中国社会正从单一性社会向多样性社会转型，整个社会利益结构发生了分化和组合，原有的利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐渐形成，并分化组合成特定的“利益集团”，并不同程度地对政府决策施加影响。有了这样的基础，加上公民意识的觉醒和维权意识的加强，特别是“集团意识”的形成以及政治民主化、法治化和现代交通与信息技术的发展，使得利益集团的产生成为一种不以人的意志为转移的客观趋势。但由于中国现阶段利益集团发展的极度不平衡，使得利益集团并没有行使集中和表达多元利益的功能，并没有发挥其应有的利益均衡调节的作用以推动中国民主政治的发展和公共决策的科学化，反而强化了本已存在的各利益集团的经济、政治和社会不平等，使得弱势群体的基本权益不能得到有效保护。三农问题的存在在很大程度上归因于利益集团发展的不平衡。

寻求维护广大农民权益的根本途径，对于我们党能否切实代表最广大人民的根本利益，对于社会的稳定和民主政治的发展，都具有极其重要的意义。本文着眼于从利益集团视野来分析农民权益维护的现状和成因，并探索一条维护农民权益的可靠途径。

一、中国现阶段利益格局中的农民权益状况

农民在中国现阶段利益格局中到底处于什么样的位置呢?有许多学者从不同的角度来阐明中国现阶段利益格局，并分析了农民利益群体的权益维护现状。

有的学者按获得生活资料的手段来对经济领域的利益群体进行划分，认为“我国目前主要存在以下四类集团:权力集团，即政府及公有制经济中的管理者;资本集团，主要指私人及外商投资者;劳动力集团，主要包括企业职工与农民;知识集团，主要指人文知识分子与技术知识分子”。认为“现在的问题在于，劳动力集团地位的下降已经成为不争的事实并潜存着极大的危险性”，“劳动力集团有可能进一步边缘化，。劳动力集团中农民占大多数，劳动力集团的边缘化也意味着农民的边缘化。

有的学者从利益结构变迁的角度把社会群体分成四个利益群体:特殊获利者集团、普通获利者集团、利益相对受损集团和社会底层集团。特殊获利者集团指的是在改革开放以来获利最大的群体，比如民营企业家、老板、经理、各种工程的承包人、市场上的各种经纪人、歌星影星等。普通获利者集团指的是一般干部、一般工人、农民、职工等。利益相对受损集团指的主要是国企下岗职工。社会底层集团包括领取社会最低生活保障金的城市居民以及很大部分从农村到城市来的流动人口、民工群体。认为“在上述四个集团中，第二个集团的人数在减少，第三个集团的人数在迅速增加.……社会底层集团已成为严重的不稳定的因素。

还有学者把中国现阶段的利益格局归结为二元对立格局，认为“城乡居民收入差距在显著扩大，而城市居民还享有农民无法享受到的多种福利，如福利住房、公费医疗、单位发放的实物收人等，……从资源分配的具体情况看，城乡之间的不平等随处可见，……在社会发展方面，城乡在获得资源方面更为不平等，农民落后得更为明显。……在教育方面，城乡教育资源的分享也存在严重的不平衡，农村义务教育投入主体发生了错位，农村教育附加费和教育集资显著加大了农村基础教育的成本和农民负担。

何清涟在《中国社会结构总体分析》中说:“宪法上规定处于领导阶级地位的工人阶级及位于次领导阶级的农民阶级事实上已处于边缘状态。”中国已出现了庞大的社会边缘化群体:据统计，中国现有城市下岗、失业人员与农村困难户共有1亿左右，占总从业人数的40%左右，这种社会结构将是中国社会不稳定的根源。

二、农民权益现状的利益集团原因

利益集团一词有一定的含义，不少学术著作对此作过界定，大同小异。以两个著名的美国学者为例。戴维·杜鲁门认为，“一个利益集团就是一个持有共同态度并对社会上其他集团提出某种要求的集团。罗伯特·达尔认为，“从最广泛的意义上说，任何一群为了争取或维护某种共同利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。根据不同学者所作的类似解释，利益集团，简而言之就是一个有共同利益或要求并为之而奋斗的社会集团，一般有某种组织形式。

“利益集团可以从兰个角度进行分析:个人行动者的意图、价值及参加组织的期望，他能够影响政治的机会，以及他可以利用的资源和组织成果;也可以从组织本身出发，讨论利益集团的资源聚集、成长、内部程序管理的差异，及其和外部组织的关系;我们还可以聚焦于社会宏观制度体系，研究它分配给利益群体的角色，给对方什么空间和非法限定，它如何安排利益集团和社会其他要素的结构关系。”这三个角度可以概括为:为个体意愿层次、组织建制层次、宏观制度层次—它提供利益集团行动的机会结构。现阶段农民处于弱势地位，未能建立自主的利益集团以维护自身权益的原因，可以从这只个角度得以说明。

从为个体意愿层次上看，长期的封建集权统治和统治者实行的愚民政策，使得农民政治意识淡薄。尽管他们有时会起来反抗暴政，但那只不过是冷兵器时代在没有活路下的极端行为，常态的情况下，他们是政治的观众和国家权力的顺从者，表现出的是低调的集体意识和政治意识。早在战国时期，商鞍在秦国着手变法时就倡导“农战”政策，并奉之为国家富强之要政，原因就在于在他心目中“民农则朴，朴则易用”，这直接说明了问题的实质。时至今日，这种历史铸造的政治淡漠意识在中国农民中间仍然是普遍存在的，并成为一种显著的文化型态，从根源性质上制约着他们的利益表达和对政治生活的参与。

选票在西方政治系统中是最重要的政治资源，一人一票制是民主制度的基本原则，但我国农民并不因人数的优势而占有选票资源的优势。虽然我国宪法规定了每个公民的权利是平等的，但《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二章第二十四条却规定:“省、自治区的人民代表大会的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数原则分配。”农民选举一个代表的人数是城里人的4倍。也就是说4个农民的选举权利，相当于l个城里人的选举权利。尽管不是全部，这至少是农民成为政治上弱势群体的一个原因。这样，在选举权利上，8亿农民就变成2亿农民。他们很难和5亿城镇居民抗衡。

从组织建制层次上看，由于农村实行分散的以家庭为主的生产经营方式，再加上落后的交通和信息技术，客观上阻碍了农民进行充分的信息交流、聚集组织资源和统一行动。另外，由于党和政府机构的权力层层深人到乡镇乃至村基层组织，一旦农民在村或乡层次自发组织起来协同行动时，这些基层的政权机构往往会认为这是对政府的威胁而动用一切资源把农民的自发行动和组织消解在萌芽中，这也使得农民很难形成较大规模且组织化程度比较高的利益集团，利益诉求也因此不能上达较高的权力机关，其基本的权益要求也因此不能在较大程度上得到重视和考虑。在法律层次上，农民的自由结社权也受到诸多的限制，甚至农民自发组织起来的一些合法的非政治性的组织也被视为非法组织。此外，农民的人数众多反而影响了他们的集体行动。按照集体行动理论，较大的有共同利益的阶层在自愿结成团体和形成共同利益代表方面受到了更多的限制:一是团体越大，个人在团体取得的成果份额越小，也就越难于对个人的努力进行激励;二是因为团体越大，结成团体的组织成本也就越高。因此，在较大的团体中，由于缺乏决策的内聚力，很难指望有真正的一致行动。中国农民数量庞大，但由于有这种集体行动机制的制约，反而影响了他们的政治活动能力。

在国家与个人之间建立各种自主的维权组织，对于民主政治的健康发展和社会稳定具有多重的意义。这些中间组织可以聚集利益诉求，以有序的方式参与政府决策，减少政治的不稳定因素，并为政府决策提供有效信息，为公民的政治社会化提供有效途径。农民作为中国最大的利益群体，建立自己的维权组织尤为重要。目前，农村虽然存在各类组织，但没有一类组织是服务于全国农民整体权益的。村民自治组织仅局限于村内部的公共事物，主要维护本村村民的权益，且并不彻底;专业经济合作组织主要是以农民经济权益为目的而设立;其它社团组织各有其目的，并非服务于农民整体权益;农民自发组织以农民权益为主要诉求，但通常规模较小，又被某些人认为是非法组织，其作用也很有限。从整体上看，中国农民权益的保护在组织上缺乏有效的支撑和保证，即组织缺位。

从宏观制度层次上看，建国以来，党和政府推行的是非均衡发展战略，优先工业化。工业化需要大量的资源，而我国作为一个发展中国家，资金尤其匾乏。为了超常规地推进工业化，只好采取以牺牲农民利益的方式筹集资金。国有财产名义上是属于全民农民也是所有者中的一员，理应从国有财产的收益中得到好处。可事实上，农民对国有财产没有实际占有权和支配权，从国有财产的收益中分到的好处也很有限。国家在奠定工业化基础的过程中以价格剪刀差的形式从农民那里取走了大量资金，农民为国家做出的真实贡献长期被掩盖了。到头来，农民反而成了困难户，成了被“救济”的对象。农民在财产关系上的这种不平等地位，是其社会地位整体低下的重要根源。城乡居民作为社会系统的两类行动者对资源的控制、结构位置、行动的能力和可行性存在着明显的不平等和能力反差，这些差异义通过社会相互作用的过程对权力资源的聚集和政策的安排的损益产生巨大的影响。

在社会博弈中，农民尽管人数众多，但他们始终是弱势群体，缺乏利益表达的渠道与强度，在利益表达—利益综合--一政策制定--一一政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与并产生有效的影响。不能通过组织化的反抗来争取自己的利益，其结果是使得有关政策安排不能保证他们作为“最少受惠者的最大利益”，反而是不断损害他们的利益。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺乏一个反映农民权益的、平衡的政治结构是许多损害农民利益进而损害全社会利益政策轻易出台的重要原因。

三、利益集团视野下的农民权益保护

第一，建立农民协会。农民的权益只有农民自己才能代表。建立农民自己的自主的利益集团是维护农民权益的根本途径。农民只有建立自己的维权组织，才能在每一个具体的权利与利益面前和社会、和其它各种利益集团进行博弈与谈判。古往今来，中国农民从来不乏道德意义上的代言人，比如有良知的知识分子，但也从来缺乏真正意义上的代言人。之所以全社会都在呼吁忽视农民的危险，但往往很少能够及时解决具体的哪怕是微小的农民利益和权利，原因就是还没有哪个社会团体和哪个机构能对农民负责，没有任何组织宣称或直接代表农民参与法律、政策制定以有效地维护农民的合法权益;原因就是农民在政治上还没有组织起来。

面对复杂的利益矛盾，分散的、彼此隔绝或联系松散的农民的维权行动往往被忽视与轻视。农民只有组织起来用一个声音说话，他们的利益诉求才会获得更认真的重视，他们的生存景况才会受到更充分的关注，他们才能与其它利益集团抗衡。建立农民协会是保护农民权益的有效途径。

从组织结构上看，农民协会应是全国农民的联合组织，它是一个包括从中央到基层的纵向梯阶结构，在各个层次上，又是一种包一含各种亚组织或专项组织的横向网络结构。就现实情况而言，中央和地方首先应支持农民在基层成立联合自助组织，这不仅是建立全国性农民组织的基础，而且对于建立完善的市场经济体制具有极其重要的意义。它可以有效地解决“小农户”和“大市场”的对接和适应问题，是农民以较低的交易成本进入市场、有序地参与商品和要素流通、合理分享市场利益必不可少的组织保证。没有这一类的组织，就谈不上农民平等有序地进人市场;同时，没有基层组织的良好发育，也就无法建立全国性的农民组织。现在要做的是，在继续发育这类组织的同时，赋予他们政治活动的合法空间，赋予他们参与社区管理的自由，把他们这一适当的方式改造成政治性的基层农民协会，并逐步建立全国性的农民协会。此外，还要把部分政府原有的管理经济事务和社会事务的权力交还给农民自治组织一一农会、各种专业行会、合作经济组织、社会服务团体等。让政府成为法治下的有限政府，把资源集中用于推进农村的社会福利体制建设，用于社区公共服务事业。

第二，打破分利集团联盟，防止既得利益集团主导改革路径。分利集团指的是社会中的特殊集团，“这些团体，至少是其中的小型团体，对提高社会的生产力缺乏兴趣，却致力于从国民收人中攫取更大的份额，即使这样的活动会极大地破坏社会生产力也在所不辞。中国现阶段就存在这样一些分利集团，它们利用制度缺陷和法律漏洞结成联盟，共同侵害农民的权益。多年来，围绕土地这一核心，已经形成了一个以“某些政府官员”以及“地产大鳄”、“官商”组成的复杂利益集团体系，土地寻租行为和圈地运动大量滋生，而土地暴利和政绩驱动则是腐败滋生的最根本动力。近几年来，由于绝大部分土地有偿出让是以协议形式出让为主，土地的高价值属性往往体现于土地流转，但流转的增值部分并没有装人政府财政，大部分被政府之外的利益集团拿走了。土地改革的最大阻力实质上来自于在以往土地转让中获得最大收益的既得利益集团，这其中也包括某些地方政府。

按照新制度经济学派的基本观点，制度变迁具有一种路径依赖的特性，即制度的最终结果往往与制度变迁的初始条件及偶然因素有关，不同的路径会产生制度变迁完全不同的实际结果。而改革路径的形成在很大程度上与利益集团博弈有关。正因为中国各利益集团的整体发展极度不平衡，强势的既得利益集团与弱势集团之间实力悬殊，从而使既得利益集团完全具备操纵改革方向的可能性。

如果任由这种在市场体制不健全和制度不完善的背景下形成的利益集团格局发展下去而不加以规范和引导，农民的权益将进一步受到损害。农民的权益缺失就是既定的路径依赖太强造成的结果。农民权益缺失是一种不合理的权益分配制度和格局导致的，这种制度是长期形成的。与这种制度的形成相对应，既得利益集团逐渐形成，与之相适应的意识形态、文化传统等非正式制度也日益形成。

这些因素对路径和制度有着强烈的需求，力图巩固现有途径，阻碍进一步的改革。也就是说，农民今天的权益缺失源于过去的权益缺失，或过去的权益缺失导致和强化了现在的权益缺失。需要警惕的是既得利益集团利用其影响力以改革之名为其获得更大利益获取合法的改革通道，从而主导改革的路径。要注意防止既得利益者阻碍改革的进行，因为局部利益往往会妨碍某些全局性改革。

权力集团和资本集团作为中国现阶段最强势的两大既得利益集团，如果结成分利联盟并主导改革路径，他们就会强化并维护既有的利益格局，继续使劳动力集团进一步边缘化，那么中国将不可能有利益集团政治的良性发展，也不可能实现利益集团均衡博弈，从而达到“非零和”博弈的结果。

因此，要维护农民权益，就必须打破分利集团联盟，防止既得利益集团主导改革路径，使得各利益集团均能充分参与博弈规则的制定，从而为利益集团均衡博弈创造良好条件。

第三，政府成为公共利益的代言人和各利益集团的仲裁者，为多元利益集团均衡博弈提供制度平台。所谓公共利益，是指最大多数人的合法的、正当的、根本性的利益。政府要成为公共利益的代言人和各利益集团的仲裁者，首先要维护农民权益并支持农民维权组织的成立。因为占中国人口大多数的农民权益受损，政府就不能说维护了公共利益，而如果农民维权组织缺位，那么就不可能实现各利益集团的均衡博弈。与农民自身及其它利益集团相比，政府在保护农民权益方面具有优势。这是因为，政府作为一个强势集团在解决问题方面具有社会和民众不可替代的力量，这不仅表现在政府掌握着制度配置与完善的政治资源(宪法秩序、权力、权威、组织等)和技术手段，对制度的配置与完善极为有利，而且表现为政府在实施这些制度方面具有无可比拟的优势。其次，从利益倾向角度讲，与社会上任何一个利益集团相比，政府自身的利益倾向应该最弱、最不明显，或者说，政府在很大程度上应该是公共利益的化身。但目前有些地方、政府、部门不仅没有保持利益中立，反而与其他利益集团合谋共同侵害农民的权益，典型的是有些地方政府和土地资源管理部门与开发商任意占用农民的土地资源。如果政府不能在多元利益集团博弈中保持中立，维护公平的博弈规则，那就根本谈不上维护农民的基本权益，更不用说民主政治的健康发展。

当前政府要正确反映和妥善处理现实生活中的各种复杂的利益矛盾，就必须根据利益集团形态、性质、资源等的不同采取不同的方针政策。非法利益集团是通过非法的手段牟取不正当利益并危害社会稳定和发展的利益集团，如黑社会组织、诈骗集团等非法组织。对这样的利益集团政府要坚决予以取缔和打击。合法利益集团是通过合法的渠道自发组织起来的并采取合法的方式表达利益诉求、参与政府决策的利益集团。对于这样的利益集团，政府应予以保护。公共利益集团即与大多数人的合法的根本利益具有一致性的利益集团，如环保组织、红十字会等组织或协会。对于这些有助于社会和谐和维护公共利益的集团，政府要大力扶持。特殊利益集团主要是指以地区、部门利益为依托，以行业利益为纽带，常常借助于公共权力、行政性垄断等来获取特殊利益的经济性利益集团，如具有垄断性的电力、电讯等企业。由于这些利益集团是因为体制缺陷而形成的，所以对于这些利益集团.政府一方面要承认其既得利益，一方面要限制其垄断特权，规范其行为，并引人竞争机制，打破这些既得利益集团的垄断地位。要维护公共利益，政府应做的最重要的事就是要关怀、救助社会弱势群体。对于下岗工人、农民这些在改革中承担大部分改革成本的弱势群体，政府有义务帮助他们获得其应得的合法利益。从长远来讲，应对社会利益集团，政府还要从利益集团的政治性影响和政府行政能力的提高方面着眼。一方面要建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制，将利益集团行为纳人制度化轨道;另一方面要实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主制度程序化，同时要提高政府在利益集团政治中的自主性，防止软政权化。政府在近期内应该达到的目标，主要是使社会利益集团行为有序化，为其成长、发展并发挥作用提供制度性平台，同时要创造条件使民间性利益集团合法化。