十一届三中全会以来，我国农村经济体制改革成效卓著，农民生活水平不断提高，农村基层组织体系和公共管理制度亦发生深刻变革。但是随着农村政治、经济体制改革的不断深入，一些新情况和新问题随之凸现，其中乡村两级的负债问题甚为突出，已引起政府决策层以及学界的广泛关注。自20世纪90年代中后期，乡镇一级政府债务与村级组织债务问题开始浮出水面，并以迅疾之势不断蔓延，乡村两级债务负担日趋严重，成为解决“三农”问题、建设社会主义新农村不得不突破的瓶颈。乡村债务如若不能得到及时治理，不仅对农村社区公共管理服务与公共产品供给、基层政权运转、经济发展以及社会稳定产生严重影响，还会殃及整个国民经济的持续、快速和健康发展。因此，乡村债务治理不仅是一个经济问题，更是一个事关全局、影响发展和稳定的政治问题和社会问题。

一、成因分析：乡村公共支出与乡村债务

举债，顾名思义，乃为弥补支出之不足。参照世界银行公共支出的分类法，比照我国宪法和法律的有关规定以及实践的做法，我们可以把乡镇政府和村级组织的支出按照职能分成四类：经济生产支出、农村社区公共产品供给（或者经济与社会服务）支出、公共行政管理支出和其他支出（例如税费上缴支出）。[1]97

（一）经济生产支出形成的乡村债务

经济生产指的是乡村直接参与生产领域的投资，兴办企业。这项职能以及支出都超出了宪法和地方政府组织法的规定，且有违政府公共投资的目的。但在实践中，20世纪90年代末期以前，特别是1993年以后，在经济利益激励和上级政府的强制下，乡村作为经营者大量进入竞争性市场领域，出现了一场大办乡村集体企业的运动。[2]135由于乡村经济基础薄弱，缺乏启动资金，不得不向银行等金融机构举债，更有甚者还不惜以高额利息相许向企业和个人借款。因为缺乏人才、资源和科学论证，这些盲目上马的企业，市场竞争能力很弱，发展普遍陷入困境，亏损倒闭者屡见不鲜，留下一大堆债务无法偿还，最终落到乡镇政府与村级组织身上。

（二）社区公共产品支出形成的乡村债务

从供给主体上看，提供公共产品是各级政府的主要职能。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方各级政府则负责提供辖区内的地方公共产品。但在实际运行中，各层级政府之间以及政府和村级组织之间却存在公共产品供给责任不清的问题，不仅中央政府与地方各级政府的供给责任趋同，连各级政府和村级组织的供给责任也并无二致。如此一来，必然导致彼此之间相互推卸责任，而最终承担责任的通常是最为“势单力薄”的乡镇政府和村级组织。于是，在上级政府没有给予其相应的财政转移支付即相应的财权的前提下，乡村两级担当起了农村社区公共产品供给主体的角色，且其责任范围几近全方位，仅除去公安司法等少数领域，由此出现乡村财权与事权严重不对称的状况。当来自上级政府的有限资源相对于公共产品资金需求量来说通常是杯水车薪之时，当通过平摊到村民头上的方式来筹集资金的成本非常大之际，对于乡村两级而言，借贷就成了资金来源。

（三）公共行政管理支出形成的乡村债务

20世纪80年代末以来，乡镇机构和财政供养人员呈迅速增长的态势，由此带来的行政管理费用支出的增长率远高于乡镇预算内财政收入的增长率，为乡级财政带来了巨大的压力。加之近几年来，国家为了拉动内需、刺激消费连年出台一系列增资政策，无不增加了乡级行政管理费用的支出。

有关数据显示，在乡镇财政支出中，“人头费”占财政支出的80%左右；而在贫困落后地区，有些乡镇的全部财力还不够发工资，财政普遍入不敷出。于是，为了满足机构正常运转和人员正常开支，借贷发工资的现象频频发生。

（四）税费上缴支出形成的乡村债务

1994年分税制改革以后，农村税费的征收任务不断下放，乡镇一级征收任务逐渐增加，而乡镇自身也必须完成核定的税费征收任务，否则便难以满足正常的支出需要。税费征收任务的确定，一般由县财政局在财政年度初确定一个税费任务的总体增长比例，再以此增长目标分解到各个有任务的委办局以及乡镇。这种根据基数加计划比例确定任务的一个可能后果是，税费征收和地区实际经济的客观事实相背离，导致欠发达地区出现“与民争利”的现象。所谓“与民争利”，是指欠发达地区为了满足其财政支出的要求，虚增农民的人均纯收入，以使其提高税费征收水平合法化。因此，在欠发达地区，税费增长过快导致农民没有交纳能力或者不愿意交纳的现象大量存在，农民拖欠税费已成常态，乡村的各项税费实际到期时一般无法完成任务。而在强约束的任务下，乡村干部必须通过借贷的方式来垫付税费。

二、制度探源：公共管理体制缺陷与乡村债务

以公共支出为坐标，通过分析乡村债务的成因，我们可以看到，尽管造成乡村两级负债问题的因素是多方面的，但终不可逃脱体制之弊所带来的“内伤”之痛。可以说，乡村体系建设中存在公共管理体制缺陷是产生乡村债务问题的制度性根源。若要妥善解决乡村债务问题，制度层面的治理不可或缺。

从当前来看，公共管理体制缺陷集中体现在政府间纵向关系之中，实质上是政府纵向间职能配置的错位或缺位、权责载体的失衡的表象，且已延展到各级政府和基层组织之间。此外，微观层面上的债务管理体制不健全、对乡级财政和村级财务缺乏有效的监督等方面的弊端也不可小视。

（一）“职责同构”的政府纵向间职能与政府权力相结合，导致“全能地方”、“无能地方”两大困境的出现，衍生了隐性存在的“政绩”指挥体系，并成为政府机构臃肿、行政管理费用支出高居不下的深层体制诱因。

所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。用通俗的话来描述，就是指国家的每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在政府机构设置上表现出“上下对口，左右对齐”。

同时，政府间纵向权力配置呈现出倚重“朝上”而忽视“向下”的特点，致使政府间纵向关系的运行陷入了两大困境：一方面是“地方全能”，另一方面是“地方无能”，即地方政府要管理所有的事情，但限于所掌握资源和权力的有限性，限于上级政府的控制，全然无力进行有效地管理。[3]251-252由此推之，不难理解本文第一部分所示之情况：乡村财权与事权严重不对称，导致乡村大行举债之道。

此外，“职责同构”还是建立“政绩”指挥体系的重要体制基础。所谓“政绩”指挥体系是行政性分权与行政性激励相结合的产物，“凭政绩用干部”是其核心原则。在“职责同构”的体制下，上下管理同样的社会事务，使得政府管理部门有条件以“政绩”作为指挥棒。在这样的格局下，干部的升迁去留主要取决于上级领导所定义的“政绩”，这使上级政府拥有了单向支配性权力，为其不顾乡村实际财政状况而下达大量强制性指标埋下伏笔（例如前面所提到的与地区实际经济情况相背离的税费征收任务）；而乡镇干部出于对自身“前途”的考虑，只能不顾客观条件的限制借款应付，以致债台高筑。

还必须正视的是，“职责同构”所带来的各级政府之间以及各级政府和基层组织之间职能的重叠，实际上是政府机构改革走不出“在膨胀中精简，在精简中膨胀”的怪圈、政府机构尾大不掉的真正原因，也是导致乡镇政府公共行政管理支出高居不下、甚至依靠借贷发工资的真正原因。

（二）政府、市场与社会三者边界界定不清，引发政府职能的错位或缺位

政府职能是指政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。十届人大一次会议通过的《政府工作报告》对政府的主要职能进行了高度概括和准确定位,指出，“在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，并进一步强调“政府该管的事一定要管好，不该管的事坚决不管”。然而，在实际运行中，由于政府、市场与社会三者边界界定不清，政府惯以“全能者”的姿态挤占市场与社会发生作用的空间，时常引发政府职能的错位或缺位。

首先，在市场经济条件下，政府作为一个特殊的经济主体，作用在于弥补市场的失灵与不足，“经济调节、市场监管”是其基本职能。但在实际运行中，政府却过多地承担了本应由市场自行承担的职责，甚至经常以逐利者的身份参与市场竞争，既是裁判员又是运动员，使得政府不仅管了不该管的事，还因管得太多使该管的事管不好，乡村经济生产支出的盲目扩大导致乡村两级组织负债即为一例证。其次，市场经济的发展所带来的社会经济结构的变化，必然伴随社会结构的转型。在社会结构的转型过程中，社会领域逐渐趋于独立，权力从政治领域开始向社会领域有条件地转移，这无不要求政府在职能行使方面由社会控制转向社会服务，即“社会管理和公共服务”。同时，政府必须扮演引导者的角色，努力推动公民社会的发展并在公共管理中实现政府与公民社会的良性互动。然而，“职责同构”的管理体制、“政绩”指挥体系的存在却使得权力呈现出向上集中而非向社会分权的特征，政府依然维系着对社会的控制。如此一来，出现乡村大行举债之道、而此中的直接利害关系人———广大农民却如旁观者一般的情形，也就不足为奇了。

三、路径选择：新公共管理视阈下的乡村债务治理

20世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化与知识经济时代的到来，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的新时代。在这场改革当中，一种新的管理方法———“新公共管理”日益凸显出来。新公共管理以公共管理的市场化与效率主义为取向，主张在弹性市场机制基础上，采用商业管理主义的理论、技术和方法对公共部门进行全方位的改革和再造。[4]3它改变了传统行政模式下政府间的纵向关系以及政府与市场之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，认为政府不再是高高在上、“铁板一块”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的企业经理和管理人员，社会公众则应是向政府提供税收的“纳税人”和享受政府产品与服务的“顾客”；新公共管理更加重视政府的产出和结果，即重视提供公共产品和公共服务的效率和质量；在具体行政操作中它重视赋予一线的、低级文官职、权、责，充分给予他们在资源配置、人员安排等方面充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需要。一言以蔽之，新公共管理是对市场价值的回归和政府行为的让渡。

尽管自20世纪90年代下半叶开始，新公共管理运动受到质疑，质疑的焦点集中在工具理性与价值理性之争上，即认为新公共管理在追求管理效率的同时忽视了社会公正，但任何人都无法否认的是其在工具理性层面的巨大贡献。即使新近较为流行的发轫于美国的“新公共服务范式”，也只是对新公共管理在价值层面的有限补充。回归本文的主题，新公共管理对于治理中国乡村债务问题的特殊意义在于，导致我国乡村债务问题的制度性根源———公共管理体制缺陷之症结恰恰在于工具理性的缺失，效率依然是现阶段我国行政体制改革的首要追求。中西方由于国体不同，价值取向亦有所异，因此双方在价值理性方面的互通具有天然的局限性，但远离意识形态色彩的工具理性却具有普适性。如本文第二部分所述，我国公共管理体制缺陷集中体现在“职责同构”的政府间纵向关系之中，打破“职责同构”、建立新型政府间纵向关系是治理的关键所在。然而，改革是一项系统的工程。坚持社会主义的价值取向一如既往勿庸置疑，借鉴、运用具备合理内核的工具理性亦势在必行。公共管理体制在实际运行中所表现出的治理模式的滞后，急需用新公共管理之所长加以修正。

立足于中国乡村债务的实际，运用新公共管理的基本原理和方法，从多点着手对乡村债务进行治理，必将对解决乡村债务大有裨益。

（一）以政府机构设置的扁平化、弹性化为目标，建立科学的政府间纵向分权体系，扩大乡镇政府的自主权，加大推进村级自治的力度；同时理顺政府间纵向职责划分，平衡乡村两级的财权与事权

新公共管理推崇用现代组织理论对公共组织结构进行改革和再造，改革的主要方向是组织机构设置的扁平化、弹性化。扁平型组织围绕工作流程而不是部门职能来建立组织结构，具有层级节制弹性化、中间管理层次减少、信息传递速度快，注重一线人员首创精神和自主精神的特点。扁平型可以有效地缩小官僚机构的规模和集中化程度，从而达到精简机构、提高效率和加强沟通与互动的目的。新公共管理关于机构的扁平化与弹性化改革为我国政府机构改革指明了新的方向。以弹性、扁平的政府间纵向行政结构划分为目标，打破“职责同构”的政府管理体制，既能够加强中央的统一和协调能力，又能够扩大地方各级政府和村级组织的自主权力。在此背景下，乡镇政府围绕工作流程设置部门，缩减机构数量，精简机构，裁减冗员，可以有效地节约公共行政管理支出。而弹性化的层级节制方式则有力地制约了上级政府对乡村两级的单向刚性控制，强化了彼此之间的沟通机制，使乡村两级在履行乡村公共产品和公共服务的供给职能时，更多地是出于“农民之所需”而非“上级之所想”；反之，上级政府因管理层次的减少可以通过更直接的路径了解乡村的实际状况，大大减少了下达超越乡村财力状况的任务、指标的可能性，并因此缓解甚至化解乡村因税费上缴支出形成的债务。

建立科学的政府间纵向分权体系，必须辅以政府间纵向职责的合理划分，这既是对“职责同构”的政府管理体制的改革，也是调整政府间纵向关系模式的主要内容。政府间纵向职责的合理划分，使各级政府从“全能政府”向有限政府过渡，明晰并主动承担起本级政府的职责，必将大幅削减乡村两级所管辖的事务，使之集中精力管好该管的事情，并因事权的减少而节省了大量的公共支出。同时，根据各级政府所担之责，配以相应的财权，从而平衡乡村两级组织的财权与事权，可以有效地治理乡村因财权与事权严重不对称引发的乡村债务问题。

（二）以弹性人事制度为切入点推进乡镇干部人事制度改革，建立“农民本位”的乡镇政府绩效评估机制

与传统行政模式下僵硬、制式的人事制度不同，新公共管理推崇弹性人力资源管理，即通过强制性裁员和日益增多的短期合同，提高政府在人员录用、任期、管理及其他人事环节上的灵活性。这不但减轻了政府负担，而且增强了公务员的危机感和责任感，有助于克服官僚主义、提高行政效率和效能。[5]37-39就我国乡镇政府而言，改变传统固定用人制度，借鉴私营部门合同制既具有可行性又符合2006年1月1日起实施的《中华人民共和国国家公务员法》关于公务员部分职务实行聘用制的有关规定。

新公共管理在人事制度改革方面的另一个显著特点是实行结果导向，重视绩效评估，以绩效作为衡量公务员个人业绩的尺度。联系本文前面所述，若要修正我国公共管理体制中存在的基于错误的政绩观基础之上的“政绩”指挥体系，建立科学的政府绩效评估机制必不可少。参考一些国家的成功经验，结合我国乡镇政府绩效管理的要求与实际发展状况，在乡镇政府绩效评估过程中要贯彻“农民本位”的价值取向。首先，扩大农民对绩效评估的参与程度，使绩效评估能真正表达广大农民的利益，反映农民对乡镇政府的责任要求。以农民为本的绩效观，要求评估乡镇政府绩效的参照系是广大农民而不是政府及其工作人员；同样，绩效评估所依据的绩效示标，应当从农民的立场和价值选择予以确定；为增加评估结果的可信度和参考价值，引入“农民介入”机制尤为重要；更为重要的是，乡镇政府可以通过具有农民参与的绩效评估机制来实现其公共管理观念的转变，培育和巩固其为广大农民服务的公益精神。其次，绩效评估应着重于乡镇政府行为的实际效果，满足广大农民对公共产品和公共服务的要求。“农民本位”的乡镇政府绩效评价体系需要倡导以结果为导向，而非程序、规则优先，因为关注程序和规则固然重要，但最后是否产生好的结果，是否满足广大农民需要则显得更为重要。此外，由于乡镇政府管理和服务的对象是广大农民，农民对公共服务的满意程度才是检验乡镇政府效果的主要标准。

（三）从乡村公共产品与公共服务供给上看，打破乡镇政府和村级组织的垄断性供给主体地位，引入市场竞争机制，实现供给主体的多元化，建立一种多元主体参与下的伙伴关系

新公共管理坚持两大原则：第一，只要有可能，公共产品和公共服务的提供者不要仅限于一个；第二，只要有可能，在这些多个的公共产品和公共服务的提供者之间要引入竞争机制。为乡村提供公共产品和公共服务并非乡村两级的专利，引入竞争机制，通过多种多样的路径和公私伙伴，将一部分乡村公共产品和公共服务生产让渡给乡村自组织和民营组织，以其成本、技术和竞争等优势，不仅可以为广大农民提供更加多样的产品和服务，还能够以竞争鞭策乡镇两级组织提高效率和资源利用率，降低乡镇政府、村级组织以及其他公营部门的支出规模，从而达到节省开支的目的。

改革开放以来，随着乡村经济的发展与农户积累的增加，农户的投资能力已大大增加。很多原来被视为公共产品或者公共服务的项目，对他们而言已成为可以投资并回收的“私人物品”。当乡村两级难以在这些领域提供服务或者效率低下时，允许农户介入并成为供给主体，不仅可以弥补公共管理的缺陷，还有利于乡村社会力量的培育。

由于发展的相对滞后性，现阶段参与乡村公共产品和公共服务供给的民间主体只能以松散的农户联合体和民营组织为主，鲜有发育成熟的乡村社会自组织，而通过鼓励乡村农户和民营组织承担一部分公共职能，可以有效地推动乡村社会自组织的形成，促进乡村社会力量的成长，从而承担更多地本应回归社会的职能。如此一来，不仅可以减轻乡村两级的负担，减少公共开支，还能够使乡村两级与乡村社会在平等的基础上建立伙伴关系，形成良性互动，加强乡村两级的回应性并对其形成有效的监督与制约，将其举债行为置于符合农民利益的限度之内，避免出现盲目举债大搞经济生产之类的不负责任的公共行为。

（四）以市场化为导向，推进乡镇政府和村级组织职能的转变

市场化是新公共管理的核心主张。新公共管理普遍相信市场机制的功效，认为提高政府组织的效率，缓解政府巨大的财政压力，纠正政府失败的最佳方法是在公共领域引入市场机制，市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。从实际出发，以市场化为导向转变乡镇政府和村级组织的职能，需从内部和外部两个方面着手，切实做到“内外兼修”。首先，内部的市场化。对于那些乡村两级提供自身辅助性服务和可商业性运作的职能，通过不同层次的内部市场化和准商业化的制度，引入市场竞争机制，用以改善成本控制机制匮乏和服务效率、品质低下的问题，切实提高乡村两级的效率和效能。其次，外部的市场化。外部的市场化既是民营化的过程，也是收缩乡村两级职责范围的过程，关键在于乡村两级从竞争性市场领域中退出，大量缩减经济生产支出，减少强制性干预、积极扶持乡村私营组织和社会自组织承担经营性的公共职能，充分肯定市场和社会二者的作用。[6]23-26



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