行政效能涉及一定时间内政府行政功能的发挥、效率及所能达到的效果。由于一项行政活动往往关联到政府多个部门,因此,行政效能不只是某一部门的行政行为,不只是某一行政功能的发挥,也不只是个别行政干部的工作方法、工作作风,而是取决于各层级政府、各政府部门功能发挥的协调与效率,它需要层级政府之间、行政部门之间、行政人员之间的思想统一,步调一致,需要政府和人民群众之间的和谐关系。所以,建设政府行政效能不能依靠某一政府领导人的心血来潮或个人主观意愿,而需要行政人员集体努力,需要行政部门之间的配合,需要管理科学、行政规范、公正透明、成本低廉的行政管理机制。这种机制不仅要有符合市场经济规律的制度安排和政策供给,而且在宪法和相关法规的框架内有适合各地实际情况的行政管理方法、方式和管理模式。这一机制不是应付某一社会事件的权宜之计,而是提高党的执行能力,保持经济社会快速健康发展的长远大计。建设政府行政效能的机制应该而且必须具有持续久远的长效机制,只有政府行政过程的高效能是全方位长时期的,才能确保十六大提出的全面建设小康社会宏伟目标的实现。由于我国过去长期实行计划经济体制,各级政府形成了一套与之相适应的行政管理模式和行政运行机制。自上世纪90年代实行市场经济体制后,随着经济体制的转轨,行政管理模式和运行机制也进行了相应的改革。但是,不可否认,在一些部门,不少方面的行政活动还或多或少地带有计划经济时代的痕迹。

因此,只有深化政府机构和行政运作机制和改革,在改革
过程中不断创新,才能加快消除这些影响行政效能提高的
旧痕迹。

一、提高政府行政效能是提升党的执政能力的具体体现
国家的基本职能之一是政治统治,是国家本质的表现和阶级统治的必然要求,失去了政治统治职能,统治阶级的地位和利益就不能维护,而政治统治总是以管理国家职能为依托,以政府行政管理为基础。行政管理基本职能概括地说有四个方面:第一是政治职能。它是维护国家统治的基本职能,其核心是维护和巩固政权,防范和打击敌对势力,保卫国家的独立和主权,保护公民的合法权益和生命财产安全,承担应尽的国际义务,完善各种民主制度,建立和健全民主监督体系,提高政府活动的公开性、民主性,不断扩大政府同群众联系的渠道;第二是经济职能。在市场经济条件下,政府的职能是运用行政手段充分发挥宏观调控作用,以弥补市场调节的失灵;第三是文化职能,对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面进行科学的管理,提高全民思想道德水平;第四是社会服务职能。为社会提供诸如环境保护、医疗卫生、城市规划与基础设施建设,建立健全养老保险制度和社会救济等社会保障制度,不断提高人民群众的物质文化生活水平。

中国共产党作为我国的执政党,无疑在上述行政管理职能中起着核心和主导作用,党的领导地位从根本上说就是在中央和地方政府的行政管理中发挥领导作用,党的执政能力强弱具体体现在其领导的政府行政管理中功能的发挥和效率的高低。这种功能和效率就是通常所说的行政效能,其内涵包括两个方面:一是行政功能,即实施一项行政措施对经济发展,对社会进步会产生什么样的作用,具有什么样的价值;其二是行政效率,即行政活动中单位社会资源投入量为社会提供的公共物品的数量。显然,行政效能是行政管理的核心,它既是党的执政能力的反映,也是国家行政机关、行政人员进行行政活动效果的度量与评价,是行政管理的出发点和归宿,也是执政党和政府行政改革追求的目标与原则。从这个意义上说,要提高党的执政能力就必须重视政府行政效能建设,建立提高政府行政效能新机制。

二、创新是建设政府行政效能长效新机制的灵魂

对于创新,美国管理学家德鲁克(PeterDrucker)在研究企业家创新问题后,认为:创新是企业家的特长,通过创新他们从变化中获取新的业务或新的服务机会,展现新的行为规则,并付诸实践。他们需要有目的地寻找革新源泉、变化和表明成功革新机会的征兆,并需要知晓成功创新的原则并运用之。实际上,任何自然人和组织在他们日常生活和参与社会活动中都存在创新的潜能,在内生性创新欲望或为适应环境的变化在外力推动下需要创新时,这种潜能就会得到发挥,由潜能转化为现实的创新能力。任何一个政治家、一个行政官员、一个政府机构都具有或强或弱的创新潜能,在政治经济形势的不断发展中,在社会文明的不断演进中,政府对其行政管理方法、管理内容、管
理制度、管理机制应该而且必须不断创新。通过创新理论的引导,以及创新活动的不断实践,使政府行政效果更大,效率更高,使社会从政府管理过程中获益更多。正如党的十六大报告所指出的:实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其它方面的创新,不断在实践中探索前进,永不自满、永不懈怠,这是我们要长期坚持的治国之道。

创新就要不断解放思想,实事求是,与时俱进。实践没有止境,创新也没有止境。总之,要提高政府的行政效能,建
设行政效能的长效新机制,创新是核心,是灵魂。

三、转变观念是建设政府行政效能长效新机制的基础

观念决定了主体的思维方式,决定了主体的行为方式,在一定程度上,决定了事业的成败。观念是主体长期认知世界、认知社会、认知人生的淀积,是日积月累逐渐形成的。由于我国过去长期实行计划经济体制,一切行政管理活动都是为了保持这种体制的运转。因此,不少行政人员已形成了惯性的工作方法,惯性的思维模式,以及适应这种思维模式的思想观念,尽管实行市场体制以来,不少行政人员思想上有了很大进步,行政管理方法方式上也有了很大改进,但是在提高政府行政效能建设中观念的转变还不完全到位,对行政效能建设的目的意义还认识不清。在这里,行政效能建设是旨在提高政府机关工作效率、管理效果和社会效益,以“依法、高效、廉洁”为主题,以制度创新为基础,以政务公开为重点,以机制创新为动力,以绩效考评为关键,以效能监察为手段,以群众满意为目标的一项政务工程。通过行政效能建设创新体制,健全制度,严格监督,实现政府角色定位的准确化,行政行为规范化,管理效益的最大化,从而提高执政党的执政能力,营造一个良好的经济社会发展软环境,促进经济持续健康发展,实现经济、社会、生态环境和谐与协调。为此,执政党和行政干部必须从观念上实现四个转变:

第一,从“官本位”转变为“民本位”,做到执政为民,掌权为民。效能建设的主体是行政机关及其工作人员,客体是广大人民群众,人民群众是最终的受益者。效能建设要强化民本观念,紧紧围绕实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益这个核心来展开,以人民群众是否高兴、答
应、满意和赞成作为检验工作效率、管理效果和社会效益的根本标准;

第二,从“无限政府”转变为“有限政府”,做到简政放权,减少干预。我国地方政府行政机关权力范围十分宽泛,管了许多不该管、管不了、管不好的事情,导致“吃力不讨好”。要提高行政效能,政府必须简政放权、转变职能,坚持有所为有所不为,始终依法行政。

第三,从“管制型”转变为“服务型”,真正转变作风,优化服务。政府是营造环境的主体,企业是市场竞争的主体,民众是创造财富的主体。政府就是服务,领导就是公
仆。要建立以服务经济、服务基层、服务群众为主要职能的新型行政体制,防止政府行为错位、越位。正确处理好政府管理与服务的关系,把调控、管理、监督等职能寓于服务之中,着力打造“服务型”政府。

第四,从“允许型”转变为“禁止型”,做到依法行政,规范执法。政府要强化宪法意识和法治观念,改变过去大包大揽、直接管理的做法,与企业、社团、中介组织等建立
新型关系,更多地用法律手段引导市场健康发展,充分发
挥市场在资源配置中的基础性作用。并确立这样一个理
念:执法者“法无明文允许不得为”;企业、公民“法无明文禁止都可为”。

四、坚持改革拉动是创新行政效能长效新机制的关键

根据当前情况,创新行政效能长效机制,从操作层面上可以从两个方面进行:一方面,要坚持改革拉动。为此,要继续深化行政审批制度改革,推动政府职能转变。必须遵循合法、合理的原则,在全面清理现有政策和审批事项的基础上,进一步减少审批事项、下放审批权限、创新审批方式,形成与市场经济相适应、与世贸组织规则相接轨的行政审批体制;要积极推行干部人事制度改革,疏通干部进出渠道。进一步落实公务员制度,在公务员考试录用、年度考核、职务升降、交流、培训、待岗、辞退等管理方面迈出实质性步子,真正做到能进能出、能上能下、竞争上岗、优胜劣汰,全面提升干部队伍素质,为依法、高效、廉洁行政奠定基础。要逐步完善财政管理体制改革,真正实现“收支分离”。严格执行“收支两条线”的规定,完善“票款分离”、“罚缴分离”工作,遏制一些部门谋取部门利益的冲动,避免“政府权力部门化,部门权力利益化,不正当利益合法化”;另一方面,要坚持制度推动,实现科学规范运作,保证政令畅通,防止和克服官僚主义及各种不良行政行为,纠正各种违法、违纪现象。为此,要完善行政决策制度,实现科学化。要完善决策规则,实行决策前的论证制,通过预告、公示、听证等形式,最大限度地吸纳公众参与,并充分听取专家和研究咨询机构的意见;实行决策中的票决制,严格按照民主集中制原则进行议事、决策;实行决策后的责任制,加大力度推行责任追究制、引咎辞职制和罢免制度;要完善机关办事制度,实现公开化。根据“群众想知道什么、政府就公开什么”的原则,大力推行政务公开,提高政务透明度,保证一切行政行为都在阳光下操作;此外,行政机关还要完善内部管理制度,实行科学配置管理资源,优化机关管理要素,合理划分事权,做到职责明确,关系理顺,制约有效,提高工作效率和整体效益。

五、以人为本坚持人文促动是行政效能建设的根本

重视调动人的积极性,重视释放人的创造能力,是开启创新之源的前提与根本。执政党要不断与时俱进、开拓创新,不断为社会营造一种有利于创新的氛围。当政府的创新意愿和群众的创新动力相吻合时,创新就成了社会主流,上下联动,活力无穷。一切社会活动离不开人,同样,
创新政府行政效能长效新机制也离不开人。坚持人文促
进,以人为本,应重视两个方面问题:一方面从行政管理主
体来说,应激发政府行政人员勤政工作的内生性动力与压
力,这是提高行政效能,营造良好发展软环境的关键。为
此,既要形成监督合力,防止公共权力的滥用,确保“依法、高效、廉洁”行政,又要完善对行政人员的绩效考核,同时要通过保持共产党员先进性的学习,努力提高每一个行政人员的政治思想素质和业务水平。在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下,立足岗位,勤政为民,勤于学习、牢记宗旨、勤奋工作,廉洁自律;另一方面,从行政管理对象来说,客体是人民群众,以人为本,就是一切行政工作应紧紧围绕实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益这个核心来展开,以人民群众是否高兴、答应、满意和赞成作为检验行政工作效率、管理效果和社会效果的根本标准。