后现代公共行政理论,是后现代公共管理理论中的先锋派。代表作是福克斯和米勒的《后现代公共行政》。它将公共行政与公共政策研究置于后现代主义的基础之上,批驳了诸如公共管理学、制度主义、社群主义等理论,致力于建构一种全新的公共行政“话语”理论。

一、后现代公共行政背景:“后现代性”话语跨领域使用

　　当今社会发展的种种迹象表明,现代社会的发展所面对的最大难题已经不是在现代性的范式内进行目标与模式的调整,而在于要从根本上对现代性的发展理念进行澄清。“后现代话语包含了某种事物已经终结,而某种新的东西正在来临的意思,并且包含了这样一种要求,即我们必须提出新的范畴、理论和方法,以便探索和理解这位即将来临的新贵,探索和理解新的社会状况和文化状况。”[1]“它迫使我们重新思考我们的基本的假定、方法和实践。其实,正是对于现代话语的怀疑、新观点的发展和对理论、文化和政治的重新思考使向后现代的转变激动人心、发人深省。”[2]后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得相当困难。因此需要找到一种新的框架,一方面,它能承受后现代的状况;另一方面,能提出与民主理想相一致的主张。在这种情况下,后现代公共行政理论应运而生,福克斯和米勒希望在既有行政治理模式日益失范的情况下,基于后现代社会理论的某些视角,以“话语”理论来开辟公共行政机制的新途径。

二、后现代状况下传统公共行政及其替代模式的困境

　　1887年,威尔逊的《行政学研究》一文的发表开行政学理论研究之先河。继威尔逊之后,古德诺的《政治与行政》一书,扬弃了传统的立法、司法、行政三分法,更为明确地指出“政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行”。在此基础上,德国学者韦伯的官僚制的引入,奠定了世界公共行政思想的主流。然则, 20世纪70年代,英美等西方国家的经济陷入了“滞胀”的困境中;公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来的社会政治问题,使公众对政府丧失了信心。现实对行政学理论提出了挑战。人们纷纷提出所谓的“新的模式”或“中心理论”:制度主义、宪政主义、社群主义等,以取代“旧的传统理论”。[3]与此同时,各种行政改革也风起云涌:公务员制度改革、绩效评估、道德建设、政府再造等,但这似乎并未能完全遏制公共行政的合法性危机,克林顿的“拉链门事件”和小布什的“俘虏事件”充分暴露出已有的公共行政理论在现实面前捉襟见肘,而20世纪80年代以来迅猛发展的各种后现代思潮,更是令传统公共行政的理论假设和概念陷入全面的困顿。

尽管传统治理模式临近消亡,但是它仍是所有主流改革行为的假定背景,可以说,改革的努力不是试图超越传统的治理模式,而是使其复活。[4]因此,传统理论的两种替代模式:宪政主义或新制度主义以及社群主义或公民主义出现了。但是,后现代状况使得宪政主义成为一个不可能合法化的策略;阻碍社群主义管理的前提———公民社区的发展。可以说,宪政主义和社群主义被不同程度的解构了。

在现代性看来,作为对话之基础的词汇、符号和象征与他们的指称物之间存在着紧密的联系。然而,在后现代看来,公共对话得以进行的符号系统已经成为自我指涉和副现象化的,这使公共对话的张力让位于单向度的独白,因此公共政策和公共行政日益独断专行。词汇、符号和象征正与那种现代主义所认同的“现实”相分离。而建立在韦伯基础上的官僚制结构一方面强化了言说者的语言与其真实意图的分离,使“单向度的独白”普遍化了;另一方面又使对话、交流之间必然的张力被严重遮蔽了。在这里,真正的对话消失了,既没有表达对抗性的紧张关系的机会,也没有机会通过争论来界定一个问题及决定如何采取行动的可能性。一旦失去这种对抗性的紧张关系,“公共对话变成了独白”。[5]在这种情况下,通过广播、电视等大众传媒达及给受众的信息日益独白化,超现实的幻象、副现象成为衡量现实性的主要标准。由此带来的后果是,围绕某一单向的信息源形成大量的虚假社区,自我指涉和幻象比比皆是,现代的“现实”被弱化了,后现代的超现实成为主导人们行动的指针。而这一切在作者看来恰恰既误导了社群主义,又使宪政主义、制度主义的基础坍塌了。因为它们并没有回应这些变化,而是抱着某种不切实际的幻想。

同时,异质性“次文化”的盛行,使跨群体的公共对话具有不可通约性。对“他性”和“差异”的承认与合法化是后现代主义的一个基本理论向度。但是,后现代主义者对现代主义的宏大叙事的消解,从其反面却导致把现代性所认同和执行的稳定的确定意义置于一种游戏的境地。后现代主义者倾向于认为,不同群体的话语特征都是独特的,个人的认同仅仅是与亚文化的碎片联系在一起,因此,这种认同越来越微观化了。不难看出,后现代主义者所揭示的微观认同的精细化的趋势,必然导致跨群体的公共对话的难度加大,而且,在后现代的境遇中,负责任的社群主义公民似乎极为缺乏,也许根本难以获得,[6]这使社群主义显得非常苍白。

在后现代下,不稳定的娱乐性符号话语以及以虚拟现实为取向的大众思考模式的盛行,使基于宪政主义的政策的所指与能指之间存在着巨大的差异。不可否认,公共政策一方面必须通过符号来加以表达,另一方面又是解决实际问题的一系列行动纲领,但由于在后现代状况下其符号与所指之间的距离,即政策内涵与政策对象游戏式的理解之间的差异,政策的实际功能在某种程度上被颠覆了。后现代政治学是符号操纵的拟真政治学,它安抚了弱势群体,而实际政策对重要人物的回报却大大有利于有影响力的、有组织的以及使这一切成为可能的有钱阶层的利益。[7]

三、后现代公共行政话语理论的构建

在对传统治理模式及其替代物的批判之后,特别是在经过后现代理论视角的批判性审视下,福克斯和米勒提出了自己的解决公共政策问题的新理论方案。这就是,可以通过关于后现代状况的理论成果来改变思考公共行政的方向,其出路在于能否真正形成公共政策话语机制,即倡导“部分人的对话”或“一些人的对话”的范式,并指出,在后现代状况中,真实的话语是民主化行政理论最好的期待。

后现代公共行政理论的核心概念是“公共能量场”,这一概念是现代物理学的场理论和现象学的方法相互修正的结果。“场”来自库特·卢因的场理论,“场”是“作用于情境的力的复合”。而能量这一概念则意味着:场中有足够的目标和意图,这些目标和意图使人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场,在这个能量场中,有着各种能量和力的作用,它们各有自己的意向性或目的。

公共能量场是公共政策得以制定和修改的表演社会话语的场所。这一制定和修改的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程,是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践语境中为获取意义而相互斗争的过程。这里要避免两种倾向:无政府主义和独白性的官僚制模式。为了避免陷入无政府主义,福克斯和米勒引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论,对话语意义的真实性或者说真实话语的条件作出了严格的限定:交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。为了避免独白性的官僚制模式,福克斯和米勒又引用汉娜·阿伦特的对抗性的紧张关系的观点,即在话语中,期望着意义之战,期望着争辩、论证、反驳,而不是和谐的异口同声,也就是说,参与对话的双方是一种结构性的关系,他们之间既是平等的,同时又是对抗的、相互辩驳的。那么,如何在众多的对话形式中发现或创造某种形式来真正推动公共政策问题的有效解决?根据关于形成真正的政策对话的诉求,福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则:真诚;切合情境的意向性;自主参与;具有实质意义的贡献。[8]对福克斯和米勒来说,这四个原则是缺一不可的。

在这样的原则下,福克斯和米勒对现实存在的政策对话案例进行了梳理,他们发现对话有三种形式,即“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”。显然,少数人的对话代表了这样一种政治,即通常是精英理论家在评论,[9]这除了导致强权之外,还有可能导致一个更大的问题,就是公众的冷漠。而作为少数人的对话的对立面,多数人的对话则容易导致无政府主义,规范、习惯和重复性的实践的不在场使得多数人的对话不可能产生实质性的贡献,因为对话本身就是一种目的,公众的意见很难一致。福克斯和米勒发现,一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话,尽管它有限制参与的缺点,但切合意境的意向性和真诚性却是它突出的优点。

在此基础上,福克斯和米勒设想了一种社区,在那里,有大家能普遍理解的话语规则以及参与互动型讨论会,不同的观点可以相互碰撞。[10]实际上,简单的理解,就福克斯和米勒的后现代公共行政的观点来看,到位的公共行政,是在提供基本公共产品(如基础教育、国防、社会福利等)的基础上,可以具体问题具体分析地实现公共产品的供求。

四、后现代公共行政理论的借鉴与启示

后现代公共行政,一般是在良好的现代公共行政基础上提出的问题。如果现代公共行政尚没有基础,照搬起来是不会有好效果的。后现代公共行政,对于工业化没有完成,工业化意义上的现代化尚没完全实现的中国来说,是不可贸然施行的。中国现阶段无法直接吸收后现代公共行政理论作为改革的政策选择,但可以提炼其中一些富有启发的理念,意在开阔眼界,启发思路。

后现代公共行政推崇开放性思维方式。在后现代主义公共行政看来,“一些人的对话”,正反映出一种开放性的思维方式,它是指现在与过去的对话,解释者与文本的对话,解释者与解释者的对话,这是一个无限展开的过程。对话的本质并非是用一种观点来反对另一种观点,也不是将一种观点强加于另一种观点之上,而改变双方的观点,达到一种新的视界。因此真正的对话总是蕴涵着一种伙伴关系或合作关系。为了使真正的对话得以进行,后现代公共行政主张开放,主张倾听一切人的声音,哪怕是卑微的小人物的声音,以防人微言轻的悲剧再度发生。后现代公共行政认为,后现代语境下的政府面临复杂性、动态性和多元性的环境,公共问题的日趋复杂性,社会行动之间的相互依赖性,使政府的不可治理性的可能性增大,因此,政府不是唯一的“元话语”,而是通过政府与社会各种力量之间的互动形成“话语”的共同治理,通过社会责任的共负,让民间力量释放出来,整合民间不同领域的力量,将民间资源导入国家和社会发展的行列,形成国家建设的协作网络,以实现治理的有效性。



参考文献:
[1]凯尔纳,贝斯特·后现代理论[M]·中央编译出版社,1999·37—38·339—340·
[2]贝斯特,凯尔纳·诸种“后……”的时代[J]·国外社
会学,1999,(2)·
[3]丁煌·西方行政学说史[M]·武汉大学出版社,
1999·334·
[4][5][6][7][8][9][10]查尔斯·J·福克斯,休·T·米勒·后现代公共行政(话语指向) [M]·中国人民大学出版社, 2002·4·50·67·62·118·126·152·