峰.乡镇党委政府职能转变问题探讨[EB/OL]. ht-tp: //www. zgdjy.j com, 2006-04-11.