在社会主义新农村的建设中,加强基层民主政治建设,完善乡村治理机制是其中的一个重要方面。浙江作为沿海经济发达省份,改革开放以来,在经济发展和社会主义民主政治建设方面都取得了重大的突破。不仅经济市场化程度较高,是全国民营经济最发达的地区,而且在农村基层民主政治建设方面也进行了可贵的尝试,如台州的基层民主政治建设实践。而随着上世纪80年代以来中国公民社会的兴起,一个区别于传统的统治概念的新理论———治理理论被引入到中国的政治和社会管理场域中。因此,对于浙江的社会主义新农村建设而言,在基层民主政治建设中,如果能把新农村的建设放在公民社会培育的视域中,探究农村治理机制的完善,无疑是一个有意义的话题。

一、公民社会与治理变革

公民社会是一个外来词,是从英语的“civil society”翻译过来的一种译法。在中文里,“civil society”有三个不同的译名,即“公民社会”、“市民社会”和“民间社会”。但这三个不同的中文称谓事实上并不是完全同义的,他们之间存在着一些微妙的差别。①本文使用“公民社会”一词一方面是因为它更强调公民的政治参
与和对公权力的制约。而且市民和公民相比,与宪法、宪政的关联度小得多,且“市民”这个概念在中国语境中还有一定的贬义成分。另一方面,就中国社会而言,与“市民社会”相比,“公民社会”的称谓更具涵盖性,因为中国大多数的人口生活在农村,而这一群体也正是本文所关注的。

关于“公民社会”的具体定义,国内外许多学者都作出过界定。美国华裔学者林毓生认为,公民社会的本意源自希腊雅典的城邦政治,公民社会等同于雅典的城邦政治。②英国学者戈登·怀特指出,“从公民社会这一术语的大多数用法来看,其主要思想是,公民社会是处于国家与家庭之间的大众组织,它独立于国家,享有对于国家的自主性,它有众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。”③

国内学者中,俞可平的定义最具代表性。他把“公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等,它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门’。”①他认为公民社会组织有四个显著的特点:第一是非官方性,即这些组织是以民间的形式出现的,它不代表政府或国家的立场;第二是非营利性,即它们不把获取利润当作生存的主要目的,而通常把提供公益或公共服务当作主要目标;第三是相对独立性,即它们拥有自己的组织机制和管理机制,有独立的经济来源,无论在政治上、管理上,还是在财政上,它们都在相当程度上独立于政府;第四是自愿性,参加公民社会组织的成员都不是强迫的,而完全是自愿的,这些组织也叫公民的自愿性组织。

公民社会的兴起后,随之而来的是政府治理的变革。公民社会组织发展壮大后,在社会管理中的作用也日益重要,它们或者独自承担起某些社会管理,或者与政府机构合作,共同行使某些社会管理职能。由公民社会组织独自行使或与政府一道行使的社会管理过程,便不再是统治,而是治理。

公民社会的“治理”概念,不同于传统意义上的政府“统治”。它来自于英文“governance”,国内也有学者把治理称作“治道”,②实际上是英文“governance”的不同译法。长期以来,这一概念主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以后,这一概念被广泛于社会经济领域。国内外学者也对“治理”作出了许多界定。全球治理委员会的界定是:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。③

治理一词表达了这样一种理念,即“政治舞台不再由国家或政府独占”,而是包含了民族国家之内和之外的,“由许多相互交织的社会实体和机构实施的有关规则制定、监督和执行的集体过程。”④治理不仅仅是指以政府权威为后盾的政府机构和决策,而且已包括在公共领域内运行的非政府组织,它们日益卷入决策以及政策的“执行和监督”之中。⑤

从上述各种关于治理的定义中我们可以看到,治理一词的基本含义是指在一个既定的范围运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。从政治学角度看,治理是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

在公民社会里,治理的规则体系不仅源于传统规范和习惯、非正式协议、共享条件以及大量其他导致人们遵守其指令的惯例,而且也能够见于非政府组织、公司、专业社团、工商协会、宣传团体以及其他类型的不被看作是政府的各种集团。⑥因此,治理所凸显的是,在管理经济和社会资源的过程中,政府与公民合作运用公共权力的方式。它强调的是公民(通过公民社会组织)参与的不可或缺性,以及政府与公民的双向互动。

二、中国公民社会的兴起与浙江农村公民社会的培育

　　(一)中国公民社会的兴起

在中国历史上,并不存在现代意义上的公民社会,相对独立的公民社会直到近代中国才出现。进入20世纪后,受到西方社会的影响,相对独立于国家的民间组织开始出现,这些民间组织不同于传统的帮会组织,它们是现代意义上的行会组织及其它民间社团。1949年以后,经济上中国实行的是计划经济,政治上实行的是党的一元化领导下的高度中央集权制度,中国社会高度一体化。国家全面控制社会,党和政府享有绝对的、无所不在的权力。在这种政治环境里,社会完全被国家所吞没,民间领域被政府权力全面渗透和贯通。没有任何公民社会自主生存的空间,独立的民间组织没有合法地位。当时数量有限的“人民团体”完全与党政机关融为一体,成为其附属机构,并被纳入科层化体制之中。独立的民间组织完全不存在。这种状况一直持续到70年代末。

改革开放以后,中国社会发生了根本性的巨变。中国公民社会赖以生存和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变化,大批的民间组织得以涌现。随着市场经济的形成和发展,社会生活和社会联系的复杂化和多样化,政府的权力逐渐退出社会的广大领域,从而使民间组织获得了一定的活动空间;另一方面,中国政府推动的民主政治建设和法治建设也在逐渐规范着政府的权力,使民间组织获得了一定程度的自由。中国民间组织在数量的增长和所覆盖的领域的扩张方面是惊人的。与此同时,民间组织从总体上也获得了比以往大得多的自主性。①

伴随着中国的市场化进程,一个相对独立的公民社会开始形成。据有关研究报告统计,2002年和2003年,中国的市场化程度已经分别达到72.8%和73.8%,证明中国已经是发展中的市场经济国家。②截止到2005年底,全国共登记社团组织17.1万个。③中国的社团管理制度,虽然实行“双重分层”管理体制,造成中国社团“半官半民”的性质,但这些新兴的社团毕竟不同于计划经济时代的“人民团体”,它毕竟属于“政府体制外”的社会组织。这些社团在功能上主要不是服务于政府的联系、组织、领导和控制公众的职能,而是承担更为广泛的社会服务和社会管理职能,如填补由于政府职能转变而形成的职能真空,联结断裂了的社会纽带,网络新的社会利益群体和组织要素,启动和沟通国际交流,开发政府无法开发的各种资源等等。除了这些新的社会组织的崛起,作为中国公民社会最基础条件的公民个体权利得到了前所未有的发展和落实。在公民的迁徙与就业,消费和福利,思想、交流和隐私,个人的财产权利等等方面都体现相当自由的程度,政府在法制上给这些权利以保障,最典型的是把“保障人权”和“私人合法财产不容侵犯”写进宪法,标志着中国政府对人权尤其是私人财产权的保护已提到不可侵犯的高度。中国公民社会正在形成的另一个标志是中国公民权利意识的觉醒。有的学者指出,与改革前相比,中国公民在自我意识和寻求救济愿望方面有显著提高,表现在:日益重视个人利益,权力开始失落,隐私权、契约意识和知识产权意识明显增强,人们寻求救济的主动性、范围和强度都发生了较大的变化。中国公民社会的形成过程意味着在政府权力有限退出的社会领域,新兴的私营企业、民间非企业单位和各种功能性社团正发挥各自的作用和功能,一种新型的社会与政府的关系结构正在形成中。④

按照欧美通行的标准,中国的公民社会发育还远未成熟,但毫无疑问,改革开放以来,中国公民社会的形成取得了长足的进展。

(二)浙江农村公民社会的培育

自20世纪80年代以来,中国农村最大的变化从经济体制上说就是以现行的承包责任制替代原来的人民公社体制。从政治体制上说,就是各种民间组织开始出现,并且逐步推行建立在民间组织基础上的村民自治制度。从农村开始逐步推行经济和政治体制的改革,体现了邓小平的改革策略:“中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定,中国经济能不能发展,首先要看农村能不能发展,农民生活是不是好起来。”⑤不仅如此,“把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主”。⑥90年代以后,县以下的乡镇和村普遍发展起了众多的民间组织。保守估计,全国已经登记和未经登记的民间组织乡村两级民间组织超过300万个,占全国民间组织总数的2/3以上。⑦而浙江的民间社团组织数目截至2005年底达到11555个,其中7707个在县以下活动,且每年还以近千个的数字在增长。⑧这充分表明,在中国广大的农村地区,尤其是经济发达地区的农村,已经具备了公民社会生存和发展的条件。

浙江是全国市场化程度较高的省份,也是全国民营经济最发达的地区。浙江的城乡差别相对较小,因此浙江的农村有条件在社会主义新农村建设中从培育公民社会的角度,进行民主治理创新的尝试。

首先是民营经济蓬勃发展,经济市场化程度较高。浙江民营经济占国民经济的比重较高,2003年,浙江民营经济总量占GDP的比重超过70%,在全社会的固定资产投资中,民营经济占57.4%,外贸进出口总值中,民营经济占36.5%。①而在温州,2004年民营经济GDP总量达到1127亿元,占全市GDP总量的80%,民营经济占据了所有的主导性产业。②与经济较发达的省市比较,浙江省民营经济特别是个体私营经济发展处于较为领先位置,2002年,浙江个体私营经济增加值占国内生产总值比重分别比江苏(28. 3%)、山东(29.1%)、上海(9.0%)高出18.8、18和38.1个百分点。民营经济的产权形式表现为产权多元化的混合所有制形式。一方面,是由于国有、集体企业改制步伐不断加快;另一方面,经过若干年积累的个体私营企业达到一定规模后,客观上也产生了生产要素在更大范围内联合、并购、合作的要求,于是产权多元化的有限责任公司等混合民营经济得到了较快发展。浙江的经济市场化程度也是全国较高的。2004年底,全省共有专业市场4049个,市场成交额6384亿元,拥有义乌小商品城和绍兴轻纺城这样的全国闻名的超大型市场。③浙江民营经济的发展得益于浙江相对宽松的环境,政府对民营企业的干预较少,政府的作用更多的体现在提供服务上,这一点对于公民社会的形成无疑是有利的。

其次,与民营经济发展相联系的是农村人口结构和社会阶层的变化。根据浙江省统计局的数据,2003年末浙江省户籍人口4551.6万人,其中农业人口为3394.1万,占74.6%;而农村人口,即居住在农村地区的常住人口,相对于城镇人口,也称农村居民,为2199.4万人,占常住人口的47%;从农产业人口为781万。④从数据统计可以看出,浙江省的农业人口中绝大多数从事非农产业。而另一项根据农村居民生活水平所作的分析显示,2001年,浙江农村居民中富裕阶层占11.8%,小康阶层占47.7%,这两个阶层所从事的职业不仅范围广,而且就业层次也比较高,受教育程度也是最高的,基本达到了中产阶级的标准。另一个变化是私营企业主群体的出现。民营经济的发展催生了私营企业主群体,而有相当多的私营企业主来自于传统意义上的农村地区。他们为了增强市场竞争力,必须在行业中实行合作和互助,建立各种互助性的自愿组织,如各种企业家俱乐部。中产阶级等新阶层的出现和各种自愿组织的成立,标志着浙江农村的公民社会已经开始形成。

第三,公民社会的形成,离不开公民意识的培养,只有整个社会公民素质全面提高,才能形成成熟的自治的公民社会。一般而言,公民意识包括人权与公民权意识、民主意识、法治意识、责任意识、宪政意识和纳税人意识。改革开放以后的浙江农村,大量的农业人口离开农业产业,他们或进入城镇就业居住,或进入非农产业就业。不仅有助于培养他们的人权和公民权意识、民主和法治意识,而且也有助于改变他们传统的保守封闭思想,对他们成为现代意义上的公民起到思想启蒙的作用。

三、公民社会视域中的浙江农村治理

浙江农村公民社会的培育和形成,为新农村建设中的民主治理提供了现实的基础。因为对农村的有效治理有赖于农民(公民)的自愿合作和对权威的自觉认同;没有农民的积极参与和合作,就不会有农村的民主、有效的治理。因此公民社会视域下的农村民主治理需要政府和公民(农民)以及公民社会组织的共同参与和合作,共同探索农村民主治理的新模式。

(一)发挥中国共产党各级组织的领导和监督作用。正在形成的中国公民社会,对于中国共产党如何发挥领导作用提出了新的课题。根据目前中国现有的政治体制,中国共产党在中国的现代化建设中肩负着特殊使命和作用,因此,在中国的公民社会中自主自治的社会组织应运而生,不断扩大自己的活动范围与空间,同时为了保证新兴的社会组织和公共空间从长远发展的角度保证社会主义的性质和方向,作为法定的执政党———中国共产党就要担负起政府退出后对公共空间或社会自治领域的保证和监督的职责。相对而言,农村中的党员比例较低,基层党组织的作用相对薄弱。在浙江农村,由于民营经济发达,集体经济比例较少,有些地方甚至没有集体经济,农民对党组织和政府的依赖较少。因此,对于新农村建设中的民主治理,中国共产党的作用不是主导或者控制,而是依法通过监督和指导来保证其社会主义性质和方向。根据《村民委员会组织法》,农村党支部是中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党的章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。除此之外,基层党组织还应该鼓励基层党员积极参与到村民委员会以及其他农村民间组织中去,从而发挥党的影响力,保证党的监督和指导作用。

(二)确立村民委员会在农村民主治理中的中心地位。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公共事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。从上面的规定可以看出,村委会不是基层的政权机关,它是村民的自治组织,也是目前浙江乃至中国农村最重要的民间组织。目前,浙江全省共有村委会35455个,村民小组33.28万个。①村民委员会虽然不是一级政权机关,但村民委员会的推广和制度化、规范化的过程,却是政府通过行政的、法律的和政策的手段加以推动才完成的。因此,村民自治是一项中国特色的制度安排。村民委员会是中国共产党领导下的一种行政组织建构,带有“准行政单位”的印记。根据中国的国情以及浙江农村社会发展的现状,完善农村的治理机制,有必要确立村民委员会在民主治理中的中心地位。而其中最关键的是要处理好农村基层“两委”的关系,解决村党支部与村委会关系失衡的问题。首先,不能把法律规定中的“发挥党的领导核心作用”理解为村党支部和村委会是上下级关系,是命令和服从的关系;不能把坚持党的领导,理解为村党支部应当直接管理村务,对村委会发号施令。其次,不能把党的基层组织混同于基层群众性组织。主张“两委一体化”,即实行“村党支部与村委会两块牌子,一套人马”,并不是一种理性的选择,把党的基层组织混同于基层群众性组织,不利于改善党的领导,也伤害了村民自治的原则。农村的民主治理中,应当充分发挥村委会民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的作用,使其真正成为公民社会中国家与社会关系的中介。在这方面,台州的基层民主政治建设实践较好地解决了这个问题。②

(三)发挥农村现有民间组织的功能,使它们参与到民主治理的进程中来。在目前浙江农村的民间组织中,计划生育协会、老年协会、村民代表会议连同村委会属于权力组织,扮演着管理村民生活的权威角色;而其它各类专业协会和经济协作会、互助会等民间组织则属于服务型组织。据统计,2004年浙江省共有经各级民政部门登记备案的农村专业经济协会1468个。③此外,还有许多未经登记的民间专业性组织。这些服务型民间组织多数是自发成立的,成立的目的是满足村民的实际需要,它们极少甚至没有参与到政府主导的管理和协调工作中。这些组织的成立表明政府支持下的民间组织无法满足村民的实际需要,因此有必要把它们依法纳入到民主治理的进程中,使它们发挥更大的作用,使它们与村民委员会一起担负起村民自我管理、自我服务的职责。同时鼓励村民根据需要,适时成立自我服务的组织,参与到民主治理中来。

(四)鼓励有实力的个人和企业成立民间组织或基金会,从事慈善及公益事业。欧美各种各样的慈善组织和基金会,在政府之外发挥着不可或缺的作用,它们不仅在本国承担者治理的功能,甚至在国际间乃至全球都发挥着政府不能承担的治理功能。据美国“基金会中心”的统计,2000年,全美发放项目拨款的各类基金会有近56600个,发放资金总额共计276亿美元。而开展资助活动的所有私人基金会的总资产达4861亿美元。④这些基金会所支持的领域非常广泛,主要集中在教育、科学、卫生、文化、对弱势群体的服务等方面,在美国社会产生了广泛而巨大的影响,发挥着政府不可替代的作用。改革开放以后,中国进入社会转型时期,政府从一些经济和社会领域退出,新的体制正在建立和完善中,比如教育和卫生领域。浙江作为经济发达地区,民间资本实力雄厚。政府和社会应鼓励民间成立慈善基金及教育基金等,从事公益活动。这样的自愿性的基金会或组织的成立,不仅对浙江农村,而且对全国都具有重要意义。目前,在部分浙江农村地区,已经有一些自助性的医疗组织出现,它们大多是农民自发成立的。在农村建立包括政府、民间组织和基金会等多方参与的教育及卫生机制,这种尝试的意义不仅在于浙江农村的治理创新,而且对全国的新型医疗和教育体制的完善也有启迪。