如何评价改革开放以来中国的社会公正问题,成为一个关系到今后发展方向的重要现实问题。

一

十一届三中全会以来的中国社会转型,同时包括两大层面:一是从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型;二是从传统社会向现代社会的转型;这是中国社会公正发展的基本背景。一个显著的但往往被忽略的问题是,当今中国社会公正的基础和需求,与27年前是截然不同的。在1978年,中国社会公正方面的主要需求是消除大面积的社会歧视,给人们以自主选择生活方式、自主进行经济社会活动的自由和平等权利。从这个意义上讲,改革开放以来中国的社会公正取得了历史性的进步。这些历史性的进步我们将它概括为这样几个方面:

第一,清除了“左的”政治歧视政策,社会平等的政治基础基本确立。权利平等是社会公正的第一要义。中国1978年前的社会特点之一是,基于政治原因而形成的社会歧视严重存在。相当比例的社会人群由于政治问题和“阶级”分野被打入另类(例如:“黑五类”;各种反党集团、叛徒集团;各种机会主义分子或集团;资产阶级知识分子;走资本主义道路的当权派;所有上述“分子”的家庭成员、亲属、下级或仅仅只有某些联系的友人、同事;等等),他们在政治经济社会等各个方面饱受歧视。消除由这种政治歧视所导致的对人民群众权益的非公正对待,恢复相关人群的平等权利和正常的社会生活,成为以邓小平为代表的党的“第二代领导集体”拨乱反正的重大举措之一。

这些重大举措,对中国社会基本人权的落实具有转折意义。大约到1982年年底,全国共有约300万名干部获得平反, 47万多名共产党员恢复了党籍,数以千万计的这些干部的亲属、因与这些干部有工作关系而受到株连的无辜干部群众,一并得到解脱。加上原国民党军政人员、原剥削阶级人员以及他们的家属、广大的知识分子阶层,恢复平等权利的社会成员人数至少再翻上一两番。

中国共产党结束“以阶级斗争为纲”的执政思路是上述政策的政治基础,新的政治路线超越了传统的阶级斗争观点,顺应社会主义建设时期大规模群众性阶级斗争必将逐渐淡出的历史必然。这一路线调整和相关举措的深远意义,不仅在于还当事人以平等权利,而且实际上宣告了一个以“政治标准”标签人群的时代的终结,它极大地提升了中国的人权水平,为日后的现代化建设解冻了无可估量的人力资源,为社会主义初级阶段社会公正的发展奠定了良好的政治基础。

第二,市场机制成为建构社会公正的重要基础。市场体制的建立使社会公正的现实基础发生了极大的改变,首先基本经济制度的变化———生产资料所有制从单一的公有制向以公有制为主体、多种所有制共同发展改变,导致人们赖以谋生的经济社会组织的所有制属性变得多种多样,人们的经济关系也多样化了;其次收入分配体系的变化———国家主导的全国统一的工资制度对大部分“单位”(国家全额拨款的机关、事业单位除外)的薪水体系失去了规约作用,市场主导的按要素分配、按劳分配、按贡献分配成为主流;其三在生活消费方面,由于收入水平的不同,也由于市场的发展很快使商品琳琅满目,人们的消费能力和生活方式呈现千差万别的景象,过去的同质化生存情形不再;其四在人力资源的配置上,国家分配不再是主要安置形式,而由劳动力市场、人才市场、技术和资本市场等取而代之,由于能力、机会、勤奋等原因,同样教育程度、同样年龄的人,所获得的职位和社会地位可能相差甚大;……。总之,以往作为体现社会主义公平的许多东西都消解了,市场经济条件下的公平(公平竞争、效率原则、能力本位等等)以极快的速度扩展,市场竞争、市场调节成为影响公正的重要途径。

马克思恩格斯肯定过市场经济具有重要的公正功能。他们认为,现代平等和自由本质上是现代市场经济(当时表述为商品经济)发展的产物。用历史的眼光看,既然市场经济是人类社会经济形态自然历史进程的必经阶段,适应市场要求的公正也必然是人类社会公正发展过程中的一个必经阶段。以市场为主导的社会生产方式,实现了奴隶制经济、封建制经济无法比拟的社会公平,也实现着与传统计划经济公平不同的社会公平。被束缚于天然尊长、行政命令等的形形式式的羁绊将被无情地斩断,家庭出身、身份差别、地缘区隔、所有制特权等等事实上的不平等必将被逐渐打破。

在市场经济的熏陶下,现代色彩的公正理念也获得了迅速生长的温床。无疑,市场有着有利于人们形成自由、平等、社会合作等精神的一面。在市场体制下,每个人都有权自由自主地选择职业和生活方式,基本权利平等的观念因此深入人心。市场竞争又是严酷的、现实的,每个人凭努力、能力获取回报天经地义,因此比例平等(按贡献分配)的观念也容易得到多数人的理解。市场经济条件下的社会分工固然使社会分化为越来越多的职业阶层、利益群体,他们之间的利益有对立的一面,但更有彼此依赖的一面,每一个社会群体都离不开社会合作,都需要社会伙伴,都要在与其他社会群体的合作中实现自身利益。因此社会合作、社会责任的理念仍有生长的长足空间。总之,在新时期,社会主义市场经济已经无可选择地成为中国社会公正的现实基础和重要实现途径。

第三,鼓励个人通过自致性努力获取应得的制度条件正在形成。现代社会的重要进步和特征之一,是人的独立、自由和平等;现代社会公正的重要内容,就是清除社会自由流动(地域流动、职业开放、阶层升迁等)的障碍,建立使人通过自致性努力获取应得所得的鼓励、保证机制。

1978年后,松动乃至解脱国家和单位对个人过分严格的管束监护,尊重个人的选择,承认个人的努力,确认个人的主体性地位,渐次成为社会变迁的潮流。个人逐渐摆脱对单位的单向依附、地域局限,逐渐获得到与单位、与各类组织、与政府的对话权,逐渐获得自由流动和自主择业的日益平等的权利,个人自由获得了具有转折意义的扩展。

举要而言,如个人与“单位”之间的双向选择已经成为社会常态;又如随着户籍制度的改革,个人渐次取得不同区域之间流动及定居的机会,并逐步推动当代中国向迁徙自由、居住自由发展;还如,个人渐次取得城乡之间流动及定居的机会;再如,个人自主择业和创业渐次成为就业的主流,成为创造自己幸福生活的决定性因素。

承认个人努力在个人应得所得中的决定性作用,是新时期社会公正的最基本内容之一,它意味着社会公平内涵,已经从过去主要注重结果公平,转变到首先要求机会公平、规则公平等,对社会公正提出了更高的要求。

第四,收入分配从一元转变为多元。按劳分配与生产要素按贡献参与分配相结合,个人收入从劳动所得一元发展到所得来源多样化、多元化,反映了1978年以后收入结构和社会分配方面的巨大变化,构成了新时期社会公正的一个主要特征。

二

改革开放和社会主义市场经济极大地改变了中国社会公正的基本状况,我们要肯定这种变化的主要方面是非常积极的,是可以持续的,但是也不能轻视发展中暴露的或积累起来的问题。现在看来,市场经济的自然分化功能是难以避免的,市场经济在给我们带来空前经济繁荣的同时,也把繁荣背后的另一面,即人们获得发展成果的不均等性、不平等性充分展示在世人面前。

第一,部分公民的权利义务不对称问题。公民的基本权利可简单分为政治权利和经济社会权利。其中政治权利又是最基础的,因为它对于经济社会权利的实现有决定性影响。现今“人民”的内涵发生了太大的变化,其特征是从“同质化”转变为“异质化”,利益细分化成为现实,利益冲突日益明显,公共政策对人们的利益损益的关联度很高,这种状况就更需要在公共决策中让各相关利益群体(增益群体和损益群体)有切实的话语权,让他们了解情况,发表意见,然后才整合成政策产品。

但我们的决策体制尚未完全改变“自上而下”的主导路径,公共决策脱离草根民意的漏洞很大。现实中的确存在很少掌握各种政治资源、政治上缺乏表达的群体(主要是普通工农)。社会上热议的种种利益受损问题背后实际上都存在政治弱势的问题。权利与义务的不对称(权利得不到保障却被迫承担为改革为经济效率牺牲的义务),成为当今弱势群体的主要特征。他们有时候只能选择体制外维权的过激方式:群体性事件,给社会埋下不稳定的因子,反过来进一步遭到政治排斥。

第二,社会分配不公问题。目前关于分配不公的界定非常复杂,主要有社会资源配置不合理和收入分配不公两大类。比如,我国全民所有制的资产,其收益应当属于全体人民,例如应当有一部分作为针对全民的社会保障资金。从理论上说,中国的劳动者不是像一般市场经济国家的劳动者那样以无产者的身份进入市场的,他们是数十万亿国有资产的共同拥有者,如果产权改革不考虑这一点,那就是典型的分配不公。

现在关于中国基尼系数的各种数据已为人所熟知,中国城乡间的收入差距也大致在3: 1到6: 1之间,仅次于南非和津巴布韦,名列世界第三。而中国收入差距扩大的速度,在大致相同的历史阶段是世界上最快的。

在这里还要着重指出的是,政府应该直面目前中国劳资关系的不平衡,承担起调节劳资分配、保护劳动的职责。明确生产要素按贡献参与分配,资本作为生产要素之一具有获取投资回报的权利,是中国社会主义初级阶段分配体制的适度调整,合理性自不待言。但是由于资本在组织生产过程中的关键作用,以及资本的稀缺性,势必使其在分配中占据有利位置,使资本的贡献效应被放大;又由于中国普通劳动力的富余状态,也自然使劳动在分配中处于弱势,劳动要素的贡献得不到合理体现,其分配份额被挤占。中国目前劳资关系客观上的强资本弱劳动格局,短期内无法改变,这对收入差距扩大和贫富悬殊的贡献率是巨大的。作为社会主义国家的政府,必须切实保护劳动,确保劳动在资本的强权面前能够得到应有的分配份额。我们有两种干预方式:一是借鉴西方国家的法治经验,加强社会立法;二是发挥我们的优势,有针对性地开展党团工会活动和做思想政治工作。

第三,社会政策滞后问题。根据一般发达市场经济国家的经验,社会政策是在市场机制之外,维护和达致社会公平的法律政策体系。社会政策的内容,有一部分是干预和规范“一次分配”的立法,如最低工资制度、累进税收制度等;主要部分是确定政府转移支付的“二次分配”立法,其核心是社会保障制度体系(包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等)和社会福利服务体系(包括公共卫生政策、教育政策、住房政策、公共交通等)。

中国在计划经济时期,个人的福利待遇是与城乡分割的格局和单位劳保制度结合在一起的,实行的是一种特殊的社会福利发展模式,社会政策没有从国家的宏观政策体系中单列。社会保障在过去被作为中国社会主义的制度特征,在今天仍然是显示社会主义优越性的标志性内容;但中国是一个发展中国家,社会政策所需要的财政能力、制度化能力相对欠缺;中国还是一个城乡长期分割的社会,社会政策的(城乡)非同一性特征明显,欠账严重。

由于种种客观和主观因素,目前社会政策供给严重不能适应经济社会的发展,社会政策同经济政策地位不对称,滞后明显。在现代化过程中,经济政策侧重于解决经济效益问题,在一定意义上它体现经济生活中的机会公平和规则公平;社会政策则主要解决再分配领域中的问题,它在很大程度上要体现社会公正问题。对于一个健全社会来说,经济政策固然十分重要,但是如果只强调经济政策而让社会政策长期缺席,那将造成严重的社会问题,结果很可能是少数人受益而多数人的基本尊严和生存无法保证。我们要实现经济社会的均衡发展和协调发展,首先就要使经济政策与社会政策对称平衡,互相弥补互相促进。

现阶段中国社会政策处于起步阶段,许多东西在探索之中。例如养老保险制度:目前中国的养老保险制度设计主要针对领工资的劳动者,但是缴费率严重偏低(大部分“三资”企业和私营企业职工并不愿意缴费),年年收少支多,收不抵支,个人账户空帐化。这样的制度设计是无法持续的,一来侵犯了养老金缴费者的基本权利,二来政府负担太重,潜在风险较大,而且公平效果并不好,因为这个制度并不覆盖农民,政府补贴越多,城乡差距越大。要研究为什么大部分非公有制经济组织不愿缴费?是否存在法律强制性不到位?缴费者的权利义务不相称?又例如医疗卫生体制的过度市场化问题:医疗单位本来承担的医疗保健社会服务功能严重退化,医院商业化,公众因病致贫、看不起病的情况非常严重,加重了贫富差距。有医疗保险者(约占城镇从业人口的1/3)尚且没有安全感,更不要说在农村,原来的合作医疗制度随着人民公社制度的取消而瓦解,新型合作医疗制度尚未全面推开,政府的医疗服务实际上是空缺的。有学者认为,中国社会保险的问题在于政府包揽一切,占据了市场机制原本可以发挥作用的空间;社会(福利)服务的问题在于政府退得太远,政府把责任基本推给了市场。[1]这个看法很有针对性,值得深思。

中国社会政策面对的任务之复杂、之艰巨,举世无双,利益冲突、观念相左、人口压力、劳动力过剩以及全球化所导致的国际压力,使中国社会政策可选择的空间十分狭窄。我们不期望一夜之间解决诸多社会问题,但是理清头绪,权衡轻重,循序渐进地完善社会政策,已经成为我们社会公正建设的重中之重。

第四,社会分化和精英结盟问题[2]。市场经济发展,极大地促进了中国社会阶层的分化。目前社会分化的主流是符合社会进步潮流的,但是某些分化组合却是扭曲的社会现象,它加重了社会的不公平,应该引起重视。

例如庞大的低收入人群的存在,尤其是中国主要社会群体———普通工人农民的弱势化问题,对中国社会主义社会公正不能不是一种质疑。

任何一个正常的社会,都会有一个低收入群体,其成员主要为老弱病残等丧失劳动能力者,西方国家还有少量不愿工作的自愿流浪者。但中国的问题在于,不仅存在着一般意义上老弱病残的低收入群体,严重的是,中国社会的一些庞大群体如工人阶层、农民阶层,其大量成员处于收入低端,在经济关系中基本上没有讨价还价能力。

工人农民还成为环境破坏的最大受害者。所谓“三废”(废气、废水、废料),一线工人和当地农民是直接受害者。这是中国实际上存在的环境灾民,他们在基本谈不上劳动保护的条件下做工,他们的饮用水是被污染的,他们呼吸着废气粉尘。近年来各地连续发生因为环境污染引发的群体性事件,老百姓群情激昂,矛头直指政府。又例如人们比较警惕的社会精英的“利益结盟”的不良苗头。

由于社会进步进程,自然地产生经济精英、政治精英、知识精英等。精英群体的出现是正常自然的社会现象。对于社会发展而言,无论从效率的角度还是从公正的角度,精英都是不可缺少的。

从效率的角度来看,精英们承担了日益复杂的现代经济社会的各种管理、创造性事务,他们的知识、能力、判断、选择、规划和操作为社会发展作出了巨大贡献。所谓“千军易得,一将难求”,说明自古以来精英就是很重要、很宝贵的。从公正的角度看,精英们只要是遵循机会平等、能力原则而取得较高社会地位的,就是合理的,对社会的长远发展是有利的。他们的成功给那些位置较低的人们作出了示范,推动他们努力工作,有利于社会整体创造力的提高。

但与传统社会不同的是,现代社会精英群体不仅应该是开放的,各类精英的社会功能应该有清晰的边界。比如政治精英的功能是在社会政治生活中发挥作用,他们掌握的是公众委托给他们的公共权力,应该主要体现公共性。经济精英的功能是组织生产,投资经营,创造财富,他们理应保持市场性。知识精英应该体现科学性、独立性,这样他们才能保持良知和清晰的头脑,承担起先进生产力和先进文化的开发创造功能,并成为社会的良心。

精英们由于在掌握各种资源方面占据优势,一旦出现相互之间不适当的功能混淆,利益结盟,那么社会公众的利益就往往受到侵占。比如经济精英和政治精英结盟,经济精英就可能通过非市场的途径,获取利益,从而损害市场的公平性;政治精英公权私用,设租寻租,政治腐败、金钱政治、官商结合等都会接踵而来。知识精英与政治精英或经济精英结盟,学术、科学就将御用化、商业化、伪科学化。理论家、学问家也是不应该由政治家来担当的,“有权就有理论”、“有权就有学问”是不正常的。

大量特低收入人群的存在显示中国社会分配结果已经有失公平,如果任由不同精英借助社会强势互相利用、利益结盟的情况发展,中国社会的机会公平、规则公平必将无法保证,进而进一步加重结果不公平。这种社会分化将日益导致社会隔阂,引起社会强烈不满,甚至引发社会动乱。中国的社会主义性质、中国共产党的执政基础将因此受到实质性损害,最终可能使中国的现代化事业遭到破坏。

可以稍觉安慰的是,目前各级政府已经对大量工人农民生活质量低劣问题的严重性开始警觉,专家建议国民经济发展的“十一五规划”要重点解决低收入人群的社保问题(高尚全, 2005),中央政治局已专门讨论收入分配问题,“提低”已确立为分配制度进一步改革的原则。社会上对精英阶层利益结盟问题的抨击也日渐深刻,有关的法规制度正在完善化。但是这仅仅是开始,如何从根本上遏制普通工人农民的弱势化,遏制社会强势集团通过利益联盟垄断话语权、决策权、分配权,加快社会公正建设,我们任重而道远。

三

笔者在结语中想对中国社会发展战略层面上的效率与公平问题说几句。

有一个著名的论断认为效率问题应交给市场,由市场竞争、市场调节去解决;而公平问题才是政府应该管的事情,公平问题不能由市场自行解决,必须通过政府行为加以规范和干预。换句话说,这种观点认为政府的主要职责是解决社会公正问题。这种观点有一定道理,不过它应对的主要是西方现代化过程中的效率与公平问题。

我认为中国的问题要复杂得多,中国现代化过程中难以简单套用上述观点。一是因为中国是一个后发国家,现代化进程主要依靠政府推动,而这种推动又是在体制转轨中实现的,发展的动力很大程度上来自一波波自上而下的由经济体制改革所释放的能量。如果没有中央和各级政府的自上而下改革推动,很难想象今天中国可以取得如此骄人的发展成就。现在中国现代化的目标还未实现,我们在全球化态势面前经济发展任务仍然紧迫而艰巨,因此中国政府不可能不管效率,不可能根本改变以经济发展为中心的战略。二是经济发展的高效率中也包含着诸多现代社会公平内容。效率并不能与公平截然分开,提倡人们通过诚实劳动、辛勤工作获取较多的报酬、允许人们通过投资经营获取风险收益、保护有才干有能力有贡献者的取得相应回报,是公平的。实行分配中的效率优先原则符合现阶段生产力发展水平。建立在自主参与、平等竞争、合法经营(机会公平、规则公平)基础上的大部分结果不平等,仍然是一种(比例)公平。应该看到27年来分配制度改革所释放的民间活力,中国新时期的发展速度很大程度上有这种“公平”的贡献,今天更有相当数量的中国公众正沿着这个方向自主创富。因此不能说中国政府在注重效率的时候放弃了社会公平,它也在努力构建适度的公平,只是有一些事做得不够好,有一些事情基本没有做好。

今天的许多问题是经济发展起来以后逐渐凸现的,现在中国社会的公平需求已经迥然不同于改革开放之初,这个变化本身已经说明我们在进步。现在社会各界议论和思考中国社会公正方面的种种不足和缺失,这是好事。我们要根据中国社会主义初级阶段的国情,对发展观和政府职责进行深刻反思,避免单向思维,正确应对一系列两难问题。在社会显著分化的今天,切实进行“更加注重社会公平”的政策调整。同时,立足于更长远的考虑,将社会公平作为建设社会主义法治国家的重点。