经济的增长加剧了社会的分层和利益群体的分化，农村社会结构也更为多元化。以往的农民政治参与形式，如村民自治，在社会转型过程中难以充分表达和有效地维护农民群体的利益。如何维护农民权益，是建设社会主义新农村与和谐社会建设所必须解决的问题。

理论上的纷争和思考

对于是否以通过建立农民协会的形式来促进农村经济和民主政治的发展，达到维护农民权益的目的，在理论界有不少争议，焦点在于农民协会的性质和怎样确保农民协会代表农民群体的利益。洪大用在“当代中国农民利益集团的几个问题”、程同顺在“农民究竟应该怎样表达自己的利益”等文章中提出，中国农民在利益上具有高度的一致性，但是利益表达却分散化，使农民的利益表达不能从长远的角度反映农民的整体利益，表达效果缺乏应有的力度，难以对国家政策产生实质性的影响，因而主张建立代表农民利益的农民组织。而贺雪峰在“为什么村委会或农民协会不能维护农民利益”一文中指出:在当前农民的原子化状况及农民协会在行动合理性和支持力量不足的情况下，建立农民协会不仅不能维护农民权益，而且可能会加重农民负担，进一步恶化农民的处境，因此不赞成建立农民协会。此外还有一些学者认为，在农民素质不高的情况下，农民协会的建立将放松对农村社会的规制，可能导致整个政治系统和社会的混乱，因此也不赞成建立农民协会;但笔者认为这种观点在理论上欠缺严密的逻辑和实证，在国内不占主流。农民群体是中国目前人数最多和最大的阶层，建立农民协会不仅是维护农民利益的需要，也是从大局出发维护社会稳定和发展民主政治的需要。

一、农村组织的发展滞后于农村发展的浦要

作为农村经济体制改革和社会变迁过程中产生的一项制度创新，村民自治是重构农村社会和谐秩序的必要保障。国家对于村民自治制度的大力推行，是有意弱化外在力量对农村社会的控制，而注重其自主性治理和内源式发展，试图于人口众多、经济文化相对落后的农村社会导人民主，使民主作为一种行为方式，甚至是生存方式，进而培育出一个自主的社会空间。〔’]但组织资源的匾乏致使乡村公共领域空间缺失。[2]农村组织的发展滞后于农村发展的需要，表现为:一是村民自治组织功能异化，并未有效发育出作为自治组织所应具有的功能，村委会基本上是一个准政府机构和行政单位，难有实质上的自主权力。

二是农村组织化程度偏低，组织资源贫乏。更重要的是在进行跨区域利益协调时，由于超出了其管辖范围和权力的界限，村委会的作用受到很大的限制。例如，失地农民权益的维护由于具有全局和普遍的意义，而村委会则因权限的局限，所起的作用很小，因而必须具备一个全局意义上的机构或组织来维护农民的权益，也“只有在各种因素都能被共同体所聆听和感觉到时，才能形成决议。”[3]

二、村民自治在市场经济中难以有效维护农民权益

村民自治本质上是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，改变了国家政权与乡村组织之间的行政隶属关系，乡村权力的来源由上级授权转变为村民授权，贯彻了直接民主的原则;也就是说，在制度上，村民自治是以确认和保护村民个人权利为前提的乡村治理制度。这种以市场化为背景，对个人权利的平等保护，正是村民自治的本质所在川，也是目前乡村政治结构区别于历史上乡村制度最显著的特点。然而村民自治的局限，在于“村民自治比其他控制模式更有利于实现国家对农村和农民的政治控制，以及通过这样的政治控制，达到利用较少成本掠夺农村和农民的经济目的”[5];加之县乡行政对村委会人事权的控制以及村委会在财政上对上级政府的依赖，村民自治的机构—村委会在实践中不得不成为县乡行政的附属机构。因此，产生了政治和经济两方面的问题，具体表现在:

1.农民政治权利缺失。市场经济体制的建立和深化，形成了多元化的社会利益主体，不同利益主体之间的利益实现在很大程度上取决于各利益集团自身的组织化程度和博弈能力的高低。由于缺乏制度化的利益表达机制和强有力地维护农民利益的组织，使农民成为国家经济建设和改革成本的主要承担者和最大的利益受损阶层。目前我国有工会、工商联、学联、青联和妇联等众多团体维护各自所代表的群体和阶层的利益，而人口最为庞大的农民阶层却没有自己的组织以维护自身的利益，这是一种严重的不公平。另外，从历届全国人大的构成来看，第一届有农民代表63人，占5.14%;第二届67人，占15.46%;第三届209人，占6.87%;第四届662人，占22.9%;第五届720人，占2059%;第六届348人，占11.7%;第七届与工人代表合占23%;第八届280人，占9.4%;第九届240人，占8%。困这个资料表明，庞大的农民群体缺乏代表他们利益的人大代表，而且这种状况在正式制度上得到了确认，农民的意志很难上升为公意。农民没有自己的组织，集体谈判力量缺乏，使得他们的利益表达无法通过正常的渠道进人国家的视野，他们所能采取的是“单个或几个农民的上访，或者以更过激的行为来宣告他们对社会契约公正性的质疑’。而“个人权利的损害并不能带来一般利益的促进和改善”[8]，更何况农民是中国社会的基本和主要组成部分，从这个角度上说，成立农民协会确有必要。

2.失地农民迅速增加，损农事件绷挤发生。我国是一个农业大国，农业人口占总人口的70%，但农民的权利却没有受到相应的保护和重视。以圈地为例[9]，2002年全
国以建设各级各类开发园区而发生的土地违法行为140254件，涉及土地面积31457059公顷，其中耕地为1487206公顷。到20(又年，全国共有各级各类开发区
3837家，其中有约67.4%的开发园区属于未经国务院及省
政府批准的违法圈地。仅沿海某经济发达省县级以上政府批准的工业园区及开发区就达731个，规划圈地叨7.22
万亩，已占用土地126.86万亩，其中违规占地比率高达
如%。与大规模圈地高潮相对应，失地人口也在迅速增
加。据有关专家在冀、鲁、鄂、桂、浙、滇等11个省134
个县的抽样调查显示，分到土地的人口占总人口的84.9%，据此推算，全国至少有13.7%的农民无地。此外，拖欠农民工工资等诸多问题，也需要有一个相应的代表和维护他们利益的组织。

三、农民利益受到损害的同时，也损容了其他社会群体的利益和整个杜会的发展

社会主义社会是一个能公平公正地维护大多数人利益的社会，这是实现共同富裕的前提，也是社会主义本质的体现。“任何人要获得真正的道德自由，那么所有人都必须是自由的。无论如何，共同生活中的同等自由是民主的简单意义。如果名义上的权利限于一人，或少数人，甚至许多人，那么掌权者的发展受到的限制，并不亚于从属的人们。”如果从这个角度考察，优势的利益集团应该走出狭隘的集团利益的怀抱，让民主和自由平等地被盖到每一个公民的身上。这种民主的困难并不完全如它以前的反对者所说的在于农民素质的低下，它的“困难在于人有恶的或自私的意志”;但毫无疑一间，一这种恶韵或自私的意志，从更长远的范畴上说也会使自己的利益受到损害。

农民协会难有所为是现行体制下的必然困境

一、农村社会分散化和乡政村治体制是农民协会面临
的压力

乡镇是农村基层的政权组织，村委会是基层群众的自治组织，二者之间是指导与被指导的关系。然而在现实中，二者之间的关系并不似理论上的那样明确和简单，而是演变为领导与被领导的关系。农民协会与村委会都具有分散化的性质，在县乡政权的强力控制下，农村社会力量弱小，缺乏与乡镇政府进行博弈和谈判的能力。农民协会成立之后不得不面对行动的合理性和支持力量的来源两个问题。圈也就是说，当维权行为与县乡行政产生冲突时，农民协会通过什么途径以及依靠什么力量来克服县乡行政侵害农民利益的行为而又不至于触犯法律?农民是否会在农民协会需要自己有所行动时而有所行动?在农村社会分散化的状态下，农民协会只能依靠自身的力量而非农民的力量来克服分散状态产生的离心倾向，以及由于县乡行政的压力而导致农民协会与农民的日益脱离甚至官僚化，成为农民利益的对立面。更重要的是，农民协会在维护农民利益而与县乡行政博弈时，因为县乡行政是高度组织起来的力量，其可以寻找各种理由和借口打压甚至取消农民协会(农民协会与政府的这种矛盾，并不是政府与民为敌，而是现行体制的一种结果);而缺乏组织的分散化的农民在这时又不能组织起来，给为自己维权的农民协会以强有力的支持，并最终使农民协会孤立无援，面对强势的政权，农民协会有心无力。

二、如何使农民协会的领导人切实代表农民的利益，而不是实现一己私利，是一个实践难题

与上述相对应的，是脱离农民群体而日益官僚化的农民协会相对于农民的分散性可能使农民协会领导人谋求自己的利益，而不是维护农民的权益，甚至以维护农民利益的口号与县乡行政讨价还价。分散的农民在面对以公谋私或侵犯自身利益的行为时会产生不满，但却很难采取行动制止这种行为。因为他们知道抗议会得罪一些相对强势的群体而使自己的利益受到更大的损害或带来不必要的麻烦，因此在非合作的状态下最理性的选择就是期待他人为集体利益上访、抗议或保持沉默。要避免农民协会可能日益官僚化的倾向，必须强调农民协会自下而上选举产生的方针，保持真正的独立自主和自治。这也就需要农民组织起来，但农民是分散且难以集体行动的，组织起来的成本高昂。这是在分散化的农村社会状态下，农民协会能否保持自己的性质、真正成为农民利益的代言人、履行其职责的最大障碍。

社会主义新农村建设是农民协会有所作为的良好契机

社会主义新农村不仅是“新村建设”，而且是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设，为农民提供一个平等的自我发展空间，培育和造就新农民。农民协会的成立，将为农村和农民自我管理及自我发展提供一条有效途径。

一、成立农民协会对于建设社会主义新农村的意义

政府的主要作用是建立和维持社会秩序，而这种秩序与社会和市场的活动可能并不和谐。转型时期出现的利益分化，需要一个成熟和健康的市民社会来发展非暴力的、有序的利益表达结构，使各种利益要求稳定有序地进人政治系统，满足各种社会利益群体政治参与和权利平等的要求。农民协会可以在政府与市场的这种冲突或者不和谐中充当调和的角色。农民协会是一种社会力量，能够对国家权力形成制约。农民协会以组织化、群体化的形式，把个体力量凝聚起来，反对政府包办社会事务，主张进行民主的自我管理、服务和解决社会问题，形成组织化、群体化的权力制约平衡力量，有利于民主政治的启动和巩固。农民协会以组织所拥有的资源、政治技能和专业知识，为农民提供了一种有效的政治表达途径，在政府与社会之间架设沟通的桥梁，反映双方各自的政治需求和经济主张，反映民主呼声和监督制约国家权力，形成与国家的良性合作和互动关系。

二、农民协会与县乡行政的和谐共生

共生是不同类型的生物或社会组织为满足各自的需要而组成的互利联盟。长期以来，主客二分的思维模式和市场经济的趋利取向，使人在处理人与自然的关系上，对自然过度采伐和征服，使环境恶化;在人与人、人与社会的关系上，追求个人利益的最大化，使人际关系冷漠而紧张，使人的生活陷人孤独和优郁之中。反映在行政模式上就是传统的统治行政—国家与社会的对立，政府成为公共治理的唯一主体。而实际上，主客体的区分并不是绝对化的，他们之间是既彼此竟争，又互利共生。农民协会作为民间自治的非政府组织，与政府也是一种共生关系，是在政府失灵的环境下对政府职能的有效补充。由于政府和市场在提供公共产品时并不总能满足消费者的差别化需求，在大多数情况下，他们的产品只反映“中位选民”的需求，而非政府组织的介人则提供了有益的补充。政府、市场和非政府部门是满足个人对公共物品需求的存在相互替代性的工具，政府和非政府部门在提供公共物品上是互补的关系。赛拉蒙认为政府只是非政府组织志愿失灵的衍生物，只有当非政府组织提供的服务不足时，政府才有发挥作用的必要。因此，政府的介人是对非政府组织的补充，政府与非政府组织之间的这种合作关系既可以保持较小的政府规模，又能够较好地完成福利提供的责任。而在现代社会，“由于政府把一些福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金，政府与志愿部门之间的项目合作也模糊了彼此的界限”回。国家与社会并不是彼此完全独立的两个部分，而是彼此相隔的一个整体，国家与社会在功能上的相互需求，为它们之间的合作提供了基础，也为建立一种新的和谐共生的关系提供了保障。

公民社会成长的重要标志，就是社团和非政府组织在这个社会中起什么样的作用，扮演什么样的角色，它发展出的非暴力和稳定有序的政治表达机制和利益表达结构是社会成熟和政治民主的标榜。农民协会在社会主义新农村的建设中，通过积极的状态架设政府与农村社会沟通的桥梁，有利于维护农民权益和农村社会的稳定，起到社会矛盾缓冲器的作用。但农民协会的成立又是一个谨慎的过程，而学理研讨的价值在于澄清成功的条件，估量结果，认清成功和失败的因素，并设计必需的重新调整。〔14]作为一个后发展国家，政府在整个社会变迁和社会改革的过程中作用巨大。转型时期中国农村社会力量和农民自治的发展.以致整个公民社会的成长.要求政府放弃许多既占领域，还权于社会，这需要政府有足够的节律性和节制性，而更为本源的问题是需要一个具有远见卓识和真正代表人民利益的政府和执政党的领导[is]，这或许与农村市民社会的成长一样，在社会主义新农村的建设过程中起着同样重要的作用。