现代的代议制民主政治萌发于18世纪的西欧，英国与荷兰是最早形成代议制民主的国家。现代的代议制民主政治制度的主要理论是:宪法为国家机构的设置及其行为提供基本的法律依据，法治是最基本的政治原则;少数服从多数是政治决策的一般程序原则;掌握国家最高权力的机关由经全民直接选举或者间接选举产生的代表组成，全部代表都必须定期轮换。实行平等的全民普选权制度;司法权在一定程度上独立于立法与行政机关的控制;权力分立与制衡原则;司法审查和弹劫制度;公民享有由宪法加以保护的基本权利与自由;在国家的基层实行各种形式的地方自治与地方分权制度。①

中华人民共和国与西方国家在历史文化、经济结构、社会制度、意识形态和价值观等方面有很大的不同。中国共产党对现代民主政治的理解与西方人的理解既有相同之处，也有不同之处。其相同之处在于，中国共产党承认代议制民主是现代民主政治的一种形式，承认以上所列的现代代议制民主政治的一些理论特征。其不同之处在于，中国共产党把民主与专政、民主与集中、民主与法制、民主与纪律、民主与秩序紧密地结合在一起。给民主设定了必要的相对应的界限。

改革开放以来中国走了什么样的民主政治建设道路?有学者从应然的角度探讨这一问题。黄达强、孙国华主编的《社会主义民主:跨世纪的沉思》一书指出，中国应当通过不断地改革与完善政治体制建设民主政治。有学者认为，对于缺乏法治传统的国家来说，在民主政治建设的方式上，应当先完善法治，再扩大自由，由法治民主走向自由民主。②有学者从必然的角度探讨这一问题，张晋藩先生在《依法治国是历史发展的必然》一文中指出，依法治国是中国历史发展的必然。中国只有走依法治国的道路，才能推进民主政治建设。有学者从实然的角度考察这一问题，认为，一个国家由非法治体制转换为真正的法治体制是一个自然历史过程，这个过程也是民主政治的发展过程。中国正处在这种转换过程之中。①可见，在探讨中国民主政治建设道路这一重大问题时，众多中国学者不约而同地把注意力集中到了“法治”两个字上。

我国学者对改革开放以来中国民主政治建设的研究大都集中在理论推导和构想建议层面，而全面深人考察改革开放以来中国民主政治建设道路的论著尚未发现。本文运用历史的方法考察1978年至今中国共产党领导下的民主政治建设历程，从而概括出这一时期中国民主政治建设道路的特征和类型。以求教于读者。

改革开放以来中国民主政治建设历史回顾

中华人民共和国成立后经过几年的社会变革，初步创立了共产党领导下“议行合一”的人民代表大会制度和政治协商制度。然而，1957年“反右运动”直至后来的“文化大革命”，人民代表大会制度和政治协商制度遭破坏，中国民主政治建设进程被阻断。1978年中国共产党十一届三中全会召开以后，中国民主政治建设随着改革开放的步伐重新启动，迄今为止经历了两个阶段。

第一阶段:1978年—1996年“文化大革命”结束后，中国共产党进行了思想理论和路线方针的拨乱反正。1978年11月中共中央召开工作会议。这次会议解决了重大历史遗留问题，为1976年“天安门事件”平反，为“文化大革命”期间的重大冤假错案平反。在闭幕会上，邓小平发表了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话，肯定了真理标准讨论的实质和意义，批评了一切从本本出发、思想僵化和个人迷信。指出“解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制。我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中。”“为了保障人民民主，必须加强法制。”“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会果断地做出“大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争已经基本结束”的决策，提出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。实现农业、工业、国防和科学技术的现代化。”②全会公报吸收了邓小平的思想，提出:“为了保证人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。……从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。’，③全会决定在组织上健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪，加强党的集体领导。

1982年9月，中国共产党十二大政治报告把中国的国家制度定义为“人民民主专政制度。这种制度，一方面保证占人口绝大多数的劳动人民当家作主，另一方面保证对极少数破坏社会主义的敌对分子实行专政。”报告提出，要按照民主集中制原则建设社会主义民主。社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。并把“党必须在宪法和法律的范围内活动”写人党章。

1982年宪法第五条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”在这个条文中，国家机关和武装力量放在了包括共产党在内的“各政党”之前，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定显示了“宪法和法律至上”的原则。

1984年10月中国共产党十二届三中全会通过了《中共中央关于经济件制改革的决定))，提出了经济体制改革的各项任务。在进行经济体制改革的同时，1987年10月，中国共产党十三大政治报告提出了政治体制改革蓝图。指出:“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”

可见，中国共产党第二代领导集体及核心人物邓小平在“文化大革命”结束时认识到了国家政治生活中缺乏民主的危害性，并开始大力倡导社会主义民主，但他们从一开始就把民主与法制紧紧地联在一起。在倡导民主的时候一刻也没有忘记法制，并把“四项基本原则”作为“立国之本”，指导社会主义民主与法制建设。

从1978年到1997年近20年的时间里，中国民主政治建设是在恢复党纪国法，恢复人民代表大会制度和政治协商制度，恢复全国人大和省、市、自治区人大的立法功能，恢复法院和检察院的司法功能，恢复监察机构的过程中重新启动的。中国的党政分开，政企分开，政府机构改革，国家公务员制度建立等等无一不是在法制建设的脚步中向前迈进的。法制建设成为中国民主政治建设的实质性内容。

第二阶段:1997年至今1997年9月中国共产党十五大报告解释了“依法治国”的含义，指出，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”并提出“当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是:发展民主，加强法制，实行政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结”。可见，中国共产党在提出“法治”的时候，依然把民主与法制紧紧地联在一起。

1999年，中国共产党把“依法治国，建设社会主义法治国家”写人宪法修正案。2002年n月，中国共产党十六大报告再次强调“四项基本原则是立国之本。”在这个根本前提下，“推进政治体制改革，发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家，保证人民行使当家作主的权利。”指出，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”从而明确阐明了三者之间的关系。

这一阶段，“依法治国”在行政领域的贯彻就是再次进行了大规模的国务院和地方政府的机构改革。2003年，国务院机构减少到28个，人员分流近半数，地方政府也相继进行了相应的改革。①2004年温家宝总理提出了建立“法治政府”的新概念。他指出，政府职能有4条:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

同年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行了，此法改革了审批制度，减少了政府日常审批事务，简化了审批环节，严格限定了政府的行政许可范围与权限。2004年6月底，国务院部门行政审批项目基本上得到全面清理，分三批取消和调整了1795项行政审批项目，占此前行政审批项目总数的48.9%。各省、市、自治区取消的审批项目也在百项以上。温家宝总理将这部规范政府行为的法律称之为行政部门的一项“自我革命”①。中央政府和许多地方政府开始推行“电子政务”，实行政务公开，增强行政工作的透明度，提高办事效率。在人事制度改革方面，“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”。②

“依法治国”在司法体制改革方面，就是“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败”。③

“依法治国”在社会生活领域的体现就是中国共产党和政府在全国范围内开展了“全民普法教育”，拓宽了公民政治参与的渠道。从小学、中学到大学都设有不同层次的“法律基础”课。中央电视台和地方电视台都设有普及法律知识的专题节目，如，“社会与法”、“法治在线”、“今日说法”、“法律顾问”、“律师出招”、“警视听”等，并大力开展“法律知识竞赛”。整个中国掀起了学习和宣传法律知识的热潮。法治教育和宣传增强了中国公民的法律观念。过去中国老百姓是“碰到问题找领导”，现在则是“碰到问题讨说法”、“解决纠纷找法院”。

回顾28年来的改革开放历程，我们不难发现，中国从计划经济转向市场经济，从文革时期造成的“人大”功能瘫痪到“人大”切实发挥立法、监督职能，从中央高度集权转向中央集中与地方分权，从国营企业受政府管制到国有企业自主经营，从不允许私营企业存在到允许非公有企业生长，从公民缺乏法律意识到公民拿起法律武器维护自己的权益，……以“人民当家作主”为核心内容的社会主义民主政治建设随着法制建设的脚步一步一步地向前迈进。因此，笔者认为，改革开放以来中国实际上走了一条“法治民主”的民主政治建设道路。在中国，搞法治就是搞民主。搞民主，就必须搞法治。中国将形成一种独具特色的“法治民主”模式。

这里所说的法治是指以宪法作为治理国家的总章程，宪法和法律具有最高效力和普遍权威。无论是执政党及国家领导人，还是普通公民都必须遵守宪法和法律的制度体系。法治是一种政治体制，它“使权力和权利的体系依照法的要求整合成一个有机的系统，在其中每一种权力和权利的存在都有其相对性，都有其合理的界限，都有其存在的价值，也受到其他权力和权利的制约。因此，在法治的国家里，个人的活动(包括国家最高领导人)被限定在法律制度之中，他们的自由只能在法律规定的范围内去寻找，他们的主观能动性也只能在法律允许的限度里去发挥”。④中国特色“法治民主”道路把共产党的领导、依法治国与人民当家作主三者有机地结合起来，通过大力加强法制，确立“宪法和法律至上”的原则逐步实现人民民主。

二、中国为什么走了一条“法治民主”道路?

(一)市场经济的要求

改革开放以来，随着计划经济向市场经济转变，我国国有经济一统天下的垄断格局被打破，产权主体多元化的市场结构初步形成。私营经济、个体经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济和港澳台投资经济发展迅猛，非公有制经济在国内生产总值中的比重已由改革开放前的1%上升为2002年的48.5%。⑤2003年各种所有制企业在中国工业总产值中所占的比重分别为:国有企业15%，集体企业9%，股份合作企业3%，联营企业1%，有限责任公司17%，股份有限公司13写，私营企业n%，港澳台商投资企业12%，外商投资企业17%，其他企业2%。①

所有制结构的变化直接引起了分配体制的变化，形成了与各种所有制形式相配套的分配体制。分配体制的多样化使不同地区、不同行业、不同职业的工资收人拉开了差距，过去那种吃“大锅饭”的局面被打破。

产权主体多元化和分配体制多样化客观上要求用法律制度来约束产权主体和交易各方，保护他们的合法利益。如果没有法律、制度和规则的保障，市场主体和交易各方会陷人混乱的互相厮杀之中，其结果是几败俱伤，大家都受到损害。因此，市场经济的交易各方必须按照市场规则从事交易。

市场规则包括一系列法律、经济政策和行政管理规则等。这些法律、政策和规则要求政府部门依法管理经济，政府不能随意地或直接地干预企业生产经营活动;要求产权主体和交易各方按照市场规则进行交易。因此，市场经济的发展必然要求法治，从这个意义上说，市场经济也是法治经济。

《二)人民大众的愿望

据有关部门研究表明，市场经济的发展和所有制结构的变化引起了我国社会阶级阶层的变化，原来的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层分化和重组，新的阶层出现，形成了国家与社会管理阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业、失业和半失业人员阶层。②“中国的社会中间层规模有了非常快的扩张，从1978年到1999年，中国私营企业主阶层所占比重从零上升为。.6%，个体工商户阶层和经理人员阶层所占比重也分别从0.03%和。.23%增加到4.2%和1.5%，商业服务业员工阶层则从2.2%左右增加到12%左右，中国社会阶层结构开始从原先的金字塔型逐渐向橄榄型转变。’，③

企业和个人成了具有自主性的主体，人们的维权意识增强。人们渴望法治。因为维护公民权益需要法治，企业自主经营需要法治，惩治官员贪污腐败需要法治，打击“黄、赌、毒”和刑事犯罪行为需要法治，政府管理需要法治，执政党监督制约更需要法治。“依法治国”，“建设社会主义法治国家”成为广大人民群众拥护的治国方略。

(三)传统政治文化的影响

文化，是人类创造的物质产品和精神产品的总和。它是一个多元、多层次的综合体。美国学者阿尔蒙德在1956年发表的《比较政治体系》一文中首次提出“政治文化”的概念。根据他的界定，政治文化是一个民族在特定时期流行的政治态度、信仰和感情。是一个国家或地区的国民对其政治制度的认知、情感和评价。也是该国成员中间政治目标取向模式的一种特殊分布。

不同民族和国家生活的地理环境、生产力状况和生活方式不同，会形成不同的政治文化。中华传统文化的核心价值观是“和谐”。倡导人与自然和谐，人与人和谐，人与社会和谐。这是中国古代思想家站在时空的制高点观察宇宙、自然和人类社会所概括出的结论。但是，自汉武帝以后，以崇尚“和谐”为核心价值观的儒家学说被统治者加以改造和利用，成了教化老百姓忍辱负重、逆来顺受的工具。在统治者那里，“和谐”被解释为“忠君孝父”，遵守“三纲五常”。统治者以“仁义忠孝”等伦理纲常教育老百姓安分守己，老老实实地接受皇帝的统治。在“家国同构”的皇帝专制统治时代，老百姓被称为皇帝的“臣民”或“子民”。在自给自足自然经济为主体的农业社会中形成了“依附型”的政治文化。

长期的宣传教化使中国老百姓普遍认同“忠君报国”，服从朝廷衙门，认同“大一统”，服从皇帝统治。使中国老百姓对奴役和压迫具有超常的忍受力，他们只是在被逼得实在活不下去的时候才反抗。在这种政治文化中，皇权主义、家长作风、官本位得以盛行。所以，中国普通老百姓往往缺乏个人的自主、自立和自由精神，而对于来自国家和官府的法律、法令、指令很容易接受，比较习惯于秩序、纲常、稳定、安宁的状态。“天下太平”、“国泰民安”、“和为贵也”、“和气生财”是中国老百姓普遍崇尚的理想社会状态。

近代以来，中国的传统政治文化遭到辛亥革命、“五四运动”、新民主主义革命、社会主义革命和市场经济的猛烈冲击。但是，“依附型”政治文化的残余影响依然存在。改革开放初期，中共中央提出坚持四项基本原则，把民主与法制紧密结合，通过法制建设推进民主政治很得民心。市场经济发展起来后，随着不同产权关系和经济主体的出现，中国人有了一定的个人自主、自立、自由意识，渴望执政党和政府官员与公民一样，也遵守宪法和法律，法治思想和原则应运而生。由于法治可以有效地维护社会秩序和社会稳定，所以，法治也得到了执政党和政府的认可，这样，“依法治国”，“建设社会主义法治国家”成为一种治国方略而得到贯彻。

现代意义上的法治与民主具有内在的联系。现代法治是民主政治的基础、载体和保障，法治建设必然促进民主政治建设。然而，法治与民主又不是同一个概念。法治是一种治国方略和原则体系，它主要以宪法和法律制度为表现形式。民主既是一种国家制度，又是一种思想体系。就国家制度而言，民主以制度、体制、机制和程序等形式体现“国家的一切权力属于人民”的原则。就思想体系来说，民主以其政治理念和价值观念陶冶人们的情操，规范人们的行为。现代法治与民主互为依托，相辅相成，共存于一个统一体内。从人类几千年的历史实践来看，没有法治的“民主”常常效率低下，动荡不安，如古希腊的直接民主制。而没有民主的“法治”则不是现代意义上的“法治”。所以，法治是民主的保障，民主是法治的灵魂、目标和归宿。改革开放以来，中国通过法治建设促进民主政治发展，走了一条“法治民主”道路，是中国特有的历史、国情和现实所决定的。