通过总结近几年国内外学者的研究成果,本文试图对公共管理基本理论研究的概念、视角与模式再进行一些新探讨,抛砖引玉,以求推动我国公共管理理论研究的进一步发展。

一、关于“公共管理”概念的界定及其说明

我们认为,从一般意义上来讲,公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系,共同管理社会公共事务的活动。这里,我们对公共管理的界定要强调六点:

第一,我们认为,社会公共事务的管理,并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。

毋庸置疑,教育、科技、卫生、体育等公共事业,社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序、环境保护等社会性公共事务都属于公共管理的客体。但是,不容否认,公民参与政治活动、选举国家或地方政府的领导人,国家制定和修改宪法、法律,中央政府对经济的宏观调控,这些政治性公共事务和经济性公共事务同样是社会公共事务的重要组成部分。

第二,社会公共事务所指的“社会”是相对的,横向层面暂先不论,即使在纵向上可划分为多个层次,比如全球、全国、地区(例如我国的省、市、县、乡)、社区。在不同的层次上,社会公共事务所表现出的内容在质与量上都会有所区别。

在全球层次上,控制全球性生态环境恶化是重要的社会公共事务;在全国层次上,国家安全和宏观经济发展是重要的社会公共事务;在地区层次上,社会治安、公共设施是重要的社会公共事务;在社区层次上,社区秩序和环境优化是重要的公共事务。本文关注的社会公共事务仅限于一个国家内部,不涉及全球层次的社会公共事务。

第三,社会公共事务所指的“公共事务”,不仅包括人们公认的,涉及到所有或绝大多数人的共同事务,而且也包括那些可能转换为前者,但却与部分人(如某些组织或集团)、甚至个别人相关的事务。公共事务与私人事务之间并没有一道不可逾越的鸿沟。一些私人事务表面上只涉及少数人,但很可能通过某种相干放大机制直接或间接地对他人产生影响,从而演变成为全社会必须面对并加以解决的公共事务。组织与集团共同面临和关注的问题,具有一定的社会效应,也同样会成为社会公共事务的一部分。

第四,公共管理的理论与实践研究,十分需要引进治理理论的相关内容。我们认为,治理理论的精髓可归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。我们把公共管理看成是“共同管理社会公共事务的活动”,尤其是把它大致分为“政府管理”与“社会治理(包括政府治理)”两个阶段,其目的也是为了突出“参与、互动、合作、服务”的思想。

第五,无论从理论与实践的角度看,公共管理绝不仅仅关注与“公共利益”相关的问题。这里,我们提出公共管理应该追求和谐的社会利益,即要维护、增进与分配具有社会分享性的公共利益、具有组织(集团)分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益之总和的社会利益。

在社会利益中,公共利益是核心,但不是唯一的组成部分。随着人与人之间的关系日益紧密,整个社会的关联度越来越强,私人事务的外部性日渐突现出来。在解决公共事务的过程之中,除从根本上要谋求公共利益,特别是国家利益外,不可避免地会涉及到具有组织(集团)分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益,若这些正当的共同利益与个人利益得不到合理维护,则公共利益必将受其极大影响。

第六,我们之所以把公共管理主体视为“由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系”,不仅是因为它符合公共管理实践,较好地解释了为什么不同的管理主体,会在多样性的社会公共事务中发挥各自独特的作用,而且更为重要的是,我们将把“政府、非政府公共组织和民众”三者以及它们之间的关系,与各自在公共管理中所发挥的作用,作为公共管理研究视角中的三个维度,以此整合并构建新的公共管理理论体系。

二、公共管理研究视角中的三个维度

在公共管理研究热中,学者们对“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”、“新公共管理”等概念的涵义及其相互关系各抒己见,讨论十分热烈;对英文“public administration”、“public management”与中文术语的对应关系所持见解亦存有分歧。我们认为,作为被理解成“共同管理社会公共事务的活动”的“公共管理”,不能简单等同于以政府为中心的政府管理,也不能与社会多元主体合作治理直接划等号。

我们曾反复指出,在过去相当一段时期内,我国学者的主流看法是把“行政管理”或“公共行政”定位在“政府管理”上,这自然与“公共管理”有区别。但在政府管理和公共管理的关系上,现在有些学者关注的是两者的共性,指出政府管理是公共管理的核心,而对政府管理、公共管理的区分和整合讨论不多,并且侧重于从政府管理和非政府公共组织管理的各自角度来阐述对公共管理的认识。

如果人们对公共管理主体的认识,已经“包括政府、公共事业单位和相关的非政府组织”的话,是否这就看到“公共管理”与“政府管理”的本质差别呢?我们的回答是:从管理主体多元性分析,仅是公共管理研究的一个维度。比如,我们说到公共管理主体大致有三类:政府、非政府公共组织与民众。但这是远远不够的,进一步要考虑的还有三个问题:

这三者在公共管理中各自承担什么角色、发挥什么作用?这三者之间在公共管理中构成什么样的互动关系?这三者所担当的角色及组成关系是否是处于动态变化之中?

在强大的“政府管理”下,人们似乎根本不需要考虑这些问题。基于此,我们在提出公共管理的主体应是以政府、民众和非政府公共组织三者构成的体系的假设前提下,再依照各主体的角色(或作用),以及各主体之间的关系,即拟从三个维度思考公共管理的基本理论问题。

不同管理主体是指那些在质与量上都有规定性的各类合法主体,考虑到我国的具体实际,“政府”只能从广义上理解,非政府公共组织是指那些“不以营利为目的”的公益性组织;

不同管理主体间的关系,主要是指它们之间是独立、自主还是依附、从属,是平等协商还是绝对服从,是双向互动还是单向命令,是各司其职还是大权独揽;

不同管理主体在公共管理所起的作用,在政府管理模式下自然很清楚,即使在社会治理的多中心模式中,它们之间并非平起平坐,它们承担的职能或作用会有质与量的巨大差别,但各自做应该做的事,各自做能够做的事,相互间以平等、协商、互动达成共识,这是最基本的特点。

从目前理论研究成果的现状看,在政府管理层面,大量的研究体现在行政改革上;在公民层面,大量的研究体现在公民社会上;在非政府公共组织层面,大量的研究体现在“第三部门”上。这三项研究,本质上都与公共管理密切相关。既然如此,我们应该把各自相对独立的研究内容,在公共管理的框架下实现整合,同时吸收治理理论的精髓,构建公共管理的新体系。

三、公共管理的五个模式

我们认为,从主体间关系以及各主体所承担的角色(作用),可以把公共管理分为以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式,即政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式;以社会为本位,政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式,即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表述,前三种模式是父子关系,而后两种模式则是兄弟关系。

(一)政府管理的集权化模式

这是一种完全依赖于政府的公共管理,它体现于国家对社会的全面干预,社会湮没于全能主义的政府之中。

作为社会公共事务的唯一管理主体的政府,独占了社会公共权力,基本包揽了社会公共事务方方面面的管制权,民众和非政府公共组织所参与的管理几乎完全缺位。政府单向、自上而下地对社会进行统治和控制,公共管理的公共性很大程度上由政府界定。

非政府公共组织数量极少,且对政府具有强烈的依附性;公民也较缺乏自主意识,依赖政府来获取生存与发展所必需的资源与条件。

在公共性缺乏社会制衡体制基础的情况下,只有寄望于一个道德政府来抑制自身的欲望和利益,谋求社会公共利益,用形象语言描述,这个模式最大的特质在于“老子说了算、老子天下第一”。

(二)政府管理的民主化模式

政府开始意识到,政府管理的目的在于解决民众共同关注的社会问题,公众的满意度是评判政府管理的最终准则;政府吸纳民众参与对公共事务的管理,关注公众的反馈,调动公众对社会公共事务管理的积极性。

公民的自主意识有较大觉醒,对政府的依附性有所减弱,对社会公共事务的管理已有一定的影响力;通过听证会等多种形式,民众有机会能参与到政府管理的议程中,尤其是与政治性公共事务和一些社会性公共事务密切相关的各种活动。

政府主动地向社会放权,非政府公共组织获得一定的成长空间与参与机会,但缺乏足够的社会公共事务管理能力,难于获得自主性,地位还不突出,仍然处于培育阶段。

政府除履行管制职能外,还逐步渗透进更多的为民众服务的内容。在政府与民众的不断博弈中,实现两者之间的“父子和谐”。

(三)政府管理的社会化模式

政府再也无法独自承担对社会的管理职能,因为政府能力已经不能胜任日趋复杂的社会公共事务的需要。政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来,主动地向非政府公共组织、民众分权,并与它们形成制度化的,以政府为单一中心的分工协作关系。

政府仍然占据着公共管理体系的主导地位,而民众和非政府公共组织则是协助政府管理的得力帮手,对政府仍有较强的依附性。三方根据各自的特点,优势互补,形成了一个以政府为主角和核心,民众、非政府公共组织为配角和补充的政府管理模式。民众参与的广度和深度加强,通过自发的购买或契约等形式,实现对社会性公共事务的管理;非政府公共组织也由于政府的放权,其作用开始凸现。往往是在“老子老了、老子累了、老子手头吃紧了”的情况下,民众和非政府公共组织,才承担起政府不想做的公共事务管理职能。

(四)社会治理的自主化模式

首先需说明,不论是这里涉及到的社会治理的自主化模式,还是后面讨论的社会治理的多中心模式,“社会治理”自然要包括政府对社会的治理,因为政府也是社会的一部分。

原来不对等的关系已经被打破,随着社会力量的日益强大,非政府公共组织和公民对政府本位提出挑战,要求政府真正还权于社会,其自主性不断增强,组织化程度不断提高,自治能力不断提升。民众和非政府公共组织逐步摆脱对政府的依附,成为社会公共事务管理中完全独立的主体。

这个模式与政府管理的社会化模式不同,社会力量已经有了与政府进行平等对话的平台;然而,它还没有进入到多中心的模式,民众和非政府公共组织仍然未能形成牢固的、与政府相提并论的中心。这是一个由政府管理社会化模式向社会治理多中心模式过渡的状态。

社会力量与政府的关系,由父子般的协作关系走向兄弟般的合作关系,但在相当多的情况下,“长兄为父”,政府仍然起到主导性的作用。

(五)社会治理的多中心模式

包括政府对社会治理的“社会治理多中心”模式,完全实现了对政府管理的超越,非政府公共组织和公民成为独立的公共管理主体,与政府共同构成了多中心网络式社会治理结构。

这是理想意义上的公共管理,三类主体的能动性和积极性完全被调动起来。尽管三者在公共管理中承担不同职能,甚至政府仍是最重要的管理主体,但他们之间权责界定明晰,各司其职,各尽其能。

三方的力量及其提供的公共物品和公共服务从量上到质上都会有所差别,但三者的关系是对等、协商、兄弟般的合作关系。

公共管理的五个模式间的相互关系,可以理解成是政府逐步“放权”、“分权”、“还权”于社会,社会力量逐步强大而最终形成与政府并立,实现国家与社会合理“定权”的过程。

就目前的公共管理乃至相当长时期内,以政府管理为中心(本位)的模式,仍然是公共管理的主要类型。

四、研究目的与结论

通过把公共管理分解成为政府管理和社会治理(包括政府治理)两个阶段与五个基本模式,不但使公共管理的全貌得以昭然,澄清了政府管理与公共管理的关系,同时打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂,整合了有关行政改革、非政府公共组织及公民社会的研究,理清了公共管理实践的发展脉络。归纳起来,这种研究视角与模式,其目的集中体现在如下四个方面:

首先,厘清公共管理中的相关概念以及它们之间的关系。本文试图为国内学者解决公共管理中若干概念的纷争提供了一种可能思路。我们发现,少数关于公共管理的理论探讨,其实质是在政府管理的框架底下进行的。假如不把以政府本位的政府管理和以社会本位的社会治理(包括政府治理)看成是整个公共管理的两大阶段,很难解释公共管理许多概念之间的区别与包容关系。

其次,选取不同的管理主体、各主体承担的角色(作用)、各主体之间的关系这三个维度,对公共管理的理论与实践进行整合分析,会提供一个不同的研究视角和框架。以对社会公共事务管理为轴心、以三类主体为基本研究视角,在公共管理的名义下,能较好地整合对政府管理、公民社会和第三部门管理的研究。仅选取不同管理主体这一个维度,难于揭示公共管理的丰富内涵,只有将这三个维度相整合,用联系、互动、发展的观点,才能区分出公共管理的五个不同模式,从而为公共管理的下一步研究提供新的理论基础。

再次,尽管“公共管理五种模式”的设想是一种理想类型的应然研究,并非是对历史演进的总结,但我们仍然可以从因文化传统与历史背景等因素的差异,而造成的各国公共管理的发展路径所呈现出各具特色的多样性中,归纳抽象出人类社会发展中公共管理的共性。我们认为,无论是西方发达国家的新公共管理运动、重塑政府运动,还是发展中国家的行政改革,基本都是政府管理理念主导下的改革,只不过归属于不同的政府管理模式而已。就我国而言,非政府公共组织和公民的实际参与力量十分弱小,对政府的依附性很强,公共管理中政府本位仍会在未来相当长的一段时间内存在。

最后,依据三个维度与五个发展模式的分析,能够大大明确公共管理实践的未来发展方向。如果把公共管理大致分为两大阶段五大模式,这就很自然地思考到作为公共管理主体的政府、非政府公共组织与民众,在未来公共管理的实践中各自的角色及其相互关系。换句话说,我们在讨论公共管理理论时,是把人们所沿用的政府改革、非政府公共组织的完善和发展、公民社会的建立这样三条主线,作为统一的有机整体来思考。这种对公共管理实践中的综合定位,相信会对未来社会的改革有一定的启发性。