一、关于公共服务市场化

1、公共服务市场化的发展

二十世纪70年代末以来,实施凯恩斯主义的西方各国政府面临着现实困境:一方面,由于政府全面干预市场和社会,包揽了很多不属于政府的经济职能和社会职能;另一方面,从路径依赖的角度,民众又不希望政府放弃已经提供的公共服务,而且,对政府的要求越来越高,希望政府能提供数量更多质量更好的服务。在这种境况下,维持传统的行政模式显然已经是不可能的了,而基于公共选择理论、新公共管理理论和治理理论基础上的公共服务市场化很快受到政府改革家的青睐。

由美国著名经济学家詹姆斯·M·布坎南创立的公共选择理论提倡将经济领域的理性“经济人”假设引入政治领域中的政府管理活动进行分析,他们认为政府官员与市场经济中的“经济人”一样是理性的、其行为是追求自身利益最大化的,由理性“经济人”组成的政府必然也是追逐利益最大化。那么,公共服务由政府垄断供给必然造成腐败、低效这些服务目的与服务效果异化的现象。公共选择理论强调政府进行职能让位,集中精力做自己能做好的事,把其余的事交给市场,其中最重要的一点就是进行公共服务市场化。

新公共管理理论,或者也称管理主义,是基于经济学理论和私营部门管理理论发展起来的关于政府管理的理论,主张将私营部门的管理理念和管理方法引入政府管理活动,强调绩效考核和专业化管理。胡德将新公共管理概括为七个要点:公共政策领域中的专业化管理,绩效的明确标准和测量,格外重视产出控制,公共部门内由聚合趋向分化,公共部门向更具竞争性的方向发展,对私营部门管理方式的重视,强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。为此,新公共管理在对政府提供公共服务上有这样的倾向:提供公共服务的机构规模宁小勿大;在主体选择上倾向于私人企业或独立企业;提供方式上倾向于选用承包制,形成提供主体的多元竞争和提供方式的多样结构局面,倾向于认为对使用者收费能提高公共服务的供给效率。

治理理论,是兴起于20世纪90年代的关于政府管理方式的理论。其对公共服务市场化的理论指导主要是:将政府的职责定位为掌舵而非划桨,政府在提供公共服务时应坚持以顾客为导向,将竞争机制引入公共服务领域,重视公共服务的结果和产出。

在这些理论基础上的公共服务市场化是指政府逐渐弱化公共服务职能、淡出公共服务提供领域,允许和鼓励市场主体和其他社会主体通过竞争向公众提供公共服务和产品,如私营部门、独立机构、社会自治、半自治组织、非政府组织等,重视公共服务的绩效。

在公共服务领域引入市场竞争主体,缓解了政府公共财政压力,同时也改变了由于政府垄断造成提供公共物品质量差、效率低、资源浪费的局面。随着市场技术在各国的进一步成熟和完善,政府进行公共服务市场化改革在全球成为不可逆转的改革趋势。

2、公共服务市场化的基本理念即主要方式市场化的基本理念是在公共服务领域引入竞争机制,实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置。

公共服务市场化引入竞争主要集中在三个层面上。一是公与公之间的竞争,一是公与私之间的竞争,一是私与私之间的竞争。公与公之间的竞争是指在政府内部引入竞争机制,或者可以称之为强化内部市场。传统的公共服务提供方式是将服务对象按地域或其它标准进行分割,给他们提供垄断性的集中配置服务。政府内部引入竞争机制是指改变传统的集中配置做法,缩小服务供给机构的规模使其更加专业化,给客户自由选择服务机构的权力,迫使服务部门不得不为赢得“顾客”而展开竞争。公与私之间的竞争是指政府与企业之间的竞争。通过将政府垄断的服务部门,如交通、电信、邮政、水电等推向市场,打破政府垄断格局,形成多家市场主体竞争的局面。政府的主要职能是扶持行业协会,制定市场准入规则、竞争规则,维护市场竞争环境。这样做避免了国家对企业经营活动的直接干预,同时还可以引导企业,使之与国家政策计划协调统一。私与私之间的竞争指企业之间的竞争。政府通过招标的方式将一些后勤业务,如环卫清扫、医疗卫生、消防救护、职业培训等出租或承包给不同企业,形成不同企业之间的竞争,以提高公共服务的供给质量和供给效率。

诚然,公共服务市场化成为各国政府改革的必然趋势,被认为是解决政府垄断、低效的有效方式。但任何一种制度都不可能是完美无缺的,公共服务市场化实施过程当中也存在着诸多难以逾越的困境,产生了预期与效果的差异。

二、公共服务市场化中的困境

1、市场失灵的尴尬

我们知道,市场并不总是高效的。因为使市场高效的完全竞争的环境并不存在,所以会有市场失灵。市场失灵就是指市场均衡并不能达到资源的最优配置。引起市场失灵的原因有三种:信息不对称,垄断力量的存在和行为外部性引起的团队卸责问题。福利经济学的一个基本定理就是对称信息———一方必须要知道另一方所知道的重要信息,否则决策就会出现低效率。在市场经济行为中,信息不对称会产生劣币驱逐良币的现象,例如二手车市场和柠檬市场。福利经济学的第二个条件是市场竞争,在完全竞争市场下,单独的买方和卖方的力量都不能影响价格的变动,而在现实的市场经济中是存在垄断的,无论是卖方的垄断还是买方的垄断都会导致市场的低效率。市场有效的第三个条件是交易行为的非外部性。但事实上很多市场行为是有外部性的,或正或负,尤其是团队生产过程中的外部性行为会引起团队卸责。在市场也会失灵的情况下,我们将解决公共服务有效供给的问题诉诸于市场是否是最优的选择呢?引起市场失灵的这些不稳定因素会不会影响改革的绩效呢?会不会出现结果与我们的预期相背离的现象呢?

2、过程中的困境

我们可以把前述的三个层面的竞争概括为两类竞争,内部市场的竞争包括公与公的竞争,外部市场的竞争包括公与私的竞争和私与私的竞争。笔者将从横向和纵向两个方面来谈公共服务市场化过程中面临的困境。

1)横向困境

横向困境是指政府内部在引入市场机制过程中面临的困境。

如前所述,传统的公共服务供给是垄断性的集中配置,强调的是集权。在引入内部竞争机制后,强调公共部门之间的相互竞争,这就不自觉地将政府置于供给权力的分散状态之中。各部门之间为了争夺顾客源或为了提高自身的服务供给效率,自然会注重本部门的专业化、差异化和特色化。政府在协调这些机构时会愈来愈发现自己被置于一种很尴尬的境地:其决策将不得不听从于这些下属的子部门而失去集权的优势。由于专业化,政府对这些子部门的角色由命令者转为倾听者和学习者,因为他不能够了解每个子部门的专业化和特色化程度,他只能成为他们之间的利益协调者。我们可以将其称之为“分权困境”。分权困境导致的是决策的低效率,政府不得不花费大量时间去了解、协调子部门之间的行动以便做出符合民主要求的决策。

2)纵向困境

纵向困境是指政府在引入外部市场机制过程中面临的困境。笔者着重对政府用承包合同形式引入私人企业这种方式引起的困境进行分析,在此将其称之为外包的博弈困境。外包即是合同承包形式,一般是政府通过招标的办法,在竞标的市场主体间选择能够代替政府提供公共服务的私营企业甚或公共组织,签订合同,并对其供给行为进行监督。外包困境主要有信息不对称的困境、绩效标准确定的困境、团体卸责的困境和监督的困境等。

信息不对称困境通常发生在招投标阶段上。在这一阶段中,政府招标方和企业投标方都有可能处于信息不对称的弱势地位。从政府招标方的角度来看,政府亦追求自身利益最大化。在招标过程中,政府可能会出于某种利益的考虑,隐藏一些本该在招标公告中公布的信息,使企业处于信息劣势地位。这样政府人为设置了一个信息盲点,企业不得不通过一些非法的手段和途径来获取这些信息,那么那些最先获得这些信息的企业在投标中胜出的希望就比较大,而被人们寄予厚望的招投标只能流于形式。其次,从企业投标方的角度分析,在获取投标方信息的过程中,政府出于信息劣势地位。政府只能通过企业提供给政府的信息来了解企业,进而决定将标给谁。在此过程中,企业可能会在信息提供上做些手脚,欺骗政府,导致政府基于错误的信息判断将标定给没有雄厚实力的企业,直接导致服务供给的低效率甚或是负效应。

绩效标准确定的困境是指政府将公共服务外包给企业后,在设定用何种绩效标准来检验企业提供公共服务质量时面临的困境。我们可以从计件工资激励制度的尴尬境地来分析此种困境。计件工资激励制度曾被认为是激励工人努力工作的有效方法,但事实经验表明,在计件工资制下,工人的工作热情并不比以前有所提高,相反,他们更愿意维持在所设定的标准效率左右。对那些试图超越标准效率的人,他们甚至结成小团体进行排斥、嘲讽和恐吓。他们的行为是基于如下考虑:虽然一时的勤奋工作能带来暂时的收益,但从长远角度来看,他们的努力工作肯定会带来生产效率的提高,而随后便是工厂主提高效率标准和裁汰冗员,那时候,他们面临的将是失业。依此类推,政府设定一定的绩效标准去考核企业提供的公共服务质量,企业是没有动力去超越这些标准的,只可能尽力维持这个标准,某些情况下他们甚至会通过联合的方式迫使政府降低这些标准。因为他们与计件工资激励制度下的工人有一样的担忧,担心失去下一次投标胜出的机会。

团体卸责困境是针对多家中标方共同承担一项公共服务供给时的情况提出的。团体卸责困境是由团队中个体行为外部性引起的。

依据囚犯困境的理论,个人理性选择的结果可能导致最终结果的非理性,产生团体不合作行为。由此,我们来分析,当多个企业承担一项公共服务的供给时,可能会出现团队卸责困境。他们在提供公共服务过程中,可能会存在这样的侥幸心理:只要别的企业尽力提高服务质量,即使自己服务标准的降低也不会影响到整个项目的质量。但如果每个企业都这么推测,带来的便是团队卸责和服务低效。

监督的困境是指政府将公共服务外包给企业后,如何对企业行为进行监督的困境。首先,政府需要承担高额的监督成本。企业有其自身的运作程序,政府不可能深入到每一个细节对其进行监督,这在技术方面、人力资源方面和财力方面都对政府提出了很高的要求,而政府监督往往难以满足这些要求。因此,成本障碍往往使许多监督流于形式。其次,即使克服了高额监督成本的问题,谁又来监督监督者呢?政府不能百分百保证所派出的监督者就会按政府的意愿行事。如果对监督者的监督也要付出成本的话,那么市场化的高效率还能达到吗?

三、走出困境的对策建议

但是,这些困境并非是不可逾越的。笔者所分析的困境内容,只是向我们提出这样的警示:市场化并非是最优选择,在实施公共服务市场化的过程中,态度定要谨慎,考虑定要周密。针对以上困境,笔者提出了以下几点方向性的建议,以供参考。

首先,要坚持公共服务市场化仅是有限市场化的理念。市场化不是将政府所有的公共服务职能都通过市场化的方式转移出去。公共部门与私营部门是有差异的,公共物品和公共服务与私人物品和私人服务亦有别。政府只能在适合引入竞争的公共服务领域引入市场竞争机制。

其次,着力于建设协调性、融合性的公共组织文化。我们似乎经常谈论企业组织文化而很少提及政府部门这类公共组织的文化。其实,公共组织文化建设同企业文化建设一样必不可少。建立协调性、融合性的公共组织文化有助于减少政府子部门间单独处理信息的要求,降低政府对子部门的监督成本,使得子部门更加趋向于加强合作和认同政府的共同目标,促使大量的有协调性的行政活动的发生。

再次,完善公共服务市场化的制度建设。要进一步完善招投标制度中政府和企业的信息公布制度,建立政府与企业长期合作的守诺制(即政府在设定绩效标准时承诺不会因为平均标准的提高而单方面改变评判标准,承诺只要企业按既定标准提供公共服务便会与企业长期合作),发挥公众力量,建立公众对企业公共服务供给行为的监督机制,强化团体卸责的责任追究机制等等。

上述政策建议,只能对公共服务市场化实施进程提供方向性指导。要解决以上问题,还需要各项具体细化的政策支撑及各方面的配套制度,这是一个循序渐进的过程,必然随着政府改革的实践不断完善。