按信用主体划分,社会信用体系主要由社会组织信用(如企业信用)、个人信用、政党信用、政府信用等组成。近年来学术界对信用问题的研究,主要集中在企业信用或商业信用问题上,对政府信用的研究相对薄弱。然而,政府信用是整个社会信用体系的基石和源头,起着表率和示范作用,当前政府存在的信用缺失问题,不仅已直接影响了政府的形象和公共管理的效能,而且也成为企业信用、个人信用缺失的原因之一。因此,加强社会信用体系建设,首先应当关注政府自身信用、加强政府自身信用建设,打造信用政府。

一、加强政府信用建设的必要性

(一)解决政府信用缺失问题需要加强政府信用建设

关于信用的涵义,目前学术界的解释很多,表述不一,且比较专业。《辞海》对“信用”的解释是:“诚实、不欺;遵守诺言。”这是从伦理学的角度所作的一种广义理解,比较通俗,符合人们的习惯理解;同时信用也可做狭义的理解,狭义的信用概念主要属于经济学、法律学的范畴,现代市场经济条件下所指的信用,主要是指狭义的信用,“它表现的是在商品交换或其他经济活动中,交易双方所实行的以契约(合同)为基础的资金借贷、承诺、履约的行为”。[1]

政府信用在内涵和外延上与企业信用或商业信用有所不同。它的内涵主要有两个方面:一是政府作为管理者,制定和执行规则必须讲信用,不能朝令夕改、出尔反尔;二是政府作为市场主体,必须遵守市场规则,树立诚信为本、服务社会的观念。简言之,政府信用是指政府对社会组织、群体和个人在委托契约中赋予的期望和信任的责任感及其回应。政府信用反映的是政府的道德意识、法律意识和责任意识。如果政府不能回应公众的期望和信任,就会产生信任危机,出现政府信用问题。

根据上面对政府信用的界定,我们就不难发现政府在信用方面存在种种问题,主要表现在以下几方面:

随意行政,出尔反尔,政策朝令夕改。行政的随意性、政策的不稳定性在我国具有相当的普遍性,这是最典型的政府失信表现。这直接影响投资者的信心和公众对政府能力的信任,危害极大。如某市一项投资上亿元,旨在为700多名教师带来福音的“安居工程”,就因开发商的一份报告,市领导的一纸批示,每平方米的房价就涨了200元。[2]

虚报浮夸,弄虚作假。现在一些地方政府部门和官员片面追求“政绩”,好大喜功,喜欢“做秀”,有言不由衷的“脱口秀”、有画饼充饥的“口号秀”、有劳民伤财的“工程秀”、有无中生有的“媒体秀”……。一些政府官员为了地方部门利益和自己晋升的需要,虚报浮夸,弄虚作假,甚至还为造假行为大开绿灯或实施保护。

责任意识薄弱,不作为现象突出。一些地方政府部门不履行法定职责,相互推诿扯皮,不作为事件屡见不鲜。近年来,在行政诉讼案件中,告政府部门“不作为”的案件占绝大多数。

政策执行不力,形同虚设。一些地方政府部门脱离实际,制定了许多政策和法规,但或因执行难度大,或因执行后群众不满,或因监督不到位,结果不了了之,半途而废。政策如同儿戏,使政府的权威扫地,为以后政策的执行埋下无穷的隐患。如不少城市禁止燃放烟花爆竹的禁令几乎都成一纸空文。

当前,政府信用问题,已经严重地影响了政府的形象和政府公共管理的效能,影响了社会信用体系和制度的建设。因此,加强政府自身信用建设势在必行,刻不容缓。

(二)政府信用的特殊功能需要加强政府信用建设

在社会信用体系中,政府信用是极其重要的组成部分。政府作为国家权力机关的执行机关,在市场经济中具有双重身份:一方面,它是社会经济的管理者,充当着裁判的角色;另一方面它又是市场主体之一,直接参与经济运行过程。政府在社会组织系统中的这种特殊地位,必然决定了政府的信用表现会受到社会组织、广大公众的高度关注。在我国,由于国情和社会心理的缘故,人们总是寄希望于政府“完美无缺”,对政府充满高度的信任。如果政府也不讲信用了,那人们还能相信谁呢?政府的政策随机性越大,变化越大,老百姓对政府的信任度也就越低,政府都可以说话不算数,整个社会就会陷入信用危机的恶性循环中。著名经济学家厉以宁教授指出:“如果政府部门和官员政策多变、信口开河、言行不一、政府采购合同随意变更,将加速信用体系的崩溃,加大信用制度建设的难度。政府在市场经济中不仅要倡导和领导社会信用体系的建设,更要加强自身信用建设”。[1]

当前,经济领域内的信用问题固然严重,但在这些问题的背后隐藏着深层的原因,政府信用缺失就是其中之一。现在有一种倾向:人们往往把企业信用问题简单地看成企业自身的责任。其实,这是不公正的,因为企业信用与政府信用存在密切的联系,企业信用缺失有时是由于政府信用缺失造成的。政府如果朝令夕改,那么就容易直接导致企业的“见异思迁”,不守信用,这等于是政府的信用缺失形成企业的信用过失。

可见,“政府信用是社会信用系统的核心和支柱”,“政府信用是其他信用得以存在和发展的基础。”[3]政府信用具有明显的导向和示范作用,这一方面要求政府要做信用建设的模范,同时也启发我们:在当前大力呼唤企业信用、个人信用的同时,关注信用首先应从政府自身做起。

(三)改善投资环境需要加强政府信用建设

招商引资,是各级政府发展经济的重要措施之一,吸引投资者,需要良好的软硬环境,而信用则是重要的投资软环境之一。信用环境优劣直接影响投资者的利益,当前我国存在的信用问题,已经给经济发展和招商引资带来了不利的影响。

这些年来,各级地方政府为了吸引投资者,制定了许多优惠的招商引资政策,然而吸引投资者的效果并不十分令人满意。原因何在?这种以物质利益和赋税优惠为立足点的招商引资策略和办法,并不是投资者最感兴趣的和最需要的东西。

其实,能否吸引投资者,同一个地方的信用环境特别是政府信用优劣关系更为密切。不少外商指出,他们进入中国,看中的就是中国这个潜力巨大的市场,他们不在乎有些什么赋税的优惠,他们只希望政府对外商的政策要有连贯性、一致性和透明度。[1]可见,外商更看重的是政府信用。西安海星集团总裁荣海就“社会信用环境是西部引资和发展的关键”问题发表了看法,他认为,外资注入及东资西移要看西部的社会信用,而西部省市的信用主要看当地政府的信用和当地企业的信用。他呼吁西部要引资要发展,就必须正视政府信用“缺失”问题。[1]真是一语中的。

(四)中国加入WTO后更需要加强政府信用建设

美国认证协会主席米洛·葛若说:“中国进入世界贸易组织后,人们对于中国经济的印象,首先是企业产品的质量,其次是政府信用,然后是一个良好的法律保障,综合起来的信用是我们做出判断的眼睛。”[1]

市场经济是一种契约经济,而契约经济的关键就是必须遵循诚实信用的原则。WTO的运作机制,从根本上讲,是以各种规则来约束和规范各成员方的,是靠各成员方的信用体系来保障和运行的。WTO的游戏规则很多,但有一条是始终贯穿其中的,那就是“诚实和信用”。

加入WTO,面临最大挑战的是政府而不是企业,鉴于我国不少地方政府和官员的信用意识不强,失信情况屡有发生。因此,加入WTO后,政府的信用就面临严峻的挑战,这就要求各级政府必须强化信用意识,加强信用体系和制度建设,努力塑造诚实守信的政府形象。

二、政府信用缺失的主要原因

(一)政府行政决策机制不完善

履行诺言、守信、说话算数,这是社会公众对信用最直观、最朴实的判断标准。若以此作为评判政府信用的标准之一,就是要看政府的法规、规章、政策是否具有稳定性和长久性。政府法规、规章和政策朝令夕改,是对政府信用的最大损害,是政府最严重的失信表现,也是目前社会组织和公众最不满意和担忧的政府行为之一。

(二)政企不分,地方保护主义严重

政企不分、地方保护主义,是损害政府信用的又一重要原因。在一些地方,政府还没有完全摆正在市场经济中的位置,过多干预企业经营活动甚至还违规介入企业信用活动。如有些地方政府或部门以口头或书面形式为企业融资活动提供变相的信用担保,而发生偿还问题时,又推诿责任,任意逃避债务;有些地方政府或部门强迫商业银行贷款给企业;有的地方政府或部门凭借权力给企业甚至个人做贷款担保。

由于地区和部门利益的驱动,有些地方政府的地方保护主义思想浓厚,干扰执法,纵容包庇不如期履约清偿债务的本地企业,有的政府官员甚至对当地法院提出,凡是本地欠外地的钱,能拖则拖、能不还则不还,而外地欠本地的钱却必须还清。在这种心态的影响下,执法公平,维护信用从何谈起?

(三)政府轻诺失信

轻诺寡信,所谓轻诺,就是毫无把握地许诺,既不了解客观情况,又没有自知之明。轻诺的结果往往是诺言不能实现,最终失信于民。

这种情况常常发生于一些地方政府或部门新领导班子上任之初。俗话说,“新官上任三把火”。新的领导班子或负责人,为了“建功立业”、树立新形象,喜欢在施政纲领或规划中为未来描绘一幅幅宏伟蓝图,喜欢在年度工作计划中承诺为民办多少件实事、好事,并通过媒体公之于众,这些本无可厚非,但有的领导却不考虑主客观条件,好大喜功,热衷于搞“政绩工程”,结果导致有的宏伟设想和美丽的承诺落空,这自然会使政府信用降低。

三、加强政府信用建设的主要途径

(一)强化政府信用意识,提高对政府信用建设重要性的认识

虽然近年来政府信用状况正逐步改善,但是,从总体上看,与建立社会主义市场经济体制的要求和社会的期望尚有较大的差距。目前无论学术界,还是实际部门,对企业信用、个人信用建设仍然关注较多,而对政府信用建设似乎重视还不够。如在许多领导的有关讲话以及学术文章中,对政府建设的目标或价值取向,使用最多的词汇是“民主”、“廉洁”、“透明”、“法治”、“务实”、“高效”,很少使用“诚信”一词。这也从一个侧面反映了对政府信用建设的重视还不够。

当前,在我国各行各业、在社会生活的各方面,普遍存在信用问题,信用危机已向我们敲响了警钟。政府信用是政府形象的核心要素,是全社会信用的基础和源头,各级政府必须从政府形象塑造、执政能力、经济发展与社会稳定的战略高度充分认识大力加强政府信用建设的极端必要性、紧迫性和重要意义,采取各种措施加快政府信用体系建设,提高政府的信誉,打造诚信政府。

(二)转变政府职能,坚决铲除地方保护主义

切实转变政府职能,规范政府行为,是维护政府信用的重要条件之一,政府的主要职能是营造良好的环境,制定市场规则,为社会提供优质的公共产品和公共服务。

当前,要切实转变政府职能,就必须最大限度地减少地方政府对经济行为的直接介入,如不干预企业主要经营者的任免,不幕后操纵企业与执行部门的正常法律事务,不操纵银行与企业之间的借贷,不利用政府权力的影响要求金融机构对政府项目融资,也不能滥用政府信誉为企业的融资活动提供担保或变相担保,更不能干预司法或纵容包庇逃避债务的行为。

地方保护主义是政府信用缺失的重要根源之一,地方保护主义危害无穷。经济学家董辅礽认为:“各级地方政府利用它的行政权力对本地区的企业实行一种保护,结果使当地的企业没有市场竞争力。地方保护不但危害经济发展,也损害了地方政府信誉,是一场没有最终胜利者的战争。”[1]

从根本上铲除地方保护主义,就必须彻底弱化地方政府作为经济利益主体的这个根基,打破地方封锁和行政性的行业垄断,彻底清理并废除各地区、各部门制定的带有地方封锁和行政性垄断的规章。

(三)德法并举,建立行政道德与依法行政相结合的互动机制

政府信用建设既属于行政道德问题又属于法律问题,道德与法律之间互为条件,彼消此长,相互转化的动态互补机制,要求我们必须坚持德法并举,共同促进政府信用的提高。

行政道德具有重要的功能,对行政者具有规范、约束、教育、调节和激励等作用。当前,政府信用存在的种种问题,与部分公务员行政道德水平不高甚至丧失有直接的必然联系。依法行政的主体是各级政府部门公务员,若依法行政不从根本上提高行政主体的行政道德水平,政府信用建设就将成为无本之木。加强公务员思想政治教育工作,是提高行政道德水平的重要途径之一。除了对公务员重点进行马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想教育外,还应加强职业道德教育,特别是诚信教育,努力在公务员中营造浓厚的“恪守信用”和“诚信为本”的道德意识和氛围。

强调行政道德的作用的同时,也绝不能忽视法制的作用,行政道德是一种道德自觉,是“自律”;法制是“他律”,是靠强制性的手段调整行政行为规范,是来自行政主体外部的力量。“在当代世界范围内,各国普遍出现了道德法律化的趋势”,“良好的行政道德支撑的背后,还必须有强有力的法律制度进行规范”。[4]因此,应当根据发达国家在信用立法建设方面的经验,结合我国政府部门的行政活动的具体内容和现状,制定和出台规范政府信用行为的法规和规章。



参考文献:
[1]李新庚.中国信用制度建设干部培训读本[M]·北京:中共中央党校出版社, 2002. 7·
[2]合肥700教师质疑市政府信用[N]·华西都市报, 2002-09-07·
[3]王和平.论政府信用的地位和作用[ J]·新东方, 2002,(5)·
[4]欧黎明.行政道德与依法行政关系刍议[ J]·中国行政管理, 1999, (7)·