邓小平同志告诫我们,发展是硬道理。公共行政也必须将国家的全面发展作为其根本目标,这对发展中国家的公共行政尤为重要。关于公共行政作用,也即政府管理的作用,见仁见智,有各种各样的理论观点。然而这些理论如果背离了科学发展观,不能够全面地促进社会发展的根本目标,什么高深的理论都确乏足够的说服力,都显得苍白无力。因为什么理论也不能改变公共行政为国家发展和社会服务的现实。一般说来,我们把经济、效率、效能和公平作为公共行政的目标。它们围绕两个问题即稳定与发展问题。其中经济和公平是稳定机制,效率和效能是发展机制。而稳定是发展的前提和保证,其根本目的还是为了发展。效率不仅指政府必须是廉价的,而且也指政府管理的社会效益;公平不仅包括收入公平,而且也包括社会公平。

一、经济是廉价政府和政府合法性的保证

经济是考核政府的首要标准。它首先要求政府必须是廉价政府,也就是低成本的政府。这是政府实现公共利益十分重要的内容。我国最古老的著作《周礼》提出政府“以廉为本”的六条标准:“一曰廉善,二曰廉能,三曰廉敬,四曰廉政,五曰廉法,六曰廉辨。”文中所强调的“廉”的内容十分广泛,包括“善、能、敬、政、法、辨”。这里所强调的是政府的经济成本。马克思在论述巴黎公社历史经验时提出巴黎公社是一个廉价政府。廉价政府就是要求政府机构精简,人员精干,成本低廉,廉政勤政。机构多、人员多和讲排场、摆阔气以及铺张浪费仍然是我国政府所面临的主要问题。经济不仅指政府成本是廉价的,还包括政府必须按照法定程序花钱。这几年,经过机构改革,因为机构多、人员多吃财政饭的现象虽然有所改善,但是,在经济不发达地区这种现象并没有根本改变。最近报载,一个经济不发达的地区的乡税务所有一百四、五十人之多。一个县的粮食局曾经有一位局长、十二位副局长、44个股长, 13个机构,共97人。如果这是在没有进行政府机构改革之前,也许还可以理解,而发生在多次政府机构改革之后,岂非咄咄怪事。真是令人啼笑皆非。机构臃肿,人浮于事,巧立名目设机构,制造工作搞扩编,借口需要搞机构升级。按照这种逻辑发展,政府就不可能是廉价政府。帕金森定律告诉我们,追求机关多,人员多是政府的通病。彼得定律告诉我们,在一个政府部门,工作往往是由25%胜任者完成的。所以,机构多、人员多并不一定能够多办事,效率高。而且往往适得其反,机构之间互相制造工作,机构越多工作反而越难开展;人员之间互相制造矛盾和是非,人员越多往往使人际关系越为紧张,简单的事情办起来反而变得更为复杂。机构多、人员多,自然行政开支大。

同时,如果行政领导者又讲排场,比阔气,铺张浪费,必然造成巨大财政赤字。据最近新闻媒体披露,一个县级领导干部突然异想天开,搞了一个大检阅,以显示自己的权威。这样的人通过什么途径晋升到县一级领导,真是令人费解。难道纳税人的钱就可以这样乱挥霍?至于大吃大喝那已经成为了政府部门的办事规则,借口工作游山玩水已经是见怪不怪的现象。有旅游景点的地方政府,在旅游旺季各级领导的重要任务就是接待从中央到兄弟省、市、自治区的上级单位和对口单位的领导和工作人员。有的地方每年的招待费数额巨大,在群众中造成很坏的影响。一些国家公务员认为,吃喝玩乐是非常正常的事情,只要不贪污干什么都可以。这已经成为了一种风气,一种没有文字的规则。没有铁的纪律、铁的手腕和铁面无私的精神就无法治理。

那么是否是政府机构越少越好,人员越少越好。其实这是对廉价政府的误解。固然机构臃肿、人浮于事绝不是廉价政府,是不经济的,但是机构和人员少得工作起来捉襟见肘,廉政而不勤政,勤政而没有政绩,只顾耕耘而不问收获,也不能称之为廉价政府。廉价政府应该是有一种法律制度的约束,而不是个别国家公务员的行为决定的。没有一种确保廉价政府的法律制度,认为机构少、人员少了,公共财政少的政府就是廉价政府,政府的效率就高了,这是自欺欺人的神话。廉价政府是制度性的,不仅仅是机构、人员和财政多少的问题。比如大吃大喝已经成风,无法管住,这是因为缺乏管理制度,或者有管理制度也是软制度,谁都可以不执行,制度缺乏权威。有的中央政府重点扶贫的老少边穷地区,虽然穷,但是政府官员的用车、住房和办公条件,甚至比发达地区还高级,这很难说是廉价政府。今年国家审计署对国务院各部委进行审计,少数国家行政机关违法使用财政经费,问题比较严重。这不仅是违反行政、有法不依的问题,更主要的是侵犯了公共利益,违背了廉价政府的基本原则。

廉价政府是政府合法性的保证。政府的合法性是指政府被社会公众认同、服从和拥护的程度,对政府治理的正当性、合理性的认可与接纳程度。一个铺张浪费、讲排场、讲阔气的政府,就不会得到人民群众认同、服从和拥护。我国各级人民政府是人民的政府,是人民赋予的行政权力,更应该是一个廉价政府。我国是一个发展中国家,尽管这些年来我国发展很快,但是,国民经济平均收入仍然排在全世界各国的下游,还有3000万人没有解决温饱问题,根本没有铺张浪费的理由。就是我国全面实现了小康,政府仍然应该保持勤俭奋斗、艰苦创业的作风。只有廉价政府才能确保政府的合法性,才能得到人民群众的拥护。前苏联之所以解体,由列宁创建的苏联共产党一夜之间被解散,重要的原因之一是前苏联政府已经缺乏合法性,多达106个中央政府部门,巨额的公共财政,官僚制的弊端,与苏联人民已经离心离德,政府已经成为盘踞在苏联人民之上的巨大机器。掌权70多年的苏联政府和苏联共产党,大厦倾覆之时,竞无一木支撑,岂不令人扼腕长叹。所以,我们应该看到,社会主义政府也并不是天生具有合法性的,政府的合法性需要不断加强。居安思危,创业难,守业更难。李世民告诫他的儿子说:“舟所以比人君,水所以比黎庶,水能载舟,亦能覆舟,尔方为民主,可不惧焉?”作为封建皇帝的李世民当然不知道什么叫政府的合法性,但是,他的“载舟覆舟”的说法确确实实为政府的合法性做了最好的注解。社会主义政府更应该是廉价政府,这是社会主义性质决定的。

经济表明政府十分珍惜人民群众的血汗,因为政府的经济基础是税收,一分一厘都是来自人民。人民不仅是政府权力的来源,也是政府的衣食父母。因此,政府必须将分分厘厘取之于民财政,用之于民。政府和人民必须建立起鱼与水的关系。水多鱼肥,水枯鱼死。人民可与之生,可与之死,而不可畏危也。没有这种人民与政府同心同德、生死与共的关系,政府得不到人民的拥护,国家就不可能稳定,没有稳定就不能发展。廉价政府是对政府最起码的要求。由俭入奢易,由奢入俭难。一个经济的政府变为铺张浪费的政府易,但是,一个铺张浪费的政府变为经济的政府难。我国封建王朝都是由俭入奢、由廉入贪而灭亡的。经济也表明政府的体恤民情、以民为本的意识,也是政府与人民同甘共苦的生动体现。就是“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”的为政的宗旨。

二、政府效率是发展机制

效率标准是经济标准的前提,也就是说政府仅用经济标准考核是不行,政府必须是既经济,又有效率。一般来说,效率是指政府投入的人力、物力和财力与所取得的成果之间的比率关系。俗话说少花钱办大事,就是效率高。这样界定效率就失之太窄。对政府来说,效率是一个整体概念。它既包括组织效率,也包括管理效率和工作效率。效率必须是目标与价值的统一,效率如果脱离了目标和价值,只能起破坏作用。组织效率是政府决策效率。

“一言兴邦,一言丧邦。”中央政府的一项决策可以使国家兴旺起来,也可以使国家衰败下去。邓小平同志“改革开放”的伟大决策就改变了中国“一穷二白”的面貌。当然,政府的组织能力、动员能力、科学的组织结构和权力划分等,也是属于组织效率的范畴。管理效率是指贯彻执行组织决策的效率。他包括管理者的工作作风、领导方式、政策水平、组织能力和管理能力等。工作效率可以用“快、多、好、省”四个字概括。快是指完成工作速度快;多是指工作成果多;好是指工作质量好;省是省时省力节省资源。它包括工作人员素质、士气、技术水平、工作能力、凝聚力和团队精神等。这三个层次的效率都高,才能算得上高效。人们都说21世纪是竞争的世纪,实际上是政府与政府自己的竞争。政府效率高,敢为天下先,就占先机之利,竞国际之技而领跑,争世界之先而拔头筹。

政府是社会全面发展的规划者、推动者和执行者,政府的政治、经济、文化和社会的发展战略,需要具有科学的发展观,需要有高瞻远瞩的创新思维和战略眼光,需要精心筹划,科学论证,大胆决策。这对一个国家是非常重要的,决定了一个国家的发展方向和发展速度。这是安国兴邦之大计,是民族兴亡之决策。科学的发展规划是政府效率最高体现。它决定了一个国家的发展速度和发展方式。

政府决策是十分复杂的事情。有时政府愈想有所作为而事情愈复杂,此所谓事愈繁而事愈乱。在市场经济的条件下,政府只能进行宏观决策,不能事无巨细进行决策或进行管制。那样社会和市场就没有自由发展空间。有的地方政府总想有所作为,但是总是适得其反,其决策愈多,管的事愈多,反而愈做不成,结果是劳民伤财。此所谓民所以穷,是因为政府欲有所为也。其实国家的发展是全体国民的事情,只要国家宏观政策正确,公民就会积极行动,创造财富。正如公路再好,交通规则越多,车行的越慢。政策愈多,公民愈无所适从,不利于提高国家效率,不利于社会的全面发展。

之所以出现这种情况,是因为政府的理性是有限的,政府组织与其他各种社会组织一样,也是有限理性组织。也就是说政府也不能做到全知全能。

政府虽然掌握政务信息,但是,也不可能掌握所有的信息。1998年的亚洲的金融危机,虽然世界各国政府都有现代化情报手段和庞大的情报机构,但是都没有收集到有关信息; 2003年我国发生的“非典”,事先也没有足够的信息; 2001年美国发生的“9·11”事件,也是因为信息不完全造成的。这些事件足以说明政府的理性是有限的,收集信息、分析信息的能力是有限的。同时,政府虽然掌握着行政权力,但是解决问题的能力也是有限的。在计划经济时期,我国政府一直想解决人民群众的温饱问题,但是,全能政府却对此无能为力。然而,改革开放以后,我国政府引进市场经济就解决了这个问题。因此,作为有限理性的政府有其局限性,因为掌握信息和分析信息能力的有限性和解决问题能力的有限性,进行决策也只能是有限理性决策。对政府有限性的认识十分重要,这样就要求政府为了发展进行决策时必须十分慎重。而且应该知道决策不是十全十美的,看到它的副作用。为了国家的发展必须提高政府的决策效率,而政府对自身的有限理性的认识是十分重要的。政府不是全知全能的,政策也会出偏差,能力也是有限的。只有这样,才能慎重地进行决策,才能认识到借助社会力量达成行政目标的重要性。

政府不仅是决策者,而且也是决策的执行者。因此,政府效率高低对决策的执行速度和质量是十分重要。这就要求政府各个部门和下级政府不折不扣、同心同德地执行决策。这并不是一件容易的事情。有的地方政府往往采取“决策目标替代”的方式对待中央政府或上级政府的决策,即打着落实上级决策的旗帜,塞进“地方目标”或“部门目标”,形成地方利益或部门利益。这样做的结果使中央政府或上级政府决策失去应有的效率。老百姓经常说:“上面的经是好的,让歪嘴的和尚念错了。”就是对这种情况的真实而形象的描述。政府的决策效率是关系全局的重要问题。

政府效率是发展机制,尤其政府的决策效率更为重要。

三、公平是社会稳定机制

如果经济成为政府的考核标准,那么它一定是一个公平的政府,因为政府除了为了公共利益之外,不追求自身的利益。公平是社会的稳定机制,在社会主义市场经济条件下尤为重要。公平是一个被各国学者反复讨论而没有什么结论,而且愈讨论含义愈模糊的概念。其实,在阶级社会中,在贫者贫、富者富的现实社会中,阶级的不平等和财富不平等已经成为最大的不公平。我们是在这个阶级对立、资源分配不公平的前提下讨论公平。实现真正的公平只能是在消灭阶级、消灭差别的共产主义社会。因此,这里所说的公平只是相对的公平,是在保证公民基本权利方面讲的公平,是在承认差别条件下讲的公平。那种认为公平就是没有差别观点,是平均主义。我们在相当长的时期内,将平等、公平简单地理解为平均主义,并且将平均主义制度化,其结果是社会虽然稳定,但是普遍贫穷,社会缺乏激励机制,缺乏发展动力,只得靠由上到下地开展各种各样的运动来营造推动社会发展动力。平均主义是我国根深蒂固的传统思想之一,中国古代历次农民起义都是打出平均主义的旗号,今天我们也要警惕它死灰复燃。

政府的主要作用之一,就是保持社会的相对公平,保证社会稳定,为社会全面发展包括经济发展提供条件。因此,在这个意义上来说,政府是社会的稳定器。如果政府对公平问题掉以轻心,就会破坏稳定。那么公平究竟指什么?在不同的国家应该有不同的解释,它受不同的传统、文化、宗教和习惯的影响。但是,就目前情况下,在发展中国家政府在下列方面应该更注意公平的实现。

首先,政府应该平等地对待各个民族,确保各个民族,特别是少数民族有一样平等权利。这是在民族问题上的公平。这是第二次世界大战后许多发展中国家发生内乱或内战的重要原因之一。政府赋予各个民族同等的权利,确保各个民族的传统、文化、信仰和习惯,促进他们共同发展。尤其要特别保护少数民族,甚至给予他们特殊政策,以利他们的发展。公平地对待国内各个民族是政府的重要职能。西方学者在讨论公平问题时讳言这个问题,因为西方许多国家的种族歧视是根深蒂固的,“欧美中心论”和“白人中心论”仍然是我们这个世界主流价值观,我们也不时看到这些貌似歌舞升平的国家发生种族矛盾。公平地对待国内各个民族,才能确保国家的统一和领土完整,才能创造出有利于发展的稳定环境。

公平也要求政府对待每个公民人人平等。这在发展中国家是一个比较突出的问题。它要求对待每个公民地位平等,在同样的条件下机会均等。其实,没有谁认为公民地位平等是不对的,同时,也是不难理解的。但是,在现实生活中做到每个公民地位平等就不容易了。比如,城市居民与农民,男人和女人,社会地位就不同。有的是制度性的,有的是人为的。女大学生,尤其是女研究生,到政府和各种机关求职,既使再优秀,也往往因为是大龄女性而落选。这些,已经是不成文规矩,但是,讲起来是堂而皇之。下岗者也女性多于男性。我国有“打工妹”和“农民工”这新概念,这是对农民进城工作的公民歧视的叫法。干同样的工作,为什么来自农村的公民受歧视,同工不同酬,甚至还创造了这样的专有的歧视概念。这与我国的社会主义性质是格格不入的。这就是一种不公平。

要实现公平,必须与特权做斗争。被绳之以法的那些贪官污吏们,很少有几个老婆孩子不利用特权也成为阶下囚的。至于在市场活动当中,利用特权的现象也是比比皆是。有些人利用特权在冠冕堂皇的“左”口号下将平民的财产化为已有,又在创新的“右”口号下将国有资产送给新的权贵,而将那些创造财产的主体排斥在外,使政府还必须承担起维持他们基本生活条件的责任。市场经济承认收入差别,但是,这种差别是付出不同劳动和资本的结果,而不是靠特权和强权巧取豪夺的。对那些没有靠山经过个人艰苦奋斗起家的企业家应该予以保护,而对那些只是靠特权或权钱交易将国有资产运作到自己手中者,应该予以清理。这些情况,政府必须予以规范。性别歧视是不公平,特权也是不公平。地位不平等就不可能机会均等。

在地位平等,机会均等的前提下,应该承认差别。这种差别不是社会地位、人格和性别的差别,而是智力和能力的差别。这包括身体素质、受教育程度、专业能力、工作能力和经验、智力水平等。承认差别不是歧视,因为人具有先天和后天的差别存在,这是被科学验证了的。承认差别是为了各尽所能,用其所长,将合适的人放在合适的岗位上。作为个人,胜任愉快;作为组织,得人者昌。承认差别就是将机会优先提供给那些最胜任者。一母生九子,九子不一样。就是到了共产主义社会,这种差别依然存在。

承认差别,能者优先。应该给那些能者与他们的贡献相称的报酬。各尽所能,按劳分配。但是,我们应该看到,社会中确实存在着弱势群体。“朱门酒肉臭,路有冻死骨。”这是我国古近代社会的写照。生存是人的基本权利,我们承认差别,但是并不是剥夺弱者的生存权。政府救助和扶持社会弱势群体是责无旁贷的使命,尤其在市场经济的条件下,责任则更为艰巨。如果社会没有相对的公平,社会就不会稳定,也就没有发展的客观条件。我们回首一下20世纪从50年代到70年代的拉丁美洲,各种派别游击战风起云涌,农村游击战、城市游击战,甚至神父也领导贫民进行游击战。直至今日,余波未平。究其根本原因,是拉丁美洲贫富两极分化造成的。从1950年到1975年,拉丁美洲每个富人平均增加收入250多美元,而穷人平均仅增加1美元收入。这种非常严重的社会不公平,为各种派别开展游击战反对独裁统治创造了条件。

公平是社会的稳定机制,但是公平是为了发展,发展就必须讲效率。但是,如果发展造成贫者愈贫,富者愈富的社会两极分化,就会发生社会动乱,破坏稳定,结果却出现毁灭性的社会灾难,反而使社会全面倒退,还奢谈什么发展。许多发展中国家走过这样发展的艰辛的路程,我们万万不能重蹈覆辙。

尽管时代发生了很大变化,知识经济以雷霆万钧之势席卷全世界。因应知识经济的到来,政府管理也发生了许多变化。但是,就目前而言,效率仍然是政府的核心价值之一。换言之,目前政府仍然以效率为宗旨,是政府管理的出发点和归宿。尤其是发展中国家,发展是其主要任务,因此就更应重视政府管理的效率。