改革开放以来，中国公民社会逐渐兴起并产生了日益强烈的参与政治的要求。但是，由于目前国家政治体系还不能充分满足这种要求，从而在一定程度上影响到政治稳定。在社会主义民主体系不够健全的情况下，人民政协的革新与完善能够为公民社会提供参与政治的重要途径，促进公民社会与政治国家的良性互动与和谐发展，为构建和谐社会奠定坚实的政治与社会基础。

一、中国公民社会的兴起及其与政治体系的冲突

公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值或原则。私人领域、公共领域、志愿性社团和社会运动是公民社会的主要构成要素，个体性、多元性、公开性、参与性以及法治原则组成公民社会的基本价值和规范体系〔1〕。1978年后，中国实行市场导向的经济体制改革推动了公民社会的兴起和发展，原来单一的公有制结构为多种所有制形式并存所取代。多种所有制经济的发展创造了相对独立的经济领域和私人生活领域，个人和各种社会经济组织获得了较大的自由活动空间，能够对社会经济生活进行自我管理，并推动着全能国家向有限政府转变〔2〕。经济生活的多元化导致社会结构发生显著的分化，中国目前已经分化出国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、产业工人、农业劳动者等十大社会阶层口〕。社会结构的中下层在逐步缩小，社会中间层已经初具规模，受过一定教育的中产阶级正在发展成为公民社会的中坚力量印〕。经济改革也带动政治控制逐步放松，从而使中国的公共领域逐渐发展起来。大众传媒在坚持正确的舆论导向的同时，也在传播信息、公共讨论、批评监督等方面逐步拓展了比较广泛的空间。网络的迅猛发展为大众提供了更加平等、自由、开放的表达媒介，使公民社会拥有了新的公共信息和舆论监督平台。另外，许多民间组织如学会、研究会、联合会等也成为交流思想、传播政治信息、发表政策建议的重要媒介。同时，公民社会的个人和利益群体开始通过组织化的方式实现利益表达和志趣发展。20世纪80年代后中国的民间组织数量开始快速增长，到1997年，全国县级以上的社团组织即达到18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个。民间组织不仅在数量上激增，更重要的是在性质上也发生了深刻的变化，自主性都得到了极大的增强。它们比较注重本组织的合法权益，并力图进一步影响到国家法律或政府政策的制定过程〔4〕。

公民社会的兴起和市场经济的深人发展孕育了公民的平等意识、权利意识和自主精神。公民不再盲目地依赖和服从任何既定权威的安排，而是要求真正成为国家政治生活的主体，争取属于自己的政治权利。马克思指出，“这种权利的内容就是参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家。”〔5〕公民社会参与国家的实质就是要求国家政治生活的全面民主化，要求通过民主选举和法定程序来表达公众意志，授予公共权力。从现实来看，中国公民社会已经是一个利益高度分化和多元化的社会，城乡之间、地区之间以及社会各阶层之间的利益冲突不断加剧。而政府仍然控制着许多重要的经济社会资源，社会各个阶层和利益集团为获取和维护自身的利益，必然会把利益诉求的主要对象转向政府，要求通过参与公共权力的运作过程来影响社会价值(资源)的再分配。中国政治体系是一个权力柑对集中的政治体系，这种相对集中的政治体系在现代化转型时期具有一定的历史合理性，但它难以为公民社会提供畅通的政治参与渠道。

当前，中国正处于由传统社会向现代社会转型的关键时期，一方面公民社会利益表达和政治参与的要求日益强烈，另一方面又缺乏制度化的政治参与渠道和有效的压力释放机制。毫无疑问，这种局面长期延续不利于政治稳定，这是构建和谐社会不得不充分注意的问题。

二、人民政协是公民社会参与政治、影响国家政治的现实途径

毫无疑问，中国政治体系正面临着公民社会政治参与的巨大压力。但就现实而言，中国目前并不完全具备民主政治的条件。此外，中国在现代化转型的过程中，累积了大量的社会矛盾和问题，如腐败蔓延、分配不公、贫富差距、失业严重、金融坏账等，同时还存在大量历史遗留问题，少数民族分离主义问题等。一旦全面开放政治参与，将会导致爆炸性政治参与的局面，而政治体系的民主化、制度化水平却不足以将其成功纳人到制度化、法治化的框架中，从而必然极大地威胁政治稳定。，’y口果在这种政治参与迅速扩大的同时，该社会的政治制度化水平却未得到相应的提高，就会造成政治动乱。”〔6〕

因此，寻求、选择一条适合中国国情的现实的政治参与途径，就成为我国建设社会主义政治文明、构建和谐社会的重要任务，而加强人民政协与公民社会的联系，可以在现有政治制度框架内为公民社会提供一条参与政治的现实途径。从执政党和公民关系的角度看，充分发挥人民政协的政治中介作用，无论对于执政党还是对于公众都是可以接受的，同时也是可行的。对于执政党来说，人民政协作为一个非权力性的国家机关，在国家政治体系中相对而言并不居于关键地位，即使公民对政协事务进行全面地参与和竞争，也不会有太大的政治风险。对于公众来说，政协是与党委、人大、政府并列的国家机关，具有高度的政治象征意义。公民及其代表通过政协参与国家及社会事务，能够感觉到自己对国家事务有发言权，满足政治参与的愿望和要求。人民政协所具有的界别性、广泛代表性特点正好能够适应公民社会利益多元化、组织多样化、阶层结构复杂化的特点，可以在国家政治层面表达公民社会各阶层的利益要求。政协委员往往来自某个界别、行业或集团，他们通过参加定期的参政议政活动，能够承担其所联系的那部分群体利益凝聚与表达的责任，可以将分散的利益要求集中起来并传达到国家决策机构。政协具有广泛的代表性，可以集中各个方面群众的意见、要求和愿望，能够为国家权力中枢提供全面而广泛的信息，使各种利益要求在国家政治层面碰撞、博弈和竞争，达到利益均衡。

政协汇集了各方面的精英人才，能够对公众的利益要求进行过滤和提炼，从多方面提出高层次的建设性意见。政府通过政协的信息输人，能够及时准确地了解民情民意，在政策的制定和实施过程中体现社会公众的愿望和要求。人民政协引导公民社会参与政治事务，为公民提供了一种制度化、组织化的政治参与途径，能够提高政治参与的质量，增强政治参与的效果，有效维护公众利益，可以在较大范围内动员公民参加国家社会事务的管理，扩大政治参与的范围和规模。这种组织化的政治参与使公众利益的维护有了合法的代表，公众意愿的上达有了特定的制度化方式，从而弥补政治体系参与机制不完善、利益表达渠道不畅通的缺陷，避免大量的非制度化政治参与。由于公民社会具有组织优势，能够扩大政治参与的范围和规模，而人民政协又可以直接向国家权力中枢输人社会政治信息，对国家的各种决策予以重大影响，因此二者的互动能够对政府形成一定的监督制约。不仅如此，人民政协与公民社会的互动还可以形成一个准政治公共领域，为公众参与批评、监督公共权力的运用提供重要的公共空间。公众经过讨论和协商形成的公共舆论，能够对公共政策的制定产生广泛影响，并对政府构成较大的政治压力。人民政协以公民社会的整体力量为依托，通过对国家权威的批评和监督，在国家权力内部尚缺乏有效权力制衡的条件下，使国家权力与私人权利之间出现一个缓冲地带，增强公众抵制国家权力随意侵害的力量，防止腐败蔓延而导致社会矛盾的激化，也避免公众在忍无可忍时采取过激举动，缓和国家层面上所承受的巨大压力〔7〕。

综上，人民政协作为公民社会参与政治的现实途径，既能够及时有效地向国家政治体系输人各种社会信息，使社会中的新兴力量能够释放其能量，满足其参与政治体系的愿望，又能使政治体系准确、及时地把握社会发展过程中出现的种种矛盾，满足或吸纳、疏导社会的政治要求，将各种社会力量纳人到政治体系的调控之下。

三、通过人民政协的改革促进公民社会与政治国家的和谐

在中国现有的制度环境中，政协政治功能即使充分发挥，也只能实现公民社会对国家的初步参与。要真正实现国家对公民社会的有效整合，必须进一步加强人民政协与公民社会的制度化联系，转变政协的职能和功能，使人民政协由统一战线组织向协商民主组织发展，由咨询议政机构向利益表达、利益聚合、监督制衡的权力机构发展。政协改革比较可行的办法是在初期先逐步实现政协委员的专职化，并通过公民社会的竞争性选举产生，“把政协委员重新定位为不同利益集团和政治势力的代表，让他们开始以职业政治家的身份进行参政论政活动”郎〕;同时，推动政协工作的公开化、制度化、程序化，进一步促使政协会议出现充分的言论自由和政见争论，把政协会议发展成一个协商民主的论坛。当条件成熟时，国家在保留全国人大对立法事项最终决定权的前提下，逐步赋予政协以立法审议权、立法参与权和立法表决权，使政协的审议和表决成为人大立法过程中不可缺少的一道重要程序，真正实现公民社会对国家事务的参与权和决定权。

人民政协转化为一个协商民主的机构，将为公民社会更为深人地参与国家事务的讨论和协商提供机会和场所，并对政府决策产生真正的影响力。政协协商赋予参与者在决策做出之前对各种建议或方案的审视、检查和批判的权力。在政协协商的过程中，各方面代表就政府决策或各种提案和建议提出真实而令人信服的理由，进行充分的讨论和论证，准确、公正地表达公民社会的意见和要求，并借助公共讨论和协商的力量说服政府接受政协的建议和决议。

人民政协的政治协商、建言献策无疑会改善决策质量，促进执政党以及政府决策的民主化、科学化，使其更加符合公民社会各个阶层的利益要求，从而得到公民社会各种力量的合作和支持。政协的讨论和协商还能够集思广益，形成社会共识，有利于政策的输出和执行。公民社会各方面的代表都能够参加政协的公开协商和讨论，公众就会感到决策的程序是比较公正的，并且认为“公共决策就是共同做出的。在某种意义上，每个人都可能会将这种决策看成是自己的决策，即使他并未实际参与决策过程，在这种意义上，每个人都会认为自己负责地发挥了对决策的影响。”〔9〕政协实际上进一步发展成一个真正的政治公共领域，参与者自由表达自身观点，倾听并考虑相反的意见，在各种观点的交锋和碰撞中达成应该做什么或什么是正确的社会共识，政治决策成为经过反复权衡的兼顾各种利益的审慎过程，讨论参与者就会倾向于支持并自觉遵行这个决策的实施，因为他们认为政治决策是正确的。“一个团体想要讨论问题而不是投票表决，不仅仅因为讨论改善了集体决策的质量，而且作为改善集体决策的副产品，更多的团体成员会达成一致，因此，更多的成员将会一起正确地实施这个决策，或情愿地服从。……通过全民讨论，大量民众可以明白政策变化的原因，所以，更便于实施和执行政策。”

人民政协为国家提供了科学的决策机制和顺畅的政策输出渠道，成为国家通过非选举方式获得合法性的重要途径。除民主选举外，协商式民主也可以为国家权力提供合法性基础。政治决策的合法性不仅仅来源于多数的决定，而且还来源于所有人的参与。公民普遍参与公共协商完善了决策根据，使论证充分的决策更具有合法性。“与非协商形式的决策相比，通过协商做出的决策能够获得更广泛的公共支持。”巨1〕人民政协具有广泛的代表性，公民社会的代表通过民主的、平等的、真诚的协商来讨论公共事务，在广泛参与的基础上寻求共识，实现公共利益最大化，增加了公众对公共政策的认同，扩大了国家权力的合法性基础。同时，人民政协还可以通过公开的讨论和协商，传播和扩散大量的政治信息，并通过公民社会把政治体系的价值理念、各种政策以及政府形象传输到社会机体中去。社会成员在此过程中接受、学习和内化政治体系所推行的政治信念和价值规范，形成与政治体系相一致的政治态度、政治人格和政治行为模式，进一步加深了对政治体系的信任和拥护。国家拥有深厚的合法性基础，其政策和行为就能够得到公众的理解和支持，公众将自觉地履行服从国家权威的义务，承担相应的政治与社会责任，主动参与维护政治体系的稳定和发展，这就排除了国家为强迫公众服从而经常实施制裁的必要，国家权力中枢也就具有足够的权威来推行符合公众利益的政策和决定，并作为仲裁者为公民社会成员的活动确立普遍适用的规则，调解公民社会不同个体和群体之间产生的矛盾和冲突。公民社会借助人民政协的力量，具有足够的公信力通过社团组织内部调节和组织之间的协调实现内部整合和自我治理，引导公民在相互协商、相互妥协的基础上达成契约，以和平、理性的方式解决冲突，通过合法的途径追求和维护自己的利益，使指向国家权力中心的心理能量和社会力量在公民社会内部得到消解。总之，人民政协作为一个协商民主组织，满足了公众对公共事务知情、讨论、协商、监督的权利，规范并疏导公民社会日益扩大的政治参与，排除公民政治参与的盲目性、情绪性、冲动性，使之趋向规范化、程序化、理性化，实现对公民社会的有效整合，使公民社会与国家走向全面合作而不是对抗。

人民政协政治参与和政治整合功能的充分发挥，既可以实现公民社会对国家的正面参与，又可以防止国家对公民利益的侵害，能够促进公民社会与政治国家良性互动、和谐发展。公民社会成为一个相对独立的自主活动领域，能够捍卫个人与社会的自由，在政治上表达和维护公众的利益，并且能够制约、规范、促进政治体系的发展。公民社会的传播媒介和社团组织等中介机制促使公民进人公共领域，对涉及公共利益的问题进行自由、理性的对话和讨论。公众广泛参与、自由讨论所形成的公共意见能够对国家事务进行批评、影响和监督。国家权力运用和行使的合法性必须诉诸于公共理性所认可的法律。国家政治体系根据公民社会发展的要求不断改进自身，逐步实现权力运行和更替的和平化、制度化、程序化。国家权力不再任意侵入公民社会、干预私人事务，其职能和作用是保护公民的自由权利不受侵犯，对公民社会自身无力解决的矛盾和冲突进行恰当地干预和协调，并提供基础设施、产权制度和社会秩序等“公共产品”。同时，国家主动推进公民社会的发展，把对社会的直接控制变为间接管理，保障公民社会具有一个合法的活动空间，从政策、法律上肯定社团组织在社会政治生活中的地位和作用，使社团组织具有相对独立性和自主性，真正充任民间利益的代言人，增强对公众的吸引力和凝聚力，充分发挥其调节冲突、政治参与和政治整合的功能〔12〕。

公民社会与国家的和谐发展使社会趋于和平与稳定。国家可以有较充裕的时间通过人民政协逐渐引导公民参与政治和社会事务的治理，提高公民参政的素质和能力。公民在此过程中可以学得民主的规范和程序，培养宽容和妥协的精神，掌握处理复杂社会、政治关系的技巧，逐渐习惯以理性的方式对待政治问题。同理，各个党派、各个利益集团的代表在人民政协的协商和讨论，可以逐步建立政治集团、党派以及政府与公众之间的信任和宽容，遵从宪法和法律所确立的游戏规则，并公认宪法在国家政治生活中具有至高无上的地位。宪法具有足够的权威和公信力，能够将政治改革、政治斗争、各种政治集团都纳人法治轨道。公民意识的成熟和法治信念的确立，为建立和谐政治与和谐社会确立了理性的政治文化氛围，可以在国家与公民社会之间确立相互信任关系。人民政协依靠公民社会的支持发挥对国家事务的实质性影响，可以改善优化现有的权力结构，增加中央政制结构中的平衡性因素。当国家权力机关的权威尚未充分确立时，人民政协作为以公民社会为依托的协商民主组织，增加了对执政党及其政府的制约，在国家民主化滞后的特定条件下初步实现公民社会对国家的参与和监督。当国家民主化全面实现，国家权力机关的权威真正确立时，人民政协就可以顺势转变为代议机构中的一部分，防止国家代议机构权力过大而出现专权，为宪政民主准备好较为均衡的政治制度基础。

公民社会的有效整合，公民文化的孕育，以及政治制度的变迁和发展，使中国政治能够选择一条和平的持续的发展道路。公民社会的自我治理使社会自身的运行和稳定不再过多地依赖于国家，社会能够承受政治变革偶然的失误。国家合法性基础的巩固使执政党享有足够的权威，可以从容、渐进、有步骤地推动政治发展和政治文明建设。在宪政民主制度确立之前，公民社会与国家的良性互动可以为政治改革稳步有序地推进提供和谐的社会环境，并给予适度的压力和动力来推动政治发展。当公民社会走向成熟，公民文化逐渐普及，国家已经确立了稳定的宪政架构以后，执政党适时地推动全国范围内的民主政治，及时巩固民主政治的成果，宪政民主就能在法治的轨道内良性运行。宪政民主制度的确立将实现公民社会对国家的真正参与和制约，公民社会与政治国家、个人权利与公共权力形成一种相互制约、相互合作、相互促进的良好关系，从而为构建和谐社会提供根本的政制保障。

公民社会在中国的兴起和壮大是一个不可逆转的趋势，公民社会与国家的和谐发展将促使中国的和谐社会不断走向更高层次，而人民政协则是公民社会与国家和谐发展的一个不可或缺的重要途径。