公共管理之实践,会随着社会发展呈现出不同的形态。就管理主体而言,在不同的时空条件下,政府、非政府公共组织和民众三类主体,在社会公共事务管理中的角色和作用以及主体间关系,会有所不同。主体之间既可能是以政府为本位的单中心下的支配依附关系,也可能是以社会为本位的多中心下的平等共治关系。就管理客体而言,在不同的社会发展阶段,政治性、经济性和社会性公共事务,在公共管理中出现的次序和重要性也会不同;在社会的不同层次,各类公共事务的数量和权重都存在着差异。因此,我们把公共管理看成是一个发展过程,它与政府管理不是相互并列的两个不同阶段,而是整体与部分的关系,政府管理是公共管理的初级形态。我们认为,公共管理的实践具有动态性和多样性的特征,分化为政府管理和社会治理两个阶段,在发展的谱系上呈现出政府管理的集权化、政府管理的民主化、政府管理的社会化、社会治理的自主化和社会治理的多中心等五个模式。推动公共管理阶段和模式演进的动力,就在于公共管理理念实现从政府本位到社会本位的跨越。

一、公共管理的政府本位理念

自政府产生以来,政府一直是社会公共事务管理的主角,广泛地介入社会各类公共事务的管理,在其中起着主导性作用。政府的这种特殊地位和作用在一定程度上直接促成了对政府全能的崇拜,孕育了这样一种理念,即“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”,我们称之为公共管理的政府本位理念。

在政府本位理念下,公共管理就是政府管理,只有政府、只能政府才是公共管理的主体,只有政府、只能政府才能有效履行公共管理的功能。在政府管理的集权化阶段,除了政府以外,人们很难找到其它有效机制来管理社会公共事务,只有政府才享有公共事务的管理资格,只有政府才能有效地实现对社会公共事务的管理。即使到了政府管理的民主化和社会化阶段,在特定社会层次或特定类型的社会公共事务管理中,非政府公共组织和民众可替代的公共管理主体虽已存在,但政府仍然是公共事务管理的唯一“意识主体”。政府是达成有效管理的必然途径,其它管理主体的能力和资源远远难以胜任社会公共事务管理活动的要求。

政府本位理念,首先会受到历史文化惯性力的影响。一般地说,在专制的历史文化背景下,人们几乎没有“公共”意识,公共的映像总是会与政府天然地联系起来,“官”就是“公”,“公”就是“官”。在“政府”等同“公共”的文化当中,政府自然成为公共管理主体的唯一代表,非政府公共组织和民众不可能或很难独立地进入人类公共事务管理的舞台。

其次,制度安排的刚性力固化了公共管理的政府本位理念。政府管理集权化阶段的制度,基本没有设定政府以外的力量参与公共管理的游戏规则。政府长期垄断公共管理主体的角色,非政府公共组织和普通民众找不到自身在公共管理体系中的制度空间。在政府管理的民主化和社会化阶段,政府集权化的制度有所松动,允许甚至鼓励非政府公共组织和民众补充性地加入公共管理的行列,为公共管理注入了新的活力。但由于受原有制度安排的刚性力影响,非政府公共组织、民众长期依附于政府,缺乏自主地管理社会公共事务的能力,因而只能从属性地参与到政府管理中来,对政府具有强烈的依赖性,只能扮演作为单一中心的政府的配角,难于独立地管理社会公共事务,许多社会公共事务的解决最终往往还是依靠政府。这种结果反过来会强化公共管理的政府本位理念。

公共管理的政府本位理念,过分看重政府包容公共性的一面,而疏忽了政府偏离公共性的一面。无可否认,在许多情形下,政府与公共性是一致的。从政府的产生、政府的运行及政府的目标等多种角度来看,政府与公共性有着高度的相容性。公共性是政府合法性的来源,是政府有效运作的保障,也是政府存在的意义所在。另一方面,政府又潜在地是实现公共性的障碍和威胁。由于政府特殊的地位和权力,政府操纵着对公共性的解释权和认定权,一旦政府失去谋求公共性的立场,又缺乏道德和制度的约束,政府就可能出现对公共性的偏离和背离,形成一种披着公共性外衣的私人性。因此,如果把政府完全地等同于公共性,就潜伏着政府的“私人性”僭越公共性的危险,直至导致公共管理“公共”本质的丧失。

世界各国公共管理的实践表明,在政府本位理念下,不仅公共管理的公共性难以得到维护,而且公共管理的有效性也会受到削弱。在经受政治和法律的双重约束下,在纷繁复杂而又变化莫测的社会公共事务面前,相对于市场和企业机制而言,政府的行为给社会带来的往往是成本高昂与效率低下。这也正是20世纪70年代中期以来席卷全球的改革政府运动的初衷所在。

二、公共管理的基本特质

在探索应该追求何种公共管理理念时,应该重新把视角回到对“公共管理”界定的原点上。这是因为,把握公共管理的基本特质,是形成新的公共管理理念的逻辑前提,可以为重塑公共管理理念提供参照基点。总的来说,公共管理的基本特质体现为公共性、社会性、管理性。

第一,公共性。公共性是公共管理的首要特性,这与工商管理有着根本的区别。虽然很难绝对地区分公共与私人的界限,但仍然还是有一些基本标准可以界定公共性。其重要的判定标准包括公开性、公平性和非营利性等。公共性表明,相对于私人管理,公共管理活动应该是一个更加透明、更加公平、更加具有社会责任感的过程。

公共性和政治性之间并不完全相容,因为大致存在着两种不同的政治性,一种是增进和维护公共性的政治性,另一种是践踏和破坏公共性的政治性。前一种政治性往往是一种最大范围的、最高层次的公共性,公共性应该也必须以这种政治性为纲,这样才能减少和缓和各个层面和各个领域的公共性之间的矛盾和冲突,实现公共性的和谐发展;后一种政治性实际上是一种与公共性对立的私人性,它的存在本质上就是公共性的消亡,包括政府和社会在内的多种公共管理力量,应该自觉抵制这种政治性,维护公共性的纯洁。

在某种意义上来讲,公共性是一个比较复杂的概念。首先,公共性和私人性总是相对的,在一定的条件下可以相互转化。其次,公共性是动态发展的,公共性并不是一成不变的,它随着社会发展的演进而变化,也随着人们的认识和利益的调整而改变。最后,公共性包含着其程序性含义和规范性含义的紧张关系。公共性既是社会各个利益集团力量博弈的结果,也是公正、公平与正义等价值的体现,这两个层面的内涵所导致的冲突,会共存于公共性的概念之中。

在公共性的问题上,最重要的在于设定规范的公共性判定机制。只有在制度化的框架底下,杜绝人格化的力量对公共性判定标准的操纵,才能真正地防范各种私人性对于公共性的侵蚀。

第二,社会性。社会性指的是,公共管理以社会公共事务的管理为轴心的管理,社会公共问题的解决是公共管理的逻辑起点。社会性是与公共性难解难分的一个属性,在某种程度上与公共性有着相同的终极关怀:公共管理主要解决的往往不是个人和私人领域中的问题,而是具有引起公众关注的、牵涉到相当规模的不确定人群的问题。社会性是公共性的基础,公共性是建立在社会性基础上的公共性,脱离了社会性的公共性是虚假的公共性。公共性本质上要反映社会性,可以应用社会性的实现程度来衡量公共性的真实程度。

尽管如此,社会性和公共性有着一定的区别。首先,由于两者对立面的不同,公共性和社会性关注的侧重点有所不同。公共性的对立面是私人性,公共性强调的是对私人利益的防范;社会性的对立面是个体性,社会性更关注的是个体行为的外部效应和影响范围。其次,公共性与政治性有着千丝万缕的关系,相对来说,社会性则可以与政治性较为清楚地区分开来。

第三,管理性。公共管理属于管理活动的范畴,具备一般管理所内在的特性。与企业管理一样,公共管理也是组织实体适应环境,利用资源,实现组织目标的活动。在公共管理的过程中,也必须经历计划、组织、协调、指挥、控制等管理环节。在价值取向上,公共管理也要实现效率与公平的均衡,讲究权力与责任的一致,遵循原则性和灵活性的结合,体现人本、诚信与服务的精神。然而,公共管理的管理性与企业管理的管理性存在着明显的差异,不能一味地照搬企业管理的经验和原则。因此,企业管理向公共管理的移植与拓展,公共管理向企业管理的学习与创新,是公共管理一个永恒的话题。

三、公共管理的社会本位理念

公共管理的政府本位理念,不是一个能够充分体现公共管理内涵的管理理念。“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”的政府本位理念,并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障,也无法真正促成高效的管理。为了恪守公共管理的公共性和社会性,有效实现管理目标,政府本位的理念应该转化为社会本位的理念。

在公共管理的社会本位理念中,政府已经不是公共管理的唯一主体,政府只是公共管理的重要主体之一,甚至仍然是最重要的主体。政府、非政府公共组织和民众三类管理主体,在社会公共事务的管理过程中“平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职”。三类管理主体在不同性质、不同层次的社会公共事务管理中以平等协商为基础,充分发挥各类管理主体的优势,合理分配公共管理职能,实现管理职能与管理能力的协调。

事实上,公共管理的发展过程是政府本位理念逐步消退,社会本位理念逐步形成和发展的过程。无论是公共管理的政府管理阶段还是社会治理阶段,都应该体现社会本位理念。只不过在政府管理阶段,社会本位理念一直受到政府本位理念的制约;在社会治理阶段,只有社会本位理念得到全面释放,才能真正体现“人本、责任、服务”与“参与、合作、互动”的精神。

我们认为,“人本、责任、服务”精神是社会本位理念的核心内涵,“参与、合作、互动”则是“人本、责任、服务”的外化和实现途径。

人本精神。人本精神是社会本位理念的灵魂。归根到底,公共管理主体的落点是人,只有在充分尊重人,并且满足人的各项合理需求的前提下,才可能激发人的积极性去从事公共管理活动。

另一方面,在公共管理的实践过程中,充斥着各种各样的价值张力和利益冲突,极有可能因追求偏离公共性的某种发展,而对公民的生命、财产、自由等各种合法权利造成损害。只有在坚持人本精神的前提下,体现公共管理的人文关怀,才能从根本上避免公共管理可能出现的本末倒置,防止公民各种合法权利受到各种“正当”理由的侵犯。

责任精神。相对企业管理来说,管理者的责任意识对公共管理者来讲尤为重要。公共管理是范围最大、涉及面最广的管理活动,公共管理的利害相关人布满社会的各个领域和各个阶层。此外,以公共权力为强力后盾是公共管理的基本特征。为了更好地约束公共权力,避免公共权力的私有化和非法化,更加需要用法律机制限制公共管理权力的边界,用道德伦理强化公共管理者的公共意识。因此,责任精神与公平、公开、法治的精神是密不可分的。

服务精神。由于公共管理的特殊性,公共管理不可能完全是服务性的管理活动,管制在公共管理活动中有着重要地位。服务精神的理念强调的是,公共管理的权力和合法性来源于公众,公众的满意度是评判公共管理活动的最终标准,管理者应抱着服务的信念,像服务顾客一样去对待公众。服务精神的内核是“正义”。公共服务应该设立两个基准,一是让所有的公民都享受作为生存与发展所需要的基本资源,二是对社会中的弱势群体要给与更多的深层关怀。

参与精神。非政府公共组织和民众对社会公共事务的参与管理,是公共管理模式逐步演化和提升的基本来源。只有在非政府公共组织和民众对社会公共事务管理渐进式参与的基础之上,才能打破政府垄断管理的局面,实现政府从全能政府到有限政府的转型。在参与精神中,要渗透独立参与、理性参与、有序参与、专业参与的要素,健全和完善参与的各种程序和制度,推动公共管理主体从一元走向多元。

合作精神。非政府公共组织和民众的参与管理,促进了他们与政府的合作管理。政府意识到了越来越需要非政府公共组织和民众的帮助,才能实现对社会公共事务的有效管理。换句话说,在非政府公共组织和民众参与管理的过程中,已经和政府产生了资源相互依赖的关系,改变了原来对政府单向依赖的被动局面。资源互相依赖的关系,不可避免地将促进政府走向与非政府公共组织和民众的合作,用契约的形式建立起政府与非政府公共组织和民众之型的新型关系,优势互补,各尽其能,各司其职。

互动精神。互动精神主要强调的是政府与非政府公共组织及民众的相互回应。一方面,非政府公共组织和民众向政府表达利益需求,反映社会各种不同的声音,同时对政府的政策安排提出建议,向政府反馈社会关于政府行动的效果评价。另一方面,政府对于非政府公共组织和民众的各种信息的表达及时地作出回应,向公众传达政府对问题的态度及解决方案,并制定相关的政策解决社会公共问题。这就构成了政府、非政府公共组织及民众之间的信息回路,实现三者的有效沟通,同时也促进了他们彼此的信任关系。

四、结论

政府管理只是公共管理的一个特定阶段,并不是社会公共事务管理的唯一归宿。在非政府公共组织和民众力量较小、自主性较弱的情况下,社会公共事务的管理只能由政府扮演主角,采取政府管理模式有其一定的合理性。当非政府公共组织和民众自主化的程度不断提高、力量不断增长时,公共管理的政府本位理念则变得不合时宜,必将对公共管理的发展形成制约。因此,必须超越政府本位的管理理念,在政府管理中培育社会本位的管理理念,推动政府管理走向社会治理。

为进一步说明对公共管理理论中的基本概念、研究视角、发展模式与价值理念等问题的看法,我们拟用“公共管理的全景考察”和“公共管理的理念、阶段与模式”作简略总结。这里,我们再次强调,对公共管理阶段的划分,只是从“政府、非政府公共组织和民众三类主体,在社会公共事务管理中的角色和作用以及主体间关系”三个维度进行逻辑演绎的结果,并不意味公共管理的实践发展必定与之严格对应。