审查和批准国务院和地方各级人民政府提出的国民经济和社会发展计划及其执行情况以及国家预算和预算执行情况的报告，是宪法和法律赋予人大的重要的监督权。宪法第62条、第67条、第99条、地方组织法第39条、预算法的第二章等对人大的财政监督权都予以了明确规定。认真实施这些宪法和法律，对于进一步加强人大对预算工作的审查监督必将起到重要的保障作用。

一、近年来人大财政监借工作的进展

近几年，法律和法律性文件对人大及其常委会审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算制度做了一些新的规定。七届全国人大二次会议审议通过的全国人大常委会工作报告，对这一制度明确规定了两点:一是明确审查与批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，是人民代表大会对政府工作监督的重要内容。计划和预算一经人民代表大会批准，政府必须遵照执行。二是规定每年第三季度，由国务院向人大常委会分别作计划、预算执法情况的报告。

全国人大议事规则第三章对审查国家计划和国家预算的程序做了以下具体规定:全国人大会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就计划及其执行情况、预算及其执行情况的主要内容，向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报，由财经委员会进行初步审查，全国人大举行会议的时候，国务院应当向会议提出计划及其执行情况的报告、预算及其执行情况的报告，并将计划主要指标(草案)、国家预算收支表(草案)和国家预算执行情况表(草案)一并印发，由各代表团进行审查，并由财经委员会和有关专门委员会审查，财经委员会根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向主席团提出审查结果的报告，主席团审查通过后印发会议，并将有关计划、预算的决议草案提请全体大会表决;计划、预算批准后，在执行过程中必须作部分调整的，国务院应将调整方案提请全国人大常委会审查和批准。

这些规定使计划和预算监督增强了可操作性。值得注意的是，在七届人大以前，政府的计划、预算草案一般是临时发给人大会议代表，而现在报告草案一般在会前就可发到代表手中。而且，为了进一步提高预算审查工作的质量，加强预算监督的力度，九届全国人大常委会第六次会议还增设了全国人大常委会预算工作委员会，作为常委会的常设工作机构，为进一步使这项监督制度落到实处奠定了基础。

一些地方人大常委会还摸索出了对计划、预算“提前介人”的办法，即在代表大会会议召开之前，由人大的财经委员会或人大常委会的财经工作委员会与政府有关部门就计划、预算编制工作进行沟通、联系，并对计划、预算草案实行初步审查。一些地方人大对不符合法律规定和本地方实际情况的计划、预算草案坚决退回政府重新编制，并授权人大常委会行使审批权。如河北省饶阳县人大对1995年饶阳县预算安排进行审查时，发现财政打了赤字而且不能保证职工、教员的全部工资，认为其不符合预算法的规定和中央有关精神，于是在三个月内，两次将预算草案退回县政府重编，直至预算草案符合法律要求后才经饶阳县人大常委会批准。

不少地方人大及其常委会加大了对计划、预算执行情况的监督力度。某些省级人大以法规形式明确界定了预算部分变更的前提条件和具体数额，对擅自变更的予以责任追究。同时，某些地方人大常委会还加强对预算外资金的监督管理。如湖南省人大常委会1994年8月制定预算外资金管理条例后，该省一些人大及其常委会根据这一条例实施监督，一定程度上遏制了乱收费、滥开支现象。再如深圳市人大及其常委会近几年来，在对计划、预算的监督方面进行了积极探索，设立了由有关专家学者和实际工作者组成的常委会计划、预算审查工作委员会，通过立法，完善了对计划、预算监督的可操作性程序，规范计划、预算草案的编制，对计一划、预算草案进行具体的实质性审批，严格把握计划、预算的调整，并实施跟踪监督。

二、人大财政监怪的主要问题

长期以来，由于国家的预算管理法制不够健全，在预算的编制、审批、执行、调整、决算以及监督管理中都存在着不少问题，致使预算缺乏应有的法律严肃性，并且在预算的监督过程中也存在着许许多多的问题。如预算草案编成时间晚，人大常委会难以提前分析研究问题，并进行有针对性的调查研究;在政府提供的预算草案时，尚未摆脱以指标代预算的状况，并难以提供确切详细的数据资料;人代会会期过短，议题多，难以全面、深人、细致地对预算进行审查;在审议中多半关心预算支出安排，在收人关上注意不够，在向人大及其常委会的报告中只报告预算内资金情况，而不报告预算外资金情况，有些地方人大常委会在本级人大闭会期间，随意调整政府提出的预算调整方案，对预算的约束力不强，执法力度不够，对预算的审查监督只是停留在形式化、表面化的水平上，在宏观调控上没有起到应有的把关作用等。

同时，现行的审计体制也难以保证人大常委会获得关于同级财政的真实的审计情况。人大常委会欲履行好对财政的监督职能，就必须了解财政运行情况。为此，常委会在审议财政问题时，都是先交由常委会的财经工作机构进行调查，然后将调查情况向主任会议和常委会议汇报。由于财政管理是一个十分庞大和复杂的工程，不具体看账目，很难掌握其真实情况，但现实中人大常委会的工作机构难以做到去直接查看账目，即使能够做到，就目前人大常委会有关工作委员会的规模及人员的素质而言，也难以胜任异常复杂的审计工作。这样，人大常委会所需真实的财政信息只能仰仗于审计机关。而从审计机关的角度来看，尽管法律赋予其有独立审计权，但这种独立性往往十分有限。因为在现行体制下，财政和审计同属一个政府领导，且绝大部分地方还是同由政府的一个副职分管，所以审计同级财政不可能不按政府的旨意办事。更有甚者，有的地方审计局派人到财政部门去审计，连人都进不去。原因很简单，财政和审计平起平坐，审计部门没有资格来财政查账。同时财政本身是一种政府行为，审计财政实际上也是审计政府，由政府下属的一个部门来审计政府，就很难客观公正。试想，陈希同、王宝森会容许北京市审计局审计他们在财政上所作的手脚吗?此外，在审计报告的报送程序上，向人大常委会的审计报告按规定由政府提出，因而由审计机关综合的审计报告经过层层把关和会议讨论审定，最后到达人大常委会时早已面目全非了。审计报告的不全面和不准确，影响了人大常委会的监督质量，同时掩盖了财政收支中的一些问题。

此外，人大欲切实履行其监督职能还必须有效地解决好以下两种矛盾和问题。一是上级政府及其财政部门对下级财政的干预与人大常委会监督执行预算之间的矛盾。预算法规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案.审查和批准本级政府决算;撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。”从中可以看出，预算一经人大通过，其变更的权力即属于人大常委会，如果人大及其常委会关于预算的有关决定、决议不适当，也只有上一级人大常委会才有权撤销。

但现实的情况是，有的上级政府或上级财政部门随意变更下级财政预算，有的给下级政府下达预算
收人追加任务，为了体现政绩，不切实际地追求收人的高增长。这样就害苦了下一级政府部门，因为就下级财政而言，一般年初的收人预算计划也是满打满算的，现在上级有指示要追加收人又非执行不可。于是，只好提请人大常委会追加预算收入，同时，就目前的情况而言，人大常委会对上级来的指令也不可能顶着不办，有的给下级财政增加支出压力，即所谓“上面开口子，下面出票子”。如调工资、达标、搞某项建设等，名目繁多。

二是党委参与理财与人大常委会依法监督的问题。目前，我国各级党委和政府的工作没有也难以截然分开，一些行政性事务还常由党委常委会会议或党委、政府联席会议议定。其中涉及较多的就是财政问题。如上马某项工程，财政要投资多少;某项事业、某项工作还要追加多少经费，甚至于哪个机关要买车、要添置办公设备需要财政解决多少资金等行政事务，常涉及到党委，这就给人大常委会开展财政监督带来了一定的难度。对政府的工作，可以理直气壮地监督，而对于同级党委所决定的问题即使出现失误，也不大好去监督。这种现象在人大监督的实践中是很普遍的，成为人大常委会开展财政监督的一大难题。

三、几点建议

欲做好人大及其常委会的财政监督工作，应从如下方面来改进人大工作。

第一，人大财经委员会在人民代表大会会议前就应介人政府编制计划预算的活动，参加政府及有关部门召开的会议，深人有关部门及企事业单位了解情况，对计划、预算的编制提出合理化建议等。

第二，变笼统的全面审查为切实的重点审查。计划、预算是一项专门性、技术性很强的工作，人大及其常设机构由于时间和精力的限制，全面而详细地予以审查确有一定难度，但就一些对国计民生有重大影响的事项进行细致的审查监督，则既是必要的，也是切实可行的。

第三，应将审计机关改为垂直管理，尽力减少本级政府对审计部门独立审计工作的影响，保证审计结果的客观真实。

第四，上下级财政要互相体谅，克服本位主义。上级政府和财政部门对下级下达收支任务，应尽可能在年初编制预算时一次下达，在平时无十分特殊的情况下，皆不变更下级的预算。上级人大常委会对同级政府和财政部门下达给下级政府的有关预算的指令，也要严格把关，对不适当者，可予以纠正或直接撤销。下级人大常委会和政府也要依法维护本级的权益，可以建议上级收回不适当的指令或拒绝执行。

第五，改进各级党委的领导方法。财政是经济的龙头，各级党委应予领导，但其领导方法主要是提出每年预算编制的总体思路。党委的意图通过人大的形式，体现和贯彻在变成了法定形式的年度预算之中。

因此，自始至终地落实好财政预算，实际上也是贯彻党委的意见，尊重党委的领导。所以党委参与理财的指导思想也应当是将领导各级各部门遵循预算，圆满完成预算任务置于首位。无十分特殊情况，不要随意变动收支计划，以维护预算的正常秩序。即使因特殊需要必须变动，也应当以建议的方式向政府提出，然后由政府向人大常委会正式提出。

另外作为人大常委会要敢于依法办事，敢于维护预算的法律地位。对于党委在财政方面的决策失误或不符合预算的行为，一方面可以直接建议党委纠正，另一方面可以责成政府向党委汇报，进行解决。只要是属于行使行政权范畴的事项，不管是党委独自做出的，还是党委与政府联合做出的，都应像行政机关独自做出的一样，应接受人大及其常委会的监督。