在我国,行政伦理研究始于20世纪90年代中期,迄今为止,理论研究的展开已有十多年之久,学术界发表的文章超过100篇,起码有1本译著与5部专著问世。这些都不是小数字,因此,对行政伦理的研究成果进行述评与反思是有价值的。为了推动行政伦理学的研究,笔者拟从理论研究“纵向的历史发展”与“横向的现实状况”两个维度,来回顾与前瞻我国学术界对行政伦理的研究,并作出理论反思。

行政伦理研究现状如何

研究现状,涉及到行政伦理的研究成果与研究内容两个方面。

1.从研究成果看,就笔者所能收集到的资料,十多年来起码有:译著1部———(美)库珀《行政伦理学:实现行政责任的途径》;专著5部———王伟《行政伦理概述》、孟昭武《行政伦理研究》、张康之《寻找公共行政的伦理视角》、周奋进《转型期的行政伦理》、罗德刚等《行政伦理的理论与实践研究》;期刊文章120多篇①。

历史地看,这些成果对于我国行政伦理的理论研究都发挥着不同的作用。(1)王伟教授是我国行政伦理学研究的引路人,其研究成果绝大部分发表于1996~1999这一时段内,以他为核心的学术团队对于我国行政伦理学的贡献体现在两方面:一是评介美国、韩国等国家行政伦理的理论与实践;二是提出并着手建构我国行政伦理学的学科体系。(2)在我国行政伦理学研究还基本上是一片空白的背景下,李文良教授及其学术团队在2000~2002年间,通过研究西方行政伦理的历史发展与具体的行政伦理原则,为我国行政伦理的研究提供了可资借鉴的理论、方法与相关学术资源。(3)2001年,由张秀琴翻译的美国著名学者库珀的专著的问世,大大地开阔了国内学者的研究视界,使国内学者了解到世界行政伦理学的前沿理论与发展趋势,同时也为国内学者提供了大量的行政伦理学的语汇与充足的学术资源。至此,我国行政伦理研究才渐近繁荣。(4)张康之教授于2002年下半年出版了他的专著,书中提出了“公共行政拒绝权利”等一系列前沿理论问题。此书以历史的眼光对“以德治国”这一命题进行了新的诠释,以发展的视界审视了我国在借鉴“官僚制”的趋势下,超越“官僚制”的可能与必要。此书的问世,在学术界引起很大反响。

2.从研究内容看,行政伦理学研究的展开侧重于四个方面。它们分别是:(1)中外行政伦理资源的评介,特点是,2001年前,重点是对西方行政伦理学术资源的评介,2001年后,开始转向挖掘我国古代行政伦理的思想资源。(2)行政伦理学学科体系的探讨,在这一方面,王伟、孟昭武与张康之三位教授从不同的角度提出了学科体系建构的思路。(3)行政伦理专题问题解析,概括起来有行政伦理价值观、行政责任与行政伦理责任、行政伦理的作用、行政伦理规范等四个方面。(4)当代中国行政伦理建设研究,内容有提出行政伦理失范的事实并分析其缘由、阐述当代中国行政伦理建设的重要性及其意义、提出行政伦理制度化建设的实践路径、提出加强我国行政伦理监督与评价机制,等等。

行政伦理研究何以兴起

何以兴起?涉及到行政伦理研究兴起的社会背景以及学术支持。

1.我国行政伦理研究兴起的国内社会历史背景。

历史地看,在“政治挂帅”的年代,政治意识成为取代法治、道德、科学与文化等价值意识的唯一评判标准,在这种单一政治标准的影响下,政治伦理与行政伦理长期被挤压在政治意识的卵翼下。因此,政府管理缺少一种按照行政伦理原则建构起来的自我调节机制。现实地看,改革开放以来,由于我们常常将道德与伦理的评价排斥在政府管理过程之外,因此,政府管理与政府行政过程实际上变成了一个纯粹的“事实”判断,而不具有或不需要“价值”评判尺度。历史与现实的双重原因造成了当前我国“行政伦理失范”现象的存在。行政伦理的失范对政府管理的公正性构成了严重威胁。为了从理论上引导我国社会对“行政伦理失范”的有效治理,也为了策应党中央“以德治国”的政治理念,在世纪之交的历史时期,我国理论界展开了对行政伦理的研究,并逐渐将其推向深入,这是理所应当与合乎时宜的。

2.我国行政伦理研究兴起的国际与国内学术支持。

第一,国际行政伦理学的学术背景对我国行政伦理研究的支持。在西方行政学的发展过程中,20世纪70年代初开始的“新公共行政运动”与稍后的“新公共管理运动”使行政伦理学由可能走向了现实。具体表现有:(1)一些著名的行政学者开始表现出对行政伦理的持续关注;(2)产生了一些行政伦理研究的重要著作与一批很有影响的学术论文;(3)美国公共行政学会(ASPA)频繁召开全国性的关于行政伦理的专门学术会议;(4)行政伦理的课程在高校中也大量开设。②这些事实表明,行政伦理已成为行政学的一个新兴研究领域。西方行政伦理学的兴起对于我国行政伦理研究是一个大的学术背景支持,它对我国理论界的影响是通过以下三个具体路径来实现的,即中西公共行政学会之间的交流与合作、一批“海归派”的传播、一批经典著作的翻译。

第二,国内公共行政学的学术氛围对行政伦理学研究的支持。实践的发展呼唤着理论研究的展开。世纪之交,国内渐渐形成了公共行政学与行政伦理学研究的良好学术氛围,具体表现为:(1)公共行政学已成为我国学术界的一个“显学”,一个新的学科生长点;(2)以“中国行政管理学会”为核心的一批专门研究机构出现了;(3)近几年,大批高校研究人员从其它领域转向公共行政学领域,为行政伦理研究注入了新的血液;(4)学术杂志开辟的专栏与学术会议开辟的专题又进一步推动了行政伦理的研究。按照特里·库珀的观点,判断一个学术领域研究是否成熟的标准主要有三条:存在着一个对该领域长期感兴趣的学者群体、有连续性的出版物来推动理论的发展、在大学职业教育课程中设立学术性的课程。③以这三个标准衡量,尽管行政伦理的研究在我国还有很大差距,但已有了长足进展。

行政伦理研究何以定位

何以定位?涉及到行政伦理的研究对象、内涵以及学科定位等问题。

1.行政伦理的研究对象与内涵。对行政伦理研究对象与内涵的认识,一个关键的问题是:“行政伦理的主体是谁?”从过程看,理论界对行政伦理主体的理解是不断深化与拓展的。

第一,在20世纪90年代中期以前,我国学术界对行政伦理的理解主要是从职业道德的角度展开的。学者们普遍认为,行政人员也是社会众多职业中的一种,作为一种职业,政府行政人员就应该有其职业道德并遵守其相应的职业道德规范。因此,“政府职业道德就是政府公职人员,在行使公共权力和从事公务活动的过程中,通过内在的价值观念与善恶标准,理性地调节个人与个人之间,个人与国家之间,个人与社会之间多种利益关系的职业行为规范”④。因此,行政伦理被理解为行政职业道德或公务员职业道德,行政伦理的主体就是国家公务人员。于是,20世纪90年代,对于公务员职业道德研究的著述较多。

第二,20世纪90年代中期到世纪之交前后,伴随着行政伦理概念的提出,对行政伦理主体的理解也进一步拓展了。学者们毫无例外地把国家行政机关也纳入到行政伦理主体的范畴内。王伟等人就认为,行政伦理的主体既包括“国家公务员个体”又包括“行政机关群体”。⑤周奋进也认为,行政伦理是研究行政机关及公务员的道德理念、道德准则、道德操守的学说,它“包括两大部分:一是行政机关整体的伦理约束、导向的机制,二是行政机关人员,即公务员的伦理观念及操作”⑥。这在行政伦理主体的认识上是大大前进了一步。另外,学者江秀平从“社会化角色”的角度进一步论证了行政主体,即行政系统与公务员作为伦理主体的客观依据,以及对其进行伦理约束的必要性。⑦

第三,2002年以来,对行政伦理主体的认识更加泛化。教军章提出了行政伦理的两个维度,“行政伦理的本质在于追求行政过程的伦理价值及行政人员的道德完善,即行政的道德化诉求,而行政的道德化则包括制度伦理与个体伦理两个层面”⑧。谢军也认为,行政伦理的内容应包括:行政制度伦理、行政活动伦理、行政人员伦理、与行政有联系的其他领域的伦理问题。⑨因此,行政制度伦理进入行政伦理研究的视界,并获得了足够的重视。罗德刚教授则把制度看作是一种特殊的行政伦理主体。他认为:“行政系统中的行政体制、行政行为、公共政策,是公共行政主体的主要产品,这些产品直接受行政伦理价值观影响,并对国家和社会产生影响,有必要对它们进行伦理约束。……从这个意义出发,我们也可以分出行政体制伦理、行政行为伦理和公共政策伦理。”⑩学者们认为,应把行政伦理的研究对象与内容扩展到“制度伦理”的层面,也就是说,一方面,行政伦理要研究政治与行政制度的合伦理性、合道德性问题,即对制度的正当、合理与否进行伦理与道德的评判;另一方面,行政伦理还要研究伦理的制度化问题,即把一定社会的伦理原则与道德要求提升为政治与行政的制度,并使其规范化、法制化。行政制度的伦理化考量与行政伦理的制度化研究大大深化与拓展了行政伦理的研究视界,切合我国实际。

2.行政伦理研究的学科定位。对此,有两种代表性的观点。

第一,应用伦理学的学科定位。王伟教授认为,行政伦理就是公共行政领域中的伦理,也可以说是政府过程中的伦理,因此,行政伦理没有只属于自己的独特领域,它渗透在公共行政与政府过程的方方面面。○11赵健全认为,行政伦理学是一门交叉学科,它是伦理学与行政学的基本理论与方法相结合、相交叉的产物。○12概言之,他们都把行政伦理学看作是应用伦理学。这一学科定位决定了行政伦理学研究最基本的方法就是:运用伦理学的基本原理与原则、规范及相关的理论与方法,来研究静态意义的政府组织或动态意义的行政过程。这一学科定位,目前在我国理论界是占主流的。

第二,行政哲学的学科定位。学者李春成对于以上主流的学科定位提出了质疑,他认为那是“概论式”的行政伦理学,它势必变成政治的口号、意识形态的宣传。“在某种意义上可以说,行政伦理学就是一种行政哲学。因此,行政伦理学研究必然带有浓厚的‘哲学化’气息。”因此,行政伦理学的哲学伦理学基础应当是古典亚里士多德主义的德性论传统,行政伦理学应当抛弃“经济人”谬误,而以“德性行政人”为理论出发点。○13

如何看待这两种不同的观点?笔者认为,对此,我们不能运用那种非此即彼的绝对性思维。因为,从理论的层面说,伦理学有规范伦理学与美德伦理学之分。规范伦理研究人如何行为才是道德的,它关注的是优良道德的制定,并强调规则优先;而美德伦理研究人应该成为什么样的人,它关注优良道德的实现,并强调品德优先。行政伦理学作为应用伦理学的定位,显然是属于规范伦理学的范畴,而作为行政哲学的定位,显然是属于美德伦理学的范畴。因此,对于行政伦理学的学科建设来说,这都是必不可少的。另外,从现实的层面说,由于长期以来,我们缺少那种以共同价值观与社会道德原则为基础的对政府行为进行有效约束的规范与规则,因此,行政规范的伦理阐释一时间成了主流,它重点解决的是公务人员应如何去做的问题。但是,伦理学不能仅限于此,正如普林斯顿所言:“伦理学问题就是关注什么是公正、公平、正义或善,关注我们应该做什么,而不仅仅关注具体案例是什么、或什么是最容易被接受的、或什么是恰当的和权宜之计。”○14

行政伦理研究何以进行

何以进行?涉及到行政伦理研究的视界或视角的问题。

从西方来看,行政伦理的研究展现出不同的视界,比如,从公共利益的角度、从政府决策与过程的角度、从价值理性的角度、从控制方法的角度,等等。○15同样,我国行政伦理研究也展现出以下三种视界或视角。

1.从目的性角度出发,把行政伦理看作是实现公正与正义、追求公共利益的价值追求。

公正与正义历来是政治哲学与政治伦理讨论的核心问题,柏拉图的《理想国》就是围绕着正义而展开的。因此,从目的性角度来看,公共行政的一般伦理原则就是公正与正义。这是我国行政伦理研究的一个重要视界。比如:(1)张康之教授在其专著中用两节的内容来讨论公共行政视角下的公正与正义。“对于现代公共行政来说,公正无非是标明政府的社会正义供给的尺度,是作为一个标准而存在的,是衡量公共行政健全状况的标准”○16。(2)罗德刚教授认为,行政伦理必须以公正与正义为基础价值观,鉴于此,在我国必须强调公共行政、公正行政、公平行政、公开行政与民主行政。○17(3)唐志君认为:“行政伦理规范体系的构建应充分体现维护社会公正这一根本价值取向,……通过体制改进及政策的优化整合实现交换公正、分配公正、规则公正及权利与义务的对等。”○18公共行政对公正与正义的价值追求集中体现在公共利益的最大化上。相对于公正与正义,公共利益是一个具体的概念,但是,正如美国著名学者库珀所言:“要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的‘公共利益’定义,是不可能的。”○19那么,如何理解“公共利益”这个幽灵呢?李春成认为:“‘公共利益’这一观念的实践推动力主要不在于其可数量化,而是作为行政人的一种精神信仰和追求,进入行政人的主观责任意识,进入行政人的实践理性,从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力。”○20李春成在行政伦理学的视角下把“公共利益”看作是一种精神的信仰、追求与动力,为思考“公共利益”提出了一个独到的见解。

2.从功能性角度出发,把行政伦理看作是培养理想行政人格、塑造德性行政的途径。

行政官员是行政伦理行为的发出者,也是各种行政伦理关系的主要承担者。因此,行政官员的优秀品德是行政行为道德化的前提。因此,在行政伦理研究中,从功能性角度出发,把注意力集中在行政官员身上也是我国学术界的一个特点。比如:(1)王伟教授认为,“行政伦理建设的目的,是要在国家公务员中形成普遍的完美的道德人格。”他把行政伦理道德人格的形成划分为三个阶段,即行政伦理的他律时期、自律时期与价值目标形成时期。○21(2)张康之教授认为,公共行政的道德化有两个层面,即制度的道德化与行政人员的道德化,只有行政人员的道德化,才能“公正地处理行政人员与政府的关系、与同事的关系和与公众之间的关系”,这是德性行政的基础。○22(3)唐志君认为:“行政伦理人格的形成一方面反映出一定的行政价值观,行政道德原则与规范的有机整合,同时也体现出行政伦理建设的终极目标。”○23

但是,我国理论界在对“行政人”人性的研究上,存在着两种相互对立的理论设定。一方借助于西方古典经济学中的“经济人”设定,来对公共行政领域中的公共生活及其成员行为进行理解与认识,这样提出的对策性方案就是强化外在控制与引入市场机制。这一分析问题的思路获得了大多数学者的赞同。但是,以张康之教授与李春成博士等人为一方,对这种“行政人”的理论假设提出了批评与质疑。张康之教授认为,“经济人”假设不适应公共领域,并认为:“如果把行政人员看作是‘公共人’而不是‘经济人’的话,就会寻求行政道德建设,就会提出‘以德行政’的要求。”○24李春成博士认为:“行政伦理学研究的核心任务之一就是要破除这种‘经济人’迷信,批判它对‘理性人’的歪曲,提出一种新型却又极其古典的行政人规范,即‘德性行政人’,力避理论的绝望和现实的衰败。”○25我认为,这一对立性的思考是有价值的,因为,理论思考的异质性、对立性及其批判性有助于这一问题研究的深化。

3.从工具性角度出发,把行政伦理看作是控制公共权力、防止权力腐败的手段与方法。在西方国家,学者们在探讨用法律手段来抑制腐败的同时,也积极探讨从提高官员内在道德素质的方面来寻找一个有效的突破口。因为,公共行政不仅关乎专业技术,也重视公共服务的道德追求。在我国,也有一些学者从工具性角度对行政伦理进行研究。比如:(1)孟昭武认为,行政伦理建设的实质是权力伦理,而权力伦理的基本原则是坚持为民用权、依法用权、以德用权。这一思路的实质是通过权力伦理的建设来保证权力在正确的范围内使用。○26(2)郭小聪、聂勇浩则从降低行政官员道德风险的途径上论述了行政伦理的作用,具体体现为:一是以行政伦理减缓“机会主义行为倾向”;二是以行政伦理的个人自主性弥补体制缺陷。○27(3)夏澍耘则在社会主义的背景下论述了“行政伦理自律精神”,他认为:“社会主义行政自律期待这样一种境界,公正精神与公仆精神以行政主体的自律为前提成为一种信念和环境。”○28

另外,从权责统一的角度,谭培文认为,“行政伦理按其实质是一种责任伦理”,因此,责任是行政伦理构建的现实基础。○29正是因为看到了行政责任对于行政权力的控制作用,我国学者在探讨行政伦理时,对于行政责任的研究是比较仔细的。比如,李晓光运用比较的方法,不仅研究了西方行政伦理责任理念———民主、主体性与主体间性、批判性思维,以及我国行政伦理责任理念———稳定与和谐;而且还研究了中西方共有的行政伦理责任理念———正义、平等、参与、自治。○30行政伦理研究何以展开何以展开?涉及到行政伦理研究的不足、发展方向及建设性意见。

1.从学科发展来看,行政伦理学有存在的可能与必要。

在我国,当“行政管理学”还没有真正成熟起来的时候,就大有被“公共管理学”取而代之之势,同样,当“行政伦理学”还处在积累与提高阶段的时候,“公共伦理学”或“公共管理伦理学”就试图乘势而上。因此,行政伦理学作为一门学科,其存在的必要性受到了质疑。第一,高力教授认为,公共伦理的主体是公共组织,它包括政府组织与非政府组织,公共伦理学包括政府组织伦理与非政府组织伦理两个方面。○31因此,公共伦理学实际上是以行政伦理学为基础,并把非政府组织纳入之内的学科建构方式。第二,张康之教授则质问了行政伦理学存在的必要性与可能性。“公共管理伦理学对行政伦理学有着替代性的意义。在传统的行政学学科体系构成中,行政伦理学在本质上与学科整体有着不相容性。”“严格来说,行政伦理学很难称作一门学科。”○32张康之教授以其“公共管理伦理学”的“一个新的理论分析框架”,即“统治型—管理型—服务型”社会治理模式的历史与逻辑的论证,给行政伦理学“判了死刑”。

那么,行政伦理学真的没有存在的可能与必要吗?回答是否定的。第一,行政伦理学有学科存在的历史事实。无论是西方,还是我国,行政伦理学实际上是与行政学相伴生的一门学科。经验地说,迄今为止,只有新学科的不断涌现与诞生,还没有出现过历史上存在的学科却消失了的现象。第二,如果这一学科真的没有存在的必要,那必然是这一学科的研究对象不存在了。也就是说,如果政府组织不存在了,行政伦理学必然会消失。这只能是未来,而不是现在。第三,从我国当前的现实来看,恰恰是政府及其行政官员中存在的道德问题最令人头痛,理论界不能对此置之不理,否则,将是学术的悲哀。第四,行政伦理学的发展虽不令人满意,但成绩是可喜的,本文就证明了这一点。

2.从研究路径来看,行政伦理学的方法与思路要改变。

从我国行政伦理研究的思路与方法来看,有两个根本性的缺陷,即缺少历史感与现实感,因而理论研究常常是“无根”的,学者们常常从一些绝对正确的原则出发,因此,行政伦理变成了正确的好听的政治口号与道德宣言,理论研究呈现出的两个特点是:一般意义的抽象论证与教科书式的构建体系。那么,如何实质性地改变我国行政伦理重抽象研究的思路呢?

第一,要加强对西方行政伦理学发展史的研究。西方的行政伦理研究是基于政治与行政发展的需要而产生与发展的,它试图理清社会体系中复杂的行政伦理关系,并对由此产生的责任与道德的冲突进行沟通与调解。虽然,它呈现给我们的是一种异质文化与制度下解决行政伦理冲突的理论思路与对策,但是,由于其理论的先导性与对策的可操作性,无疑为我们的行政伦理研究与建设提供了“一面可参照的镜子”。在全球化的时代,我们的思考不能不具有这种世界眼光。

第二,要加强对我国传统政治伦理思想的研究。这里的“传统”既包括我国古代丰富的政治伦理资源,也包括马克思主义政治伦理资源,尤其是毛泽东的政治伦理思想。因为,马克思主义已成为我们一种新的难以割舍的传统资源,而毛泽东思想由于对我国社会、历史的深刻影响更是我们的理论研究所不能超越的。由于社会历史发展的连续性与文化基因的积淀性,传统的政治伦理规则与意识对于当今政治与行政过程的影响是不能忽略不计的,因此,我们的理论研究不能缺少这种历史意识。

第三,行政伦理研究要有强烈的问题意识。什么是问题?问题就是矛盾,“矛盾”或者表现为理想与现实之间的冲突,或者表现为经验与思维之间的冲突,而从行政伦理学的视角看,它就表现为善与恶、道德与不道德的冲突。如果理论研究能紧紧把握这些矛盾与冲突,以这些具体的冲突作为研究的现实起点,研究这些冲突产生的社会历史根源,并予以合理的解释,在此基础上为矛盾与冲突的解决提供指导性的方案,那么,理论就不可能是抽象的。

3.从研究内容来看,行政伦理学要依据现实拓展内涵。

第一,从理论层面看,两个基本理论问题研究不够。(1)角色、责任与伦理之间的关系,以及角色冲突、责任冲突与伦理冲突等问题。这一问题个别学者有所关注,但是研究不足。因为,行政人员与其他人一样生活在复杂的社会关系下并承担着不同的角色,而且,每一种角色都附带着一系列的义务与利益规定。因此,角色冲突、义务冲突甚至是道德冲突而产生的伦理困境,使得行政人员经常处于两难的境地。而行政伦理学就应该研究这些冲突的表现形式、冲突发生的背景,并为冲突的缓和与最终解决提供伦理的指导与有道德感的归属。(2)行政伦理关系的问题,即政府及行政人员与其他组织及个人所形成的复杂的伦理关系。

这些行政伦理关系是行政伦理的“实体”,而这一问题几乎没有人研究。梁漱溟先生认为,伦理关系“就是互以对方为重,彼此互相负责任,彼此互相有义务之意”○33。因此,伦理关系中最重要的内容就是责任与义务。只有对这些现实的、客观的行政伦理关系进行深入而细致的理论研究,才能为政府在复杂的伦理关系中寻找到准确的责任、义务与道德的定位。行政伦理关系是笔者稍后要着力研究的问题。

第二,从现实层面看,四个实践性的问题缺少研究。(1)伦理教育。我国传统的思想政治工作有两个特点,一是偏向政治意识教育,二是把对象看作是被动的“教育受体”。因此,思想政治工作常常缺少情感支持、理性反思与人文关怀。鉴于此,新形势下的行政伦理教育就有许多问题值得我们探讨与研究。(2)伦理咨询。现代社会中,行政人员产生的责任、义务与伦理的冲突与困境,有时不一定根源于道德的原因,极有可能与心理因素有关,尤其是行政人员的心理失衡会影响到冲突中的行为选择。因此,行政伦理教育引入伦理咨询与心理疏导机制是现代社会发展的要求。

(3)伦理评价。对行政行为的评价,我们由改革开放之前的重政治评价转向了改革开放之后的重经济评价,这虽然是一个进步,但都暴露出行政评价的片面性。今天,我们对行政行为应该形成一个政治—经济—伦理的综合评价体系。(4)伦理监督。从目前我国权力的监督机制来看,有权力的法律监督与工作监督。为了保证对权力的全方位监督,应该研究权力的伦理监督,即把较低层次的“法律监督—是否违法”与“工作监督—是否称职”,上升为较高层次的“伦理监督—是否公正”,这里就有许多问题需要研究。

总之,我国行政伦理研究,兴起是合理的、成果是显著的、现状是满意的、展开是必然的。