一、公共服务的理性

公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共
组织和有关工商企业,在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能,其中,政府是责无旁贷的主导者。公共服务的社会实践由来已久,它从最初的社会民间和宗教组织零星的自发行动,发展和演化为以政府为主的公共组织系统的自觉行动和法定职能,期间经过了漫长的历史过程。从中可以看出公共服务实践活动的必然性和理性主要源于“公共物品”原因、道义与慈善价值、政府与公民关系、社会凝聚的追求、以及以需求促进供给的经济目的。

第一,公共物品的存在是公共服务实践的客观原因。现代福利经济学的代表之一P·萨缪尔森和公共选择学派代表人物J·M·布坎南都对之有经典归纳,从而使人们认识到:不能通过市场满足消费者需求的一些具有特殊性的消费品,其生产和供应只能依靠政府主导才能得到比较有效的结果,而生产和供应公共物品实际上就是提供公共服务的过程。

第二,道义、慈善是公共服务的价值基础。许多国家公共服务的实践都源自对人的关怀。获得社会救济、社会福利和社会保障,是一个人的基本权利,国家政府应当予以提供和保证。那些生活条件好和生活能力强的人,必须要关心弱者,帮助处于困难中的人们。越是收入低和处于弱势的群体,越会得到社会的关注和保护,这种观念在欧洲的宗教中也得到强化和反映。这种道义、慈善逐渐演化为人权理论,并最终为世界绝大多数国家政府所共识。1948年12月由联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》就是结晶。2001年2月28日中国的九届全国人大常委会第20次会议通过关于批准《经济、社会、文化权利国际公约》的决定,意味着中国政府对公认人权要求的认同。2004年中国的十届人大二次会议通过的宪法修正案中第一次增加了“国家尊重和保护人权”的内容,表明了我国与国际社会人权价值原则的进一步契合,并为我国政府公共服务的实践奠定了宪法的基础。

第三,公民与国家关系是公共服务的基本依据。从宪政理论上讲,公民与国家之间是一种契约关系。一个公民需让
渡一部分自由并对国家尽相应义务,反过来政府也要对公民的生活状况负有责任。当然,每一个成年人都有义务挣钱养活自己及其家人,这是自我负责的原则。但并不是所有人都具有或一直具有基本的能力自食其力,有些人难免陷入生活的困境之中。在这种情况下政府就需履行职责。国家应当备齐比如粮食、住宅、医疗等生活必需品并建立防范风险的保障制度,以帮助陷入困境的人们渡过难关。不是说要为他们提供多么优等的生活条件,而是要援助其达到最低生活限度。这个援助应当有法定保障制度作为担保。

第四,团结与凝聚社会是公共服务的追求。国家能不能
团结社会凝聚人心,要害在于政府治理理念中有没有以人为本和以民为本以及在这种理念下的公共服务制度和质量。国家必须以具体的实在的行动,让在其中生活的公民获得基本的依靠感、可靠感和安全感。不管因为何种原因,在公民处于生活的困境时,他能够从国家政府所建立的一套制度中获得肯定的必要的帮助,这才是国家凝聚力的来源。我们看到,正是政府的人本人道人权理念以及建立在上面的公共服务制度实践,使世界上不少国家成为人们心向往之的绿洲和乐园,使它们变得坚强有力,每遇天灾人祸都能封凶化吉,共度难关。这其中的经验值得深思。

第五,以需求促供给是公共服务的经济动因。公共服务
主要通过政府花钱或由政府主导花钱向社会提供公共产品和服务的,它是市场中占有很大比重的一种消费途径。比如根据欧盟委员会统计报告, 2001年欧盟15国的人均社会保障支出高达6405欧元(约为6万多人民币)[1]。又比如在英国2003年总共4560亿英镑(相当于67534亿人民币)的财政预算支出中,属于公共服务的社会保障、社会服务、健康服务、交通、教育、就业和环境保护与住房等公共支出就达3320亿英镑(约为49136亿人民币),占公共财政支出的72·8%。[2]这证明公共服务规模往往对一国的经济发展具有重要影响。

虽然公共服务的探索实践已经很长,但真正在自觉认识基础上将它与经济发展联系起来,还是在20世纪30年代以后的事情。在此之前的百多年间,占支配地位的是“看不见的手”的自由主义经济理论,这个传统最终演变成在整个19世纪占据支配地位的“供给创造需求”的萨伊定律,并成为西方工业国家实行放任行政的理论依据。在历史进入20世纪以后,经济的周期性波动和失业等不良经济现象的时有发生,导致了旧制度学派、福利经济学派以及瑞典学派对它的批评。

在经济大萧条中问世的凯恩斯主义经济学,提出“需求创造供给”来作为医治市场失灵的指导原则。凯恩斯定律认为:有效需求决定供给,只要有需求,就会创造供给。这意味着政府可以通过主动措施影响需求规模,进而扩大生产、增加供给以达到抑制产业萧条和增加就业的目的。凯恩斯主义的产生成为发达国家放弃“放任行政”,奉行“管制行政”,[3]扩大经济与社会管理职能的转折点。凯恩斯定律对欧洲一些福利国家制度的形成和发展产生了重要影响。1942年11月贝弗里奇爵士在《社会保险和相关服务》的报告中所设计的一套“从摇篮到坟墓的”完整福利制度,对战后英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度的建立和发展产生了里程碑意义的作用,它丰富了公共服务的内涵并逐步使公共服务成为福利国家政府扩大需求、增加供给、促进经济发展的一个管理策略和工具。

二、公共服务的运作框架

公共服务是一个系统性实践,整个系统至少包括服务的
结构、服务规划、服务的融资、服务政策方案评估、服务的提供和服务质量的监督等六个环节。

1·公共服务结构。公共服务结构根据政府体制、历史文
化和服务内容的不同而不同,各个国家都会根据自己的硬件、软件环境以及社会服务的任务而形成相应的工作结构和机制。

一般来说,公共服务运行结构要由总体统筹规划、特定领域实施、具体单位落实、相关工作人员的常规执行、以及需求回应性处理这样五个层面。第一个层面属于政府核心决策者以及宏观管理、财政等部门的职责,主要是根据国情和某一个行政区域内的人口资源和财政能力来确定公共服务的总体目标、水平、策略、原则等方向性的框架,并经同级权力机构批准实施;第二个层面属于特定领域和部门的管理职能,比如社会保障部门、公共卫生部门、教育部门、公共基础设施建设部门等,要在政府公共服务的总体规划下,具体部署本领域公共服务的目标、标准以及公共产品的生产与供给安排;第三个层面属于具体服务单位的职责,比如医院、学校、市政管理机构、经济实用住房管理机构以及公共事务的窗口单位等,它们承担着公共服务的实施任务;第四个层面是常规性执行职责,主要是服务者与被服务者之间直接的提供与接收关系,由相关工作人员针对顾客问题来做出结论并给予帮助,比如医生、社会工作者、健康护理人员、经济实用住房经理人员以及警察等都在这个层面上向公众提供面对面的服务;第五个层面是对特殊需求的回应性处理职责,即根据一个服务组织明确的承诺规定,通过一个反应途径对某种特别要求提供回应性服务。比如政府里面特设的接待室或者在一些城市里面的市长热线以及比较普遍的市民紧急援助电话等,都属于此类。

2·公共服务规划。公共服务的规划就是使整个执行获得
清晰根据的步骤。这可以通过渐进的过程也可以通过理性综合的方法来制定。渐进的规划一般以以往的工作为参考。而理性综合则要包含至少7个环节:①公共服务的环境评估;②服务目标包括标准的确定;③不同工作方案的设计与对比;④对照服务目标和标准做结果预测;⑤根据上述算计选择工作方法;⑥服务计划的执行和落实;⑦根据监督和反馈对结果以及与结果相关的环境进行评估并进一步完善规划。理性综合规划模式要求细节太多以至于不容易做。但是至少它可以让服务管理清楚有序。一个计划的最低要求包:对目标的说明、方法的选择、执行和落实的行动细节,以及评估标准。

3·公共服务融资。公共服务的资金来源形式各异。比如
税收、借贷、收费、公共认缴、经营剩余、自愿捐献、博彩基金、征集、许可证出售等等。作为平衡,公共服务倾向于接受与私人公司不同的规则限制。比如,为了避免独立部门运营的走形,公共服务领域里在基金使用和活动上都不允许灵活多样。为了经济管理的利益,公共服务总是不准许在不同的预算项目之间转移资金,这意味预算管理中不能将基金剩余或运转中的亏空跨越财政年度,或者将专项服务资金挪作它用。

公共支出的托管是不可以有弹性的。这不仅是因为公共
支出的受益人比如养老保险金的领取人都有确定的权利,而且也因为宏观经济管理要求所有支出形式都要有利于平稳。公共预算的调整必须要符合渐进原则。

公共部门预算一般分为一般性支出和基本建设支出两部
分:一般性支出处理的是经常性开销。这可以通过一个项目的总费用预算来管理,比如在社会保障或老年人服务专门项目下的支出。在同一类别项目内的超支或少支都会对其他服务产生影响。可以采用这样一个方式,就是为一个独立机构设立一个预算,这个基本单位就是一个花销中心,由它来记录其服务职责内的每一笔开支。基本建设支出主要是通过政府花的钱。这类支出的目的是购买公共需要的物品。然而由于政府财政通常和年度收入连在一起,所以作为宏观经济的一部分,基本建设支出不能零碎处理。在大规模的基本建设项目中,一般采用分期预算调度使用资源直到项目完成。整个过程中往往伴随着资金管理的失控。

4·公共服务政策方案评估。第一,效率评估。政策评估
的最基本形式是看看公共福利政策或公共服务方案是否达到了目标。如果答案是肯定的,那么政策就是有效率的。如果以最低花费获得了目的,那就获得了低成本高效率。第二,效益评估。如果以最低成本生产出一定单位的产品,这个过程就是有效益的过程。达到了每一个目的未必有效益,因为有些目的与其他目的实现相比困难太大花钱太多,而且当有关部门全力实现目标时,花销还会有上涨趋势。在既定目的面前公共服务常常没有很多选择余地,比如,帮助赤贫人口得以生存,确保针对年迈老人的长期照顾服务不会中断,在这类服务中主要目的可以是效率而谈不上效益。第三,公平度评估。公平就是说相同的情况要相同对待。程序公正有关服务的过程,比如不能有歧视、实际结果的平等。在实际生活中,公共服务管理者必须要从不同的角度来衡量公平的程度:是否化在相同目标对象身上的钱数出现了差异;是否该花的钱在确定的受益者那里具有等同影响;是否人们能够在等同的程度上享用同一服务;作为成本问题的结果,是否人们都面对等同的费用负担,等等。

5·公共服务的提供。第一,服务目标。社会政策必须要让人感到影响,围绕某种服务来确定一个特定顾客群体就是目标过程。政策也会针对一定范围内的不同群体,比如不同的个人、不同的家庭、不同的社区,以及不同的人口居住地。

实际上让所有人都能享受某种服务往往是很例外的情况,大多数普遍性补贴好处都是为具有特殊需要的目标人群所享有,比如儿童群体,老人群体等。影响对目标人群公共服务的问题主要是:第一,永无解除的重负。人们的确能够享受到接济或服务,但他们生活的环境却无法从中受到可以促使发生实际改变的影响,所以公共救济永无止境;第二,服务渗出。由于分类或资格确认的困难,使那些不应当且本身也的确不需要接受援助的人也获得了公共福利资源;第三,低受益率。由于实施环节的障碍导致公共援助服务在到达目标人群的过程中流失或消耗太多,实际上出现了福利政策失效甚至失败的结果。总的来看,造成这些问题的最主要原因在于对目标人群或服务急需人群的标准设定和资格认定上面。这里面的困难现在仍然有待于在实践中找到有效的解决办法。

第二,供求配置。在私人领域或者部门,需求与提供由价格机制决定。但在公共领域,需求与供给只能依靠比例配置。供给所受到的限制来自于:拒绝提供,如通过资格规定限制进入被服务的范围。博彩就是一种随机和选择性拒绝的形式;推迟供给,排队和依序等待就是一种推迟供给的形式;过滤和偏差,比如在医院的医疗安排中有时候会出现这种情况;减量供给,使公共服务出现短斤缺两的情况。需求的限制主要通过资格规定、用者付费,以及设定其他一些障碍的办法来实现。

第三,自由裁量。政府工作人员在一些特别情况执行既
有规则时不得不做出自己的判断。当他们就执行规则问题可以有自己的决定权时就有了自由裁量权。既然是自由裁量,那么每次的执行判断及其行动是不一样的,当没有可以用来指导自己的管理行为的既有规定时,自由裁量就是必要的。“自由裁量规则”虽然乍一听好像是一个自相矛盾的概念,但却是一个填补管理空白的规则。

在有些独立执行机构中,贴近服务工作现场的人可以施
行自由裁量权。专业服务工作者有进行自由裁量的较大余地,根据总体的工作原则来制订自己的尺度和执行方法。在其他一些机构中,则主要是机构的经理人掌握这个权力。正是由于没有清楚的政策引导管理实践才有机会创造出规则。自由裁量规则和成型的实践也会因为操作层面上工作人员的经验而得到发展。在社会服务中的自由裁量有时候可以说挤压了服务接受者的权利。如果一个管理者或者一个社会服务主体有作决定的权利就意味着服务接受者没有或少了自主决定权。

然而在社会保障服务中权利更多的复杂性在于,即便管理者和提供服务者的自由裁量行为受到限制,接受者的权利也仍然比较虚弱。“赋权”的思想可以指改变个体消费者自主结果的能力,也可以指改变被歧视弱势群体社会地位的能力。它的不断强调反映出一个长期值得忧虑的问题就是,社会公共服务可能对服务接受者的权利产生蚕食作用。

针对这里的问题,服务管理中提出维护服务接受者权利的基本要求:第一是责任。在公共服务中必须要建立某种渠道来回应来自于接受者自己的决定。第二是参与。参与相关决策的含义不仅在于有利于消费者表达自己的意见,而且在于他们的意见可以产生影响服务结果的分量。所谓的消费者“舆论”就是与参与关联的工具。第三是信息。没有或缺少信息都会使服务使用者对提供服务进行评价和控制的机会受到影响甚至剥夺。第四是通道。没有接受服务的通道会使服务接受者享用服务的权利遭到拒绝。第五是选择。没有选择权利就意味着消费者不能够控制服务结果,具有“退出”的条件就是能够选择,有了选择就产生某种压力。第六是纠正。获得对苦况怨情的纠正补偿或者强调对这个问题的关心,对于限制执行机构使用控制权力且同时使消费者提高对限制权力的关切程度具有重要意义。

6·公共服务质量监督。必须要从制度体系建设入手来对
所有服务主体的服务公平性和服务有效性实施监督。这个制度体系包括居民公共服务评估卡的舆论式监督,消费者使用公共服务的有价证券的选择性监督,竞争对手之间的相互监督,行业自律性制约监督,来自政府管制机构的监督等。尤其是建立以公法为核心的法律监督,更带有根本性,它包括公共服务监督制度、法律责任追究制度和权利救济制度等配套公法制度。

法律监督制度主要由三部分构成:一是权力机关、司法机关、上级行政机关以及社会公众等法律监督主体对政府直接提供公共服务的过程加以全方位监督;二是权力机关、行政机关、司法机关和社会公众等法律监督主体对依法提供公共服务的非营利组织和获得特许经营权的工商企业加以监督;三是行政机关依照特许经营合同以及其他行政合同的约定,对获得特许经营权的工商企业的履约情况加以行政监督。

责任追究制度包括:一是公法要在规定政府公共服务供
给职责和职权的同时,相应规定不依法履行职权和职责所要承担的行政法律责任;二是将对不依法履行公共服务法律职责行为的发现、调查和查处等纳入行政法律责任追究制度;三是,要强化对监督者的监督,建立一套针对疏于查处和不依法追究公共服务法律责任的违法行为的责任追究体系,防止堵塞公共服务法律责任流于形式。

公民权利救济机制包括:一是针对政府和行业协会提供的公共服务的权利救济,可以依法诉诸行政复议、行政诉讼和国家赔偿。针对非营利组织和获得特许经营权的工商企业提供的公共服务的权利救济,当事人可以依法向作为公共服务监督者的行政机关寻求行政救济等。二是要不断拓展公共服务权利救济范围,降低权利救济门槛,简化权利救济程序,提高权利救济实效,强化有效法律裁决的执行。


[参考文献]
[1] European Commission,KeyFacts andFigures about European Union·Printed in Belgium, 2004 p·26·
[2] http: //budget2003·treasury·gov·uk/page--09·html·
[3]应松年,马庆钰·公共行政学[M]·北京:中国方正出版社,2004·12-15·