一

从现有历史呈现给我们的文本来看,民主大体上是以两种姿态展现在人类生活舞台上的,一曰参与制民主,一曰代议制民主。参与制民主(也称直接参与民主)以古希腊为代表;代议制民主(也称间接参与民主)则以近代社会西方国家为代表。古希腊城邦民主是西方民主政治的源头,它曾经历过一个漫长的历史时期,在此时期里,人类一直过着小规模的群居生活,这个群体的大多数成员都受到平等逻辑的激励,自发参与事关部落命运的各种决策,这就是原始的民主,也是原始的参政议政。简而言之,古希腊城邦民主的基本含义是公民直接参加国家、社会事务的管理。由于享有政治权利的全体公民直接行使最高行政权力,公共权力的所有者也是行使者。所有者与行使者的同一性,决定了在所有者与行使者之间不需要、也不存在委托关系。在此意义上,古希腊城邦民主也就无直接参与与间接参与的观念。随着社会的发展,直接参与民主愈来愈暴露出其自身所存有的无法克服的缺陷,即该民主的实行须限定在狭小的疆域内,且所涉国家、社会事务极其简单,显然这难以回应社会前行的需要。随着国家地理面积的明显扩展,国家所涉事务也逐渐繁多与复杂,要想在如此广大的地域管理如此复杂与繁多的国家与社会事务仍继续像古希腊狭小的城邦那样,实行直接民主政治,显见是无法操作的。由此,具有现实合理性的西方代议民主应运而生。

不可否认,代议民主是在直接民主的基础上发展而成的,其自身有着诸多的光彩与荣耀:其一,相对来讲,代表的素质一般高于普通公民,这就为代表机关所作出的高质量的决策提供了先决条件;其二,与全体公民大会相比,人民代表大会人数较少,易于就相关的问题达成共识,有关的决议也较易获得通过,效率较高;与此相对,全体公民大会则因人数众多,难以形成共识及通过相应决议,效率当然较低;其三,代表大会讨论问题通常因受较严格的程序规制,从而使形成的决议较为严谨、慎重,而全体公民大会则可能较易于受情绪影响,从而可能形成某些过激的决议;其四,从花费成本的角度看,代议制民主较直接参与制民主更为经济,这主要从人力、财力、物力的角度考虑。①但即使如此,也不能掩盖其本身尚存有的不足与遗憾:其一,代议制民主是建立在对代表一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式,在委托完成后,完全有可能出现受委托者对信任的背弃而使委托者利益遭受损害的情形,以至民主走向自己的反面;其二,即使受委托者(议员或代表们)无意背弃委托者的信任,倾心倾力,然而现代立法尤其是行政立法活动的高度复杂,许多问题的解决是仅有一般知识的议员或代表们无法单独胜任的;②其三,代表机关决定问题通常只能是少数服从多数,此种情形下少数人的正当权益有时难以得到有效的保护;其四,代表机关的主要职能是立法和对国家重大政策问题作出决定,法律和政策执行的职能在政府,政府的行为最广泛、最直接、最经常涉及广大公众的利益,政府行为是否代表、反映和符合民意,代表机关并不能随时和全面实施监督③。显然,当与古希腊城邦民主截然不同的公共权力的所有者与行使者之间出现了分离,不再具有同一性时,所有者与行使者之间需要存在委托关系,西方代议制民主虽然无法释怀它自身的局限性,但它此时的出现有着现实合理性,仍不啻为权宜之计。

二

现代民主都是代议制民主,无论是作为资产阶级民主形式的西方议会制,还是作为社会主义民主形式的我国人民代表大会制度,都是代议制民主。列宁就曾郑重指出,如果没有代议机构,那我们就很难想象什么民主,即使是无产阶级民主。尽管人们对民主的阐释不尽相同、各有侧重,但民主的本质即“人民有参与国家或对国事有自由发表意见的权利”④,已成为人们参与行政的理论根基。基于近代行政正是民主政治产物的认识,“参与是民主的基石,也是民主行政的重要特质”⑤也成为学者们争相论证的命题,并已成为人们的共识。我们认为,代议制民主与行政参与有着紧密的逻辑关联。

首先,行政参与是代议制民主的本质要求,代议制民主为行政参与提供了实践基础和动力。民主的核心价值原则是国家权力来自于人民。在这样的观念理念下,国家不能妄言其天生拥有可以支配他人一切的权力,它的权力必须通过预设的程序由另一个独立的主体授予。这个独立的主体就是公民集合体,即代议制机构。代议制机构通过预设的程序整合了每个公民个体的意志,这种意志首先表达为作为国家根本大法的宪法,并成为国家权力的唯一来源。正如思想家密尔所言:“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府;每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权,而且,至多是有时,被要求实际上参加政府,亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”⑥在此,密尔非常恰当地处理了政府与公民的关系。既然国家权力权属于全体公民,国家权力又是被授予的,公民直接参与管理国家与社会相关事务也就是其题中应有之义。

“人民是一切权力的唯一源泉”和“原始权威”⑦,这也
就意味着:一方面,人民是权力的所有者决定着政府行使
权力应该以为民服务为宗旨,政府的一切措施和行为应
该以人民的意志为依归,即对人民负责,不允许滥用;政
府在整个行政过程中,也应接受人民的监督,人民有权参
与并监督政府的行为过程。离开公众的参与只会增加不
必要的执行成本,且降低决策效力和影响决策所欲达到
的目标。相反,通过公众的自愿参与,可以保证行政决策
执行效果的最大值,并及时发现决策的不足或错误,便于
决策者适时进行修正,从而实现法律的可持续实施;另一
方面,人民是权力的所有者决定着公民同样也要遵守行
政法律规范,服从政府的合法管理,要与政府形成合作的
互动关系,以维护行政秩序,从而最终保障和增进公民自
身的利益。这既是人民是权力唯一来源的真实写照,也
是公民参与行政的生动体现。在此意义上,民主是行政
参与的实践基础和动力。

国家权力来自于人民,在我国就是人民代表大会所代表的人民的权力。我国宪法第2条、第3条郑重规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务”。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会
都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”、“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生、对人民负责、受它监督”等揭示出公民权利与国家权力的本源问题,顺应了公民参与行政权力运作中的必要性,体现出行政参与权是公民不可或缺的、极其重要的一项基本权利,充分反映出参与是民主的核心,是民主宪政在行政领域里的要求。

其次,代议制民主所蕴涵着的公共权力在公民和政府之间存在委托与被委托关系这一价值理念,为行政参与提供了逻辑起点。人民是一切权力的所有者,但作为整体的人民是一种逻辑上的抽象,并不可能真正行使公共权力,因而有必要将权力授予特定的人来行使。⑧理性的选择是,要实现公民权利,公民须选举出人民代表组成人民代表大会,通过各级人民代表大会组织产生各级各类国家机关并依法赋予其权力,从而使人民的权力上升为国家权力。显见,“国家权力不过是公民权利的集中化、强烈化、权威化以及公共化”⑨而已,它产生和运行的最终目的也就是为了保障和实现公民权利和人民利益,增进公众福利。代议制民主由于是建立在对代表一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式,在委托完成后,完全有可能出现因受委托者的以下原因而使委托者利益遭受损害的情形,以至民主走向自己的反面。

从行政权行使的制度性前提来讲,受委托者自身认知能力的有限性。现代行政法律制度的形成需要大量的近乎无限的知识,试图以人的有限性来规划构造完美的行政法律制度,是非常困难的。受委托者尽管可能有伟大的抱负甚或崇高的理想,但他们的思想观点不可能预见未来一切,也不可能保证所创建的法律为良法;受委托者和其他人一样都会出差错,他们同样可能有偏见,有错误,有个人的或集团的价值偏好与利益倾向。此外,立法机关总是由少数人组成,政府权力总是由少数人行使,仅由少数人作出判断和决定最终会给社会带来病态甚至危险。为此,英国当代著名思想家哈耶克指出,立法(制定法)是国家通过深思熟虑制定的强加给社会的规则,往往用来实现某个目标,创制某种可欲的秩序,尽管经过立法机关的法定程序,然而不足以充分利用受立法影响的个体的具体知识,而总是依赖一般的理性原则,因此常常会与社会的自发秩序相对立。⑩

从行政权的行使过程来讲,在我国,行政机关是受广大人民的委托行使公共权力的,行政机关与人民的根本利益是一致的。但由于许多具体权力的承担者是由许多个人组成,在行使人民赋予的权力过程中难免发生与人民权利和利益要求相背离的状况。行政权力既可以维护人民的利益,又可以侵犯人民的利益。

上述种种由此引申出一个问题,即用何种方式在权力的拥有者与权力的行使者间建立有效的通道,使权力的行使能充分体现人民的意愿,不致出现“权力异化”的情形。我们认为,在各方达成共识的理性选择下,参与制民主能担当此任,即“在进一步健全、完善代表制民主的前提下扩大公民对公务的直接参与,以参与制民主补充代表制民主”○11。透过公民参与这个对话通道,权力的行使者能持续倾听到来自市民社会的权利呼声,并相应地将这些权利刻进法律这一载体中;而市民社会的公民则可以借助这个参与对话通道,以主动的姿态参与到行政权的运作中,不仅增强行政行为的透明度,提高法律的效能,且更为重要的是监督行政权力在划定的疆域内活动。

显见,民主政治的核心价值原则即国家权力来自于人民,决定了行政权行使过程中公民参与的不可或缺:作为公民来讲,参与整个行政过程是其应享有的权利;作为行政主体来讲,行政权力不能随心所欲,而必须按照体现人民的意志的法律行事,即政府的权力、职能、规模和行为都要受到法律的规范和调控,且要按照法律程序行使行政权,公开接受社会监督与制约。公民参与行政过程只有得到尊重和实现,委托与被委托的关系才具有真实性。因此,只要在公共权力问题上持有委托与被委托关系的价值理念,就会逻辑地推导出公民在整个行政过程中的参与不可或缺这一结论。

三

每一项法律的出台,每一个具体行政行为的作出,都
与公众密切相关。若想使制定出来的规则在公众中能够
得到真正实施,确保具体的行政行为依法定程序进行,必
须让公众亲身参与到行政立法、行政决策与行政执法过
程中。否则,最终的结果只能是一方面我们有一大批可
供炫耀的法律,另一方面我们的法治目标仍然遥遥无期。
如果说政府对于依法治国的态度在很大程度上制约着实
现法治国家的历史进程,那么,这种进程在相当大的意义
上则取决于政府能否在社会各个阶段有效地动员和组织
广大的民众来参与,取决于法制现代化的社会支持系统
的取向。行政参与不只是一种逻辑或理念,它需要在行政
过程中通过一定的制度、条件和方式得以实现,唯其如此
才能推动行政法治的实现。行政参与的实现需要以下条
件:

首先,行政公开是行政参与实现的前提条件。从某
种程度上讲,行政公开与行政参与的行政法律原则是不
谋而合的。围绕着行政公开讨论参与问题,是大多数学
者经常遵循的思路,这的确极富意义。因为行政公开与
参与是如此紧密相联,以至于参与如果不与行政公开相
联系,将变得无从谈起,更谈不上实现行政法治。信息公
开与知情权、行政参与密切相关,没有信息公开的法律制
度,公民的知情权就不会得以实现;没有知情权,公民的
行政参与当然也仅是一句空话。因为知政是参政的前
提,公民只有在充分、确实了解政府活动的基础上才能有
的放矢,有效参与国家和社会事务的管理,使自己的主体
地位得到彰显,使自身的利益得到维护和增进。达尔认
为,应是“在合理的时间范围内,所有成员都有同等的有
效的机会来了解各种备选的政策及其可能的结果”。

美国司法部长克拉克(Ramsey Clark)在《情报自由法》即将实施(1967年7月4日开始实施)的前夕所发表的一份说明书的序言中写道:“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主,公众没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理,我们怎么能够管理自己呢?在当前群众时代的社会中,当政府在很多方面影响每个人的时候,保障人民了解政府政府活动的权利,比任何其他时代更为重要。”○13显见,作为宪法法律关系的主体和国家行政权“权源”的唯一提供者的公民,其知情权的满足是实现行政参与的有效保障;政务公开则是政府依据宪法的人民主权原则,为保障人民知情权、社会福利权及行政参与、监督权的实现,而应当履行的法定义务。当前,我国提高行政过程的透明度应着眼于制度建设,完善确保公民参与的相关制度,如建立健全政务信息公开制度,保障公民对政务的知情权,以使公民真正具备参与的前提条件等。

其次,以网络信息技术为主导的大众传媒的发展是行政参与实现的有效手段。在没有纸和笔的年代有人因没有纸笔而失去参与的权利,我们不敢断言这个时代已经彻底过去;但我们敢断言这个时代又已经被超越,以网络信息技术为主导的大众传媒的发展,增强了公民行政参与的能力,使直接参与民主成为可能。公民要参与行政活动,就必须获取充分的信息。以网络为主体的传播信息技术,则以其便捷性、廉价和交互性的特性,激励着公民积极地参与行政活动。托夫勒就曾指出:“这是明天可能实行直接民主的一个最初的迹象。利用先进的计算机、人造卫星、电话、有线电视、投票技术以及其他工具,一个受过教育的公民,在历史上第一次能够开始作出自己的许多政治决定。”○14的确,互联网的普及与发展为公民参与开辟了广阔空间,“在线参与”将成为公民参与行政活动的主要方式之一。可以说,信息技术的发展及其在行政领域的应用,一方面,为扩大行政民主创造了良好的条件,另一方面,它对社会公众独立、平等、参与等民主意识的启发与培养,也有着不可忽视的功能。就此意义而言,网络信息技术既为公民获取信息、表达意愿创造了物质条件,又为公民参与行政提供了技术设施。○15奈斯比特也曾预见到,信息时代将是“参与制民主”的时代。毫无疑义,由代议式民主向参与式管理过渡是信息时代的必然趋势。

再次,公民通过自己信任的团体组织参与行政,是实现行政参与的有效途径。公民以个体的身份参与行政事务是一项法定的基本权利,但要实现有效的参与,则必须以有组织的群体形式。公民以分散的个体的身份参与到国家机关的运作过程中,力量尚嫌过小,起不到实际效果;相反,公民自主地组织起来,以一个有明确宗旨和目的的组织的身份参与到行政事务中,如此的参与才能更为有效。显见,由社会团体组织代表其成员的共同利益,直接参与行政是适当和明智的方式,也是最有效的方式。我国虽已陆续布了《工会法》、《工商联合会章程》、《村民
委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等有关社团和自治组织的法律法规,但遗憾的是,社会团体法律制度在我国尚未进入良性发展阶段,社会团体实际上往往成为行政机关的附庸,不能成为独立于行政机关之外的实体
而起到其本来应有的作用。我们相信随着我国体制改革
的深化和政府职能的转变,社会团体组织将会逐步成熟,
作用亦会愈来愈突显出来。