行政改革是国家行政机关在内外部环境不断变化的情况下,在组织结构、运行机制、职能、过程到行为方式诸方面所进行的调整和变革活动。我国自建国尤其是改革开放以来,已进行了多次以组织机构和职能为核心的行政改革。这些改革尽管在不同程度上对完善我国行政体制产生了积极影响,起到了促进经济增长和稳定社会生活的作用,但并未完全取得预期效果。笔者认为,中国的公共行政改革既是一项长期而艰巨的系统工程,同时也与任何组织发展和持续变革过程一样,会面临许多悖论。要顺利推进改革进程,实现改革目标,就要首先从正确认识这些“表面上看起来相互矛盾而实际上可能都正确的观点”入手。

一、历史困境:行政改革面临法治化与市场化的双重要求

上世纪80年代以来,信息技术改变了社会生活和社会结构,改变了人们对管理产品的需求。这使得简单有序、标准统一、不擅应变的官僚式公共服务不能与此相适应,越来越不受欢迎,人们的改革呼声日高。在这一背景下,各国纷纷尝试公共事务治理方式的变革:放松管制、压平层
级、竞争参与、绩效管理,以及重绩效(目的)而不重手段和过程、政府工作人员扩大自由裁量权以利于灵活应变、满足顾客的多样化服务需求,等等。从总体上看,这次改革具有较强的市场化倾向,政府的各项改革都体现出对行政效率和竞争机制的重视,官僚制的工具理性实际上成为市场化改革完备的法律制度前提。

我国是发展中的社会主义国家,既面临着一般发展中国家必须面对的行政发展和行政改革的复杂性,又面临着改革传统计划经济体制模式下政府机构设置和管理方式所特有的问题。在实践中,法治化与市场化改革轨迹都清晰可见。就前者而言,表现为按照发展社会主义市场经济的要
求,建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍。就后者而言,我国的基本对策是根据精简、统一、效能的原则,转变政府职能,实现政企分开,调整和撤销那些直接管理经济的专业部门,加强宏观调控和执法的监管部门,培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织,力求从根本上解决机构重叠、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。可以说,法治化与市场化的有机统一是当前我国公共行政改革的基本方向。一方面,我国的现实情况是官僚制度的理性设计不足,行政管理非常缺乏规范性,行政执行中人治大于法治,专业化的公务员队伍及相适应的管理制度都没有健全起来;另一方面,中国的行政改革是与世界范围的公共行政现代化进程联系在一起的,经济全球化的今天,任何一国都不可能不融入世界潮流而自存,我们还必须借鉴西方改革的经验成果,逐步进行市场化改革。在构建现代法治化行政体制的同时,又要适应世界潮流和信息社会或知识经济时代的需要,力求用新范式的某些指导思想来克服官僚制模式的弊端。[1]这就使中国行政改革陷入了尴尬境地。完善官僚制和超越官僚制的措施在方向上具有不一致性。社会舆论会从两个不同方向提出要求,使改革不知所措,还可能使两个方向的改革都不能真正到位,起不到应有的作用。

总之,“在我们还没有体验到现代化的、严格依法行政、照章办事的政府管理的时候,已经被告知这是一颗有酸味的青苹果。这就是中国行政改革的处境”[2] (P112)。

二、价值冲突:公共行政中公平与效率存在持久的张力

对效率的关注从公共行政诞生起一直都是它的思想基石。对行政效率的评价促进了行政系统的改革,在技术上成为行政改革的灯塔,无论是历史上出现的韦伯式的官僚制还是当今方兴未艾的市场化改革都是以提高服务质量和工作效率为核心的。效率固然是公共行政的价值追求和重要目标,但并不是核心价值,更不是唯一的价值。公共行政的价值是与公民社会的基本价值相联系的。公共行政自身的价值在很大程度上体现为促进公民社会所拥有的基本价值,如自由、秩序、正义和公共利益的实现。公共部门的公共性带来目标的多元性,目标多元性又要求不同目标之间的选择和权衡。政府不同于私营部门,其中“最重要的一点就是,对许多公共组织来说,效率不是唯一追求的目的,此外还存在其它目标。比如在世界上许多国家中,公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会”[3] (P62-63)。一般来说,行政理性化的归宿是高效率,效率往往是行政改革发起之时首先追求的直接目标,而行政民主化
与公正化则是公共行政之公共性的必然要求。三者内在于行政发展过程,必然最终体现为效率与公平的平衡。可以说,实现公平与效率的平衡才是公共行政改革的根本目标。二者之间的平衡点到底在哪里,只能由各国根据本国的国情、特定发展阶段、面对的主要矛盾等来加以判断和选择。

就我国行政改革的目标来看,首先是要求建立一个精简高效的政府,而判断效率提高与否的主要标准是看行政开支占国民收入的比重是否下降,而同时公民或顾客所要求的公共服务的数量和质量是否没有下降,还要看公民或顾客多样化的服务要求是否能够得到满足,看公民对改革后
政府的支持率是否保持或提高。同时,社会又追求建立一个公正的政府。政府同时必须承担起维护公平与正义的使命,这包含有多重含义:政府要平等地保护公民合法权益;政府要保证机会平等并力争在此基础上实现分配正义;政府行政行为还要符合程序公正要求。可见,改革并不仅仅是一个追求效率的方法问题,而是同时包含着价值选择的成分,这个选择是在社会公正和行政效率之间进行的。由于公平与效率具有不同的价值指向,也有不同的成本支出,在某些情况下二者之间存在一定的冲突也是不可避免的。另外,政府一方面要寻求和建立一种有效的制度框架,使之有利于最大限度地激发生产者的工作动机和经营者的创造欲望;另一方面,政府还要防止财产和社会权力的无限制的两极分化,从而维护社会的基本均衡。如果不保证基本的社会公正,就必然引起社会矛盾的高度集中和迅速爆发。为此有必要着眼于防范权力的滥用而加强规制建设,这一举措可以在很大程度上减少腐败,增进社会公正。然而,强行规制有可能因为在程序上增加了环节而增加行政成本,带来一定的效率损失,其本身也是包含着矛盾和冲突的。

三、民主悖论:公众参与行政和公共行政理性要求之间的紧张

现代行政是在宪政约束之下的行政,宪政的基础是人民主权理论。早期民主理论家只关心政治活动中的人民主权,与此相应,早期的行政学者也认为行政是一种“执行国家意志”的活动,其核心价值是效率。但是随着对行政活动认识的深入,人们认识到行政活动是政治活动的一种延续,是一种微观的政治活动,同时也是一种与民众生活紧密相关的政治活动,这就要求公共行政活动必须具有民主的特征。20世纪50年代以来,西方行政学界开始了超越政治—行政两分原则,建立政治学与行政学相互联系的艰难历程,民主制行政逐渐成为现代公共行政发展的一个重要方向。各国公共行政改革的实践也表明:看一个政府的民主化程度,不仅要看代议制的发展状况,更要看行政民主化的发展状况,要看公民直接参与行政的程度。行政民主的宗旨是使公民参与到行政过程中,要求普通公民参与包括行政决策的所有行政过程,但目前在技术上还没有找到很好的解决方法。因为民主过程既需要物质成本,也需要时间成本,而行政活动同时必须考虑行动的效率和速度,这就产生了行政民主化过程中内在的矛盾。韦伯在研究官僚制时,已经觉察到行政官僚制本身所隐含的反民主倾向。他指出:“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能,就向批评界隐藏它的知识和行为。”[4] (P314)

我国同许多国家一样,因改革而引发的疑虑和困难中有很大一部分逐渐集中在民主化进程上。党的十六大报告就改革和完善决策机制的任务提出:“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性。”表明我国行政改革同样要体现民主化与科学化的双重价值。从一定程度上说,“决策科学化其实是对决策民主化的一种限定。它决定了民主必须服从科学。决策并不是为了民主。决策是为了解决问题。民主只是为了让决策更加科学”[5] (P152)。

行政的民主价值表明,公共行政需要人民的参与,要按公共利益、人民意愿去展开。如果不了解人民的意愿,行政活动的具体目标就失去了方向性,不但无法满足人民的利益需求,甚至会危害人民的根本利益。但从科学理性的要求来看,民主不一定能获得科学理性的答案。由于社会大众的专业知识和认识能力客观上存在差异,在对公共行政专业问题进行判断、参与决策时,会产生“集体非理性”现象。这样,民主化与科学化之间就形成了一定的张力:民主不一定能产生合乎理性原则的公共行政;同时,对于理性的公共行政,人民也不一定能够完全信赖。为了平衡民主与科学之间的潜在冲突,就要通过在行政过程中吸收不同领域的、具有代表性的社会精英参与行政决策,在决策上实现行政与社会在主流领域的共识。

四、利益冲突:公共利益实现者与私人利益主体的角色并存行政官僚机构都存在谋求“内部”私利的动机,而不是他们公开向外界宣布的所谓公共利益,这种现象被称作“内部效应”( internalities)———以为“外部”服务为借口、为假象,实际上为“内部”的自己人服务。正如“外部效应”构成“市场失效”的原因一样,“内部效应”致使“政府失效”。[6] (P169-171)它表现在诸多方面:在政府成员自身行为方面,是种种出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的腐败行为,乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款等现象概莫能外。在公共产品提供方面,导致过多的公共产品供给(过多的预算收入花费在公共产品消费上)和公共产品供给的实际成本大大增加(大量税收收入被用于过多的政府雇员的薪金支出、奢侈的办公开支等等),结果便是社会资源的大量浪费,经济效益日益降低,资源配置无效,社会福利有减无增。在经济职责履行方面,政府可能会越过应有的界限,不是以服务者和裁判者的身份出现,而是以无所不知、无所不能和无所不包的“超人”身份出现,越俎代庖,包揽许多本该由企业或社会自己从事的事务,对整个国家的经济和社会生活包括私人生活领域实行高度的控制。由于政府在提供公共产品和实现公共利益过程中的行为失范,就会出现市场环境紊乱、无序竞争、公共物品稀缺、假冒伪劣产品充斥、社会保障和社会公平缺乏等现象。这正是我国行政体制改革和政府职能转变所要解决的问题。[7]

我国的各项改革事业都具有明显的政府主导型特征,政府扮演着改革的推动者和实施者的角色。在行政改革过程中,政府是改革的推动者、设计者、实施者,又是被改革的对象,这也就是所谓“自己革自己的命”、“自己的刀削自己的把儿”。这种矛盾的角色造就了两难的选择:如果改革触动了政府部门和人员的既得利益,他们就会成为改革的阻碍力量,以各种方式对这些改革措施进行抵制;如果改革对政府自身的弊病没有多大的改进,由政府启动的改革就会半途而废,无功而返,重回旧体制的窠臼,严重损害政府在公众心目中的形象。实际情况与新近的理论发展相互印证,告诫我们行政组织及行政人员并不是行政规范和行政道德的完美化身,而是处于角色的冲突之中。从应然性的角度看,他们是人民利益、公共利益的代表,而从实然性的角度看,他们都有着个人的特殊利益,即个人的物质的、精神的、心理的需求。由此来反思行政改革,它势必是一场深刻的“革命”,是各种社会利益的重新分配与组合过程,仅仅寄希望于政府机构主动放权,实现自上而下的变革是不现实的。从根本上说,是社会的各个利益集团之间的权力结构和社会偏好结构,决定着社会制度变迁的方式。没有来自政府之外的改革主体力量的支撑,行政改革将难以为继。

五、主体困境:行政改革步履维艰源于改革主体难以形成“合力”

从组织学角度来看,组织变革能否顺利实现,主要取决于能否有效克服阻力,形成合力。我国的行政改革能否顺利发展,政府职能能否根本转变,既需要通过利益补偿克服来自政府自身的阻力,更需要依靠来自政府外部的力量。只有形成上下结合的强大合力,才能推动改革的彻底进行。但在实践中,改革却难以形成“合力”,其中既有主体发育不成熟的客观原因,也有“搭乘车”的主观心理原因。

构建适应社会主义市场经济的政府体制,必须合理界定政府的职能范围,把属于企业的自主权还给企业,把属于市场调节的职能交给市场,把社会可以自我调节和管理的职能交给各种社会组织承担。实现这一目标,重要的前提是自主公民社会的成长和市场机制的完善。但从目前实际情况来看,我国还没有建立起成熟规范的市场经济,没有建立起一个健全和发达的公民社会:如果企业自身的行为都不规范,期望它们与政府开展有效合作也是很困难的;社会组织发育不全、能力不强、独立性不够,也就难以吸纳和承接从政府分离出的职能。由此来看,我国公共行政市场化取向的改革与西方国家在市场经济发育成熟条件下的改革在性质上是不同的。在西方国家,是企业在推动政府进行管理方式的变革,政府特别强调政府经济职能的民营化和政府公共服务职能的市场化,而我国的政府职能转变,实际上还局限于政府微观经济职能的市场化,主要是政企分开,实现国有企业的市场化和民营化。我国的企业界还没有成熟到可以独立承担起政府“不该管”的那些职能,更何谈主动向政府部门输送先进的运作方式和管理技术。同时,行政现代化要建立在自主的社会基础之上,只有社会具备一定的独立性和自治性才能成为政府的平等的合作“伙伴”,并从根本上形成对政府的权力约束。这又对政府提出了具有内在矛盾性的双重要求:政府既要进行自身的放权改革,留给社会广阔的发展空间;还必须要积极促进市场、企业和社会中介组织发展,同时对社会组织实行必要的监管。

制度创新本身具有“公共产品”的性质,公共产品存在的外部性和“搭便车”的特征使得个人不太可能独自行动而让别人分享行动带来的果实。所以,个人一般没有动机去谋取具有公共产品特性的制度。这就是奥尔森(MancurOlson)所说的“集体行动的逻辑”,实际上是“集体行动的困境”。即,“除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[8] (P2)。换句话说,即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的,而且作为一个集团,他们采取行动实现共同的利益或目标后都能获益,他们仍然不会愿意自觉地采取行动以实现共同的或集团的利益。因为对于既定的公益产品,人们对这一利益的享有不会由于他没有做出贡献而减少;如果公益产品没有生产出来,那么人们的行为无论如何也不能改变这种状况。公共行政改革是市场经济发展的内在要求,可以为经济体制改革清除障碍,为经济发展创造有利条件,一句话,带来经济增长和社会物质财富增加。虽然作为“公益产品”的改革为社会上的绝大多数人带来收益,但它是通过改变人们之间现有的利益关系实现的,并不会使人人都必然受益或同等程度地受益,改革难免会使有些人受到暂时的损失或起码他们认为自己受到了损失。[9] (P91-124)人们基于个人利益而对改革做出的判断是不一致的,由此也必然产生充满差异和冲突的行为选择,势必造成行政改革难以形成主体合力的问题。

六、体制困境:行政体制改革突进与政治体制改革滞后的矛盾

公共组织理论研究表明,公共组织中的管理与组织行为受政治环境的影响至深。政府是最典型的公共组织,其机构也好、职能也罢,任何一个方面的变革都要受到该国政治体制的影响。从国外行政改革实践来看,一方面,在提倡推行管理主义理论,广泛吸收企业管理的经验、技术和方法,给管理者较大的灵活性和自由裁量权,用企业精神引导和管理政府公营部门;另一方面,又要求公务员,尤其是高级公务员增强对政治的敏感度,保持对政策的高度适应性。这种事实上的两难选择启发我们,任何国家的行政改革都不可能脱离该国的政治体制和格局进行,而必然要与之相适应、相协调。

我国的行政管理体制实际上处于政治体制和经济体制的中介环节,改革任务的提出是为了及时适应经济体制改革需求并进而带动政治体制改革。它越往上政治性越强,越往下技术性越强。

在一定时期内,着重从技术层面入手改革不适应生产力发展的体制是必要的和可行的,但行政体制改革不可能长期离开政治体制的整体跟进而单兵突破。行政体制是政治体制的重要组成部分,也是其核心部分,但行政体制并不是政治体制的全部内容。政治体制在相当大的程度上决定着行政体制改革的性质、内容,也影响着行政体制的改革和发展。离开政治体制改革而妄谈行政体制改革是一种只见树木不见森林的改革观。当行政改革进行到一定阶段,其深入发展便会以政治体制改革的推进为前提。比如,党政不分的问题如果不能完全解决,政府改革就难以落到实处。而理顺党政关系是政治体制改革应当承担的历史使命,单靠行政改革不能完成如此重任。由于政治体制改革涉及到国家基本的政治结构和权力关系,在没有实质性突破的前提下,行政体制与经济体制不相适应的矛盾就无法彻底解决,不但政府改革会受到诸多限制,即使政府改革艰难地达到了阶段性目标,外在的政治体制大背景仍会诱迫政府回到原先的体制中来。正如邓小平同志所说:“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。”[10] (P176)因此,从长远来看,要突破行政改革的“瓶颈”,必须将行政改革纳入整个政治体制改革的全局之中。比如,可通过强化各级人大的编制和预算监督权,为行政改革向纵深推进提供外在动力。

七、诺思悖论:赶超型经济发展战略与政府职能转变的矛盾

公共权力作为一种强制性力量,具有双重的作用:一方面,它是保护个人权利的最有效工具,因为它具有巨大的规模经济效益,可以保护个人权利和节省交易费用;另一方面,它又是个人权利的最大和最危险的侵害者,因为,公共权力不仅具有扩张的性质,而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的。这也就是人们通常所说的“诺思悖论”,即“没有国家权力及其代理人的介入,财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施,因此,国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。就此来看,没有国家就没有产权。另一方面,国家权力介入产权安排和产权交易,又是对个人财产权利的限制和侵害,就会造成所有权的缺失,导致无效的产权安排和经济的衰落”[11] (P167-168)。简言之,“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源”,“没有国家办不成事,有了国家又有很多麻烦”。具体到后发展国家来说,在这些国家现代化起步阶段,由于不存在政府与市场分离的社会性结构,因此,从一开始就面临着一种权威与市场、权威与制度两难的选择。“一方面,它得运用权威推行现代化改革,另一方面又得适时地建立一种新控制体系(法制),这就意味着自己去削弱自己的权威。”[12] (P4)换言之,单一制后发展国家至少在现代化进程的初期,政府的公共权力存在着一种集权与分权的悖论:一方面,政府需要足够的权力推动市场经济的发展和完善,推动自上而下的政府系统的改革;另一方面,政府又必须为了实现前一个目标而充分调动各方面的积极性,并为此向企业、社会、公民分权。这意味着,政府需要根据国家发展的进程,准确地判断集权与分权的利弊,及时调整集权与分权的尺度,同时满足集权与分权的双重需要。[13] (P595)

我国同样是一个后发现代化国家,同样遵循的是一种“赶超式”的现代化模式,政府主导特征十分显著。各级地方政府在经济发展中扮演了“双刃剑”的角色,它们既在一定程度上推动了经济发展和市场发育,同时又为市场的进一步发展和成熟设置了诸多障碍。一方面,在我国从计划经济向市场经济转轨时期,各级地方政府代表辖区集体的经济利益直接参与竞争,成为地方经济增长的重要推动力量。地方政府运用所掌握的多种手段,调动资源,发展经济,保证了当地GDP的高速增长和社会的稳定,大幅度地提高了人民群众的生活水平。另一方面,不少地方政府把“以经济建设为中心”曲解为“政府主导经济建设”,在辖区和部门利益的驱动下采取了大量取代或妨碍市场的行为,包括频繁的招商引资行为、直接的干预企业行为、大量的前置审批行为、地方保护主义行为和急功近利的短期行为,这些行为严重阻碍了经济市场化的进程。这种局面是现行“压力型管理体制”的直接产物。各级政府为实现一定的社会经济发展目标,往往采取具体量化的总体指标分解方式,对下级政府下达各项细化的量化经济与社会发展指标,并建立起相应的量化政绩考核指标体系,用以考评各级政府及其主要领导人的政绩,并作为奖惩依据。这种源自传统计划经济体制的管理制度目前依然是各级党政组织管理国家事务、促进社会发展的主要方法和手段。在市场经济发展的社会基础还不成熟的情况下,政府职能的定位必然是过渡性的、模糊的;而政府机构是职能的“硬件”和“外壳”,既然仍有许多经济事务要由政府管理,就必然要设置相应的部门,机构改革难以到位也就在情理之中了。

八、实践困境:静态的体制改革与动态的管理改革的冲突

行政改革不仅需要其他领域的改革相配合,而且它本身就是一个系统工程,如果改革不能整体协同进行,其结果只是原有矛盾在行政系统内部不同层次和环节之间的转移和滞留,而无法彻底消解。局部性改革只有一时之效而难有长期之功,这是行政体制改革的一大难题。前期改革在许多方面取得了一定的成就,但同时也带来了一些新的更加复杂的问题,致使我国的行政改革在一定程度上陷入了困境。一个重要原因是“体制”改革与“管理”改革不相协调,静态的结构变化和动态的管理活动不相适应。“体制改革”属于行政改革的“硬件”部分,涉及面广,影响深远,且制约管理改革的深度和进程;“管理改革”属于行政改革的“软件”部分,对政府自身素质具有决定性的影响。从体制改革与管理变革的关系来看,第一,在“旧的行政体制”没有被打破,“新的行政体制”还没有建立或完善起来以前,行政管理水平或行政效率就不会有明显的提高,或者说不会像人们所期望的那样高。第二,要在短时间内使行政效率和行政管理水平不断地得到提高,或者说把现有的管理水平和管理效率提高到一个新的高度,就不能急于追求“体制”上的大规模变革。因为行政体制的频繁变动不仅不能使行政效率和行政管理水平得到明显提高,而且会影响或降低现有的水平和效率。第三,从长远观点来看,要想使行政管理水平和行政效率在一个较长的历史时期内有一个比较稳定的提高,就必须对现行的行政管理体制进行大规模的变革。这样,面对现实,陷入了一个“两难选择”的矛盾局面。[14] (P30)

体制改革与管理改革之间的冲突,体现了“制度造人”还是“人造制度”的不同认识。一方面,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[15] (P333)。似乎制度更具有根本性。另一方面,“为政在人”、“徒法不能自行”,离开了人的主动精神与具体行为,法治也会沦为一纸空文,人的因素似乎也同样重要。就我国行政改革来说,法治化无疑是一个重要的方向。但同时我们也发现法律与制度是有限度的,它们只能提供一个自由活动的空间,而不能规范社会成员的每一具体的行为。这根源于法律与制度本身的抽象性和无差别本性。法律与制度的订立者总是希望法律与制度具有普适性,然而制度常常陷入普遍性和适用性之间的困境。由于每一种行为发生的情景都是具体的因而是不同的,制度要追求适用性就必须制定得非常具体,但越是具体详尽的制度越没有普适性,反之亦然。同时,制度的价值是工具性的,它无法替代终极价值。一旦制度取代了组织效率和社会效益而成为行政人员的直接行动目标,就会出现人们所熟悉的“目标置换”,即手段替换了目标。为此,我们认为,中国的行政改革在坚持法治化方向,通过法律对国家行政管理的各个领域和各个环节进行规范与调整,确保公共行政活动有章可循、有效运转的同时,也要着眼于人的因素,不断加强思想政治工作,提高业务水平和管理能力,努力建设一支高素质的专业化的国家行政管理干部队伍,以实现精简的机构、精干的人员,保证行政权高效、公正的行使。改革的基本思路应该是不要期望通过一次大规模改革“毕其功于一役”,而是要通过“管理”方面的经常性改革,为“体制”方面的改革创造条件,并最终达到体制改革的目的。

九、文化困境:正式制度与非正式制度的变迁轨迹不一致

正式制度是指人们有意识地创造的一系列约束人们行为的规则,包括各种组织的规章、协议、国家的法律、政策、条例等政治规则、经济规则等。正式制度的形成和作用是自上而下的、人为强制的结果。非正式制度是指人们在社会生活过程中约定俗成、共同恪守的行为准则,它是人们在长期交往中无意形成的,具有持久生命力并构成代代相传的文化的一部分,其形成和作用是由点到面,自然演化的产物。非正式制度主要有价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等表现形式。正式制度与非正式制度相互联系、相互制约。非正式制度可以支持正式制度并为它提供合法性;正式制度只有在社会认可,即与非正式制度相容的情况下,才能发挥作用。从这个角度来看,一个国家行政改革的任务能否实现,关键是看该国引进的制度本质上是否与本土的社会和文化基础相互融通和契合。正如弗朗西斯·福山所说:“正规的法律和强有力的政治和经济机构与制度尽管十分重要,但它们自身却不足以保证现代社会获得成功”,行政管理制度的发展“始终要依赖某种共享的文化价值观念才能起到恰当的作用”。[16] (P12)如何解决制度建设与文化建设的关系是处于现代化进程中的国家面临的普遍悖论:没有对传统文化的改造,再好的政治制度也会成为摆设;而在政治制度维持不变的条件下,又如何来改造传统文化呢?上世纪50年代以来各发展中国家发展政策的实践表明,一切照搬外国行政体制模式的尝试无不以失败告终。因为,外来的行政体制和运作模式往往与本国的文化传统发生摩擦或冲突,不仅不能发挥公共行政在现代化进程中的强大推动作用,而且往往会成为发展的阻力。

我国正处于新旧体制转型的改革年代,正式制度的改革与创新可能会在一定时期内与内含传统本性和历史积淀的非正式制度不相容,这种“紧张”状态是公共行政改革中必然要面临的一个深层次矛盾。改革以来,我国不少正式制度的制定参考了国外发达国家的经验,甚至“移植”了一些正式制度。这些制度在国外很有效,但在我国却行不通,在公布之后或者流于形式,或者在执行中变形,或者根本无法实施(如筵席税)。这不仅表明制度变迁是一个艰难、费时间、成本高昂的过程,同时也与改革没有很好地重视文化的继承性有关。如果正式制度与现行的非正式制度是矛盾的,其实施的前景可想而知。公共行政的整个过程以及公共行政的内外部环境的每一个细节无不表现出传统的遗迹,公共行政人员以及公众的思想深处都存在着传统因子,影响着人们的行为取向与行为方式。我们可以把一种“先进”的正式制度从一个国家或地区移植过来,这可以大大降低正式制度创新和变迁的成本。但我们无法移植和复制他国的非正式制度。换言之,我们可以在一夜之间改变正式制度,但却无法在短期内改变非正式制度,让一个人跳出自己的躯体去思考和行动。为此,我国的公共行政改革必须立足国情,根据本国人民的内在价值与潜力,通过局部性的、渐进性的方式来逐步探索和推进改革进程。

十、发展困境:制度稳定性要求与改革现实变动不居相背离

变革是当今世界唯一不变的主题,变革也是行政组织存在的常态,但变革不可以缺乏关键因素上的稳定性,如果任变化自由发展,只能是滋生混乱、降低绩效。所以,公共行政改革应该是一个渐进的过程,变革不能动摇组织的根基,一些重大的改革措施要经过试验,积累经验,逐步加以推广。即便如此,不断变化的现实环境仍然要求相应制度的创新与完善,以保障改革成果的延续。这就造成了制度稳定性要求与不断变化的改革环境之间的紧张。一方面,变革无可避免,要适应不断变化的内外部环境,满足社会公众日益增长的需要,现行的行政机构必须从组织、职能、文化等方面着手变革,正如梅耶说的:“规则和规范运用中的过分刚性”“导致科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长,因而无力满足完成任务的基本需求”[17] (P139)。另一方面,制度必须具有一定的稳定性,因为制度是人们的行为准则,人们建立制度是为了减少不确定性,获得一种比较稳定的预期,并据以选择和确定自己的行为。而如果制度经常变动,人们的行为就会短期化,甚至造成机会主义盛行,使整个社会生活缺乏秩序而陷入混乱之中。制度或政策的随意变动,只会导致各相关利益主体处于不同的规则和标准之下,形成同一条件,不同规则、不同结果的不合理状况,进而造成结构性短期行为;会造成制度体系的结构性紊乱,从而造成制度间的摩擦和冲突以及空白地带;制度缺乏稳定性还会导致信赖关系的破裂,导致制度权威流失。这实际上也就失去了制度存在的基础。不仅如此,制度的稳定性也是制度的作用得以发挥,制度的优劣得以检验的基础和条件,如果制度丧失了稳定性,人们就不可能对其作出正确的评价和判断,进一步的制度选择也就很难进行。这就决定了任何一种制度安排都有其相对的稳定性。[18] (P136-137)化解变革与稳定之间的悖论的一般性做法是在保持大局稳定的前提下,通过局部的、具体的制度改革为整体的、基本制度的变革创造条件。比如,通过制定一些政策性的试行或暂行规定来为以后正式立法做准备,一待时机成熟,再由立法机关出台较详尽的法律。

总之,对于公共行政改革所面临的种种冲突和悖论是无法回避、完全消除或彻底解决的。冲突与悖论的无处不在要求我们首先要正视矛盾和不确定性,同时要学会在两种相反的力量的作用下保持平衡。只有将冲突看作是常见的过程,才能促使我们进行系统思考并做出相应的选择;只有通过巧妙平衡由悖论而产生的各种相互矛盾的需求或“张力”,公共行政改革进程才能取得预期成效。需要强调的是,矛盾分析法对于人类的认识和实践有着重要意义,对于我们认识公共行政改革同样具有重要意义,是我们处理一切难题与困境的根本原则。既然矛盾是事物联系的实质内容,同时又是事物发展的动力,那么,矛盾即是事物,矛盾即是过程,矛盾即是发展。所以,分析事物、过程及其发展便是分析矛盾。矛盾分析法要求我们在认识事物时要坚持两点论与重点论相结合,既要从矛盾双方对立统一的关系分析问题,又要把握矛盾的不平衡性并把它贯穿于矛盾的分析之中。矛盾分析法也是矛盾共性与个性、矛盾普遍性与特殊性相结合的分析方法,其精髓是具体问题具体分析。只有不断地实践与纠错,调查与取证,发现事实与收集数据,综合各种结果,才能针对不同情况做出明智的判断和选择。



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