推进公共服务创新,是我国政府所面临的一个十分艰巨而紧迫的课题。随着社会经济的发展,公众的需求将不断增多,对政府管理的能力要求也越来越高。因此,提升公共服务水平,提供更多、更便捷的公共产品和公共服务来满足公众日益增多的社会需求是现代社会发展的内在要求。

党的十六届三中全会提出要完善社会主义市场经济体制,其中必然地也对政府职能转变提出了更新的要求。全会明确指出政府要“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力,”“全面履行政府职能,在继续搞好经济调节、市场监管的同时,更加注重履行社会管理和服务职能。”这是发展社会主义市场经济的根本要求。推进政府公共服务创新,是提高政府公共服务效率和水平的迫切要求。自20世纪80年代中后期开始,西方国家就发起了所谓的“新公共管理运动”,公共管理研究发生了由传统公共行政范式向新公共管理研究范式的重大转变,公共服务成为公共行政与公共管理研究的核心内容。随着经济学研究方法对公共行政传统主流理论的严重挑战,公共行政研究广泛采取了以消费者为导向的方法来研究公共服务,出现了“小政府,大社会”的倾向,承包竞争机制的引入,出现了企业家政府,多元的服务供给方式,要求政府以最低的成本提供最优质的公共服务等等。近年来提高公共服务水平已成为许多国家行政改革的重要取向,如美国的政府创新运动、英国的公共服务宪章运动、韩国的亲民服务运动等等,其目标指向均是构建新型公共服务体系。目前公共管理和公共服务理论不仅对西方公共行政的改革和实践产生了很大影响,而且已成为我国行政学界关注的热点之一,直接影响到我国建构公共服务型政府的目标制定和策略选择。我国公共行政改革的发展在借鉴了西方行政改革和新公共管理理论的“公共服务”理念基础上,对政府管理模式改革和创新进行了有益探索。

一、推进政府公共服务改革是提高执政能力的核心要素

在推进党的建设的伟大工程中,党中央越来越把思考的焦点集中到党的执政问题上,突出了党的执政能力建设,并在此基础上提出了新的科学发展观,这是我们党在新世纪新阶段根据新形势新任务而作出的一项战略决策。

推进公共服务改革与创新,是提高政府公共服务效率和水平的迫切要求,也是适应公共需求不断增长,提高五大执政能力的必然要求。十六大明确提出,围绕加强执政能力建设,提高“科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂形势、依法行政、总揽全局”的“五大执政能力”。提高五大执政能力,既需要在加强和改进党的建设,培养高素质的干部队伍上下功夫,同时也要在深化行政管理体制改革,推进服务型政府建设上做文章。作为执政党,党和政府的工作密不可分,行政是执政的重要内容和组成部分,“执政为民”主要是党的“执政”和政府与党的“为民”。推进公共服务改革是执政体制改革与完善的重要内容,也是“执政为民”的科学内涵的生动体现。提高五大执政能力实质上就是提高管理经济、社会的能力,提高公共服务的能力,其基本的内容就是加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。首要的目的是服务于市场经济,维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全。

因此,推进公共服务改革的本质在于实现治理模式的根本转变,确立起公众导向的全新服务理念、服务方式和服务机制。行使行政权力的目的不再是为了管理甚至控制公众,而是为了给公众提供更好的服务。十六大报告提出的必须加强执政能力的建设,提高领导水平和执政水平,这也反映了对深化行政管理体制改革,建设服务型政府的新认识和新要求。在执政条件和社会环境发生深刻变化的新形势下,执政能力建设已成为对党的干部尤其是领导干部提出的更高要求,成为每个党员都必须高度关注的重大课题。具有较强的公共管理和公共服务能力,既是执政为民的必备条件,也是树立和落实科学发展观的内在要求。

二、强化政府公共服务职能迫切需要依法执政

要推进公共服务创新必须坚持依法行政,而依法执政要求我们加强法制建设,不断健全与执政相关的法律体系建设,尤其是在《行政诉讼法》、《行政许可法》等法律法规基础上形成一个完整的执政法律和法规体系。当前依法执政的重点是依法行政,不断增强公务员尤其是领导干部的法制观念和依法办事能力。对此特别需要强调两方面的依法行政理念:一方面,行政机关必须严格按照法律法规来依法行使权力,另一方面,行政机关和公职人员必须遵照法律法规积极行政,行政过程中的“越位”、“错位”、“缺位”和“不到位”行为同样属于不依法行政的行为。

我们强调强化政府公共服务职能不等于“行政不作为”,增强政府公共服务和社会管理能力,必须从根本上转变计划经济体制下形成的政府管理经济社会的方式、方法,提供与现代市场经济体制相适应的政府公共服务机制。与西方发达国家基于逐步成熟的市场经济条件不同,我国从改革开放以来明确建立社会主义市场经济体制改革的目标至今还不到2 0年的时间,目前所面临的主要课题是建立健全与现代市场经济要求相适应的政府管理体制(学术界一般称之为规制),转变政府职能,而不是削弱或取消市场经济的政府规制。在社会主义条件下发展市场经济,是我们党为建设充满活力的社会主义而作出的历史性选择,既是一个伟大创举,又是一个全新课题。如何把握社会主义市场经济的内在要求和运行特点,自觉遵循客观规律,充分发挥社会主义制度的优越性和市场机制的作用,不断提高管理经济工作的水平,是提高执政能力必须完成好的一项重要任务。我国的政府规制的改革或放松,与西方国家在发达市场经济条件下实施的规制放松的内涵有着很大的不同:西方发达国家是市场经济的政府规制放松,中国政府则主要是面对计划经济体制的“规制”放松。因此,二者的内涵是完全不同的,从某种意义上说,西方国家要求放松的规制,也许或可能正是我国需要加强和建立健全的规制。建立完善的公共服务机制和工作程序,离不开健全的规制。用现在的观点来看,必要的规制既是完善公共服务的重要内容,也是服务的一种形式,更是服务的一种程序。如规制管理那些制假售假,扰乱市场秩序,坑害国家、社会和人民的那些假冒伪劣产品,就是对广大消费者和正当经营者权利的保护和服务;打击那些危害公众利益的各种犯罪分子,就是对广大人民的服务。最近有媒体报道,某些地方政府出于招商引资、发展非公有制经济、加快地方经济发展的良好愿望,以改善软环境为名,对一些企业损害消费者权益、违背社会公共利益的行为采取不闻、不问、不管的态度,甚至以“转变行业作风”的名义,不允许行政执法单位查处。应当说,减少行政对企业的干预,加快非公有制经济的发展,对我国内陆省份尤其是中西部地区,还有东北老工业基地等来说确实具有紧迫性。但是,如果对企业或个人的明显违规行为进行放纵、包容,并当成良好的软环境,实在是对政府服务理念的一种曲解。从目前我国经济欠发达、急需招商引资、加快发展的需要出发,给予投资者一定的优惠政策是必要的,这也是后发国家和地区的成功经验。但是,优惠政策要符合经济社会发展这个大局,不能滥用,特别是承诺一些明显不符合实际、难以兑现的政策,结果只能败坏政府的声誉、损害政府的形象,甚至破坏软环境,也可能为一些不法分子所利用。

要提高执政能力,推进公共服务观念创新,必须按照社会主义市场经济体制的要求,坚持以人为本,改变以往在提供公共服务方面成本意识淡薄的做法,树立为公众提供良好的公共服务意识。但在我国目前的发展阶段,对微观主体的违规行为进行事前、事中及事后的有效监管,对于健全市场经济秩序特别重要,这本身就是公共服务的一部分。从这个意义上说,规制与管理就是服务。正在进行的行政审批制度改革也绝不意味着取消政府监督管理。而是要创新服务手段,提高执政能力,坚持依法行政、依法治政,防止和纠正行政过程中不作为和乱作为的现象,防止和纠正行政过程中错位和越位、失责和失当的现象,规范和监督行政行为,依法执政。依法执政是依法治国基本方略在我党执政过程中的具体体现。依法执政和依法治国是相辅相成的法治理念。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,这一方略投射到共产党执政这一问题上,必然要求我们依法执政。换句话说,依法执政作为依法治国基本方略是在党的执政理念和执政过程中的必然延伸,要求我们必须在坚持党的领导的前提下,在宪法和法律的范围内实施党对国家和社会的领导,实行人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务;支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督;支持政府履行法律所赋予的职能,依法行政;坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。

三、建设服务型政府,建立与社会主义市场经济

体制相适应的公共服务体系,促进经济社会协调发展社会公共需求的快速发展,要求我国政府强化政府公共服务职能,建立公共服务型政府。建立公共服务型政府的关键是强化政府公共服务职能,而强化政府公共服务职能的关键,是建立符合中国国情特色的公共服务制度,实现公共服务的制度化、公共化、公正化和社会化。但是,中国人口的总量和就业人口数量的巨大压力以及老龄化、城市人口的激增等特有的国情,使政府公共服务职能面临着情况复杂、任务繁重。适应社会公共需求的增长及时提供充足优质的公共服务,同时又要避免不切实际、不符合国情的盲目追求高水平的公共服务制度,这已成为当前政府所面临的一个紧迫课题。经济发展是政府公共服务得以加强的基础,只有经济发展上去了,才能有充足的财力支持政府公共服务。同时,只有政府提供了优质高效的公共服务,才能更好地促进经济社会的协调发展。因此在经济发展水平一定的情况下,改进政府公共服务就成为政府的首要任务。社会主义现代化建设既包括经济建设,也包括社会建设。经济建设是经济增长与社会全面均衡发展的统一,只有社会全面均衡的发展,才有经济不断的可持续增长。经济发展最终要体现为政府公共服务。社会主义国家的政府的本质是保障公民的权利,为公民和社会提供更好的服务。因而,政府要担负统筹、协调整个国家、社会全面发展的职责。同时发展经济必须依靠政府营造良好的公平竞争环境与法治环境来推动经济进步,而不是政府亲自跑项目,搞经营。正确处理好以经济建设为中心和政府职能的关系,政府执政的第一要务是发展经济,但并不意味着由政府直接投资去发展经济,而应通过创造良好的政策和法治环境引导投资者去投资、经营,从而促进经济发展。因此,政府要顺应市场,而不能替代市场。强化政府公共服务职能要科学处理市场服务与公共服务的关系,政府首先必须为市场服务,然后为市场失灵而提供公共服务。政府公共服务的目标和前提是服务于市场经济,弥补市场经济的不足和缺陷,维护市场经济秩序,保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全。因此,社会公共服务是政府职能的主体和核心。

综观世界各国政府改革发展与职能演变的历史过程,基本的规律是首先从以经济服务为主,逐步扩展到以社会性公共服务为主,最后社会性的公共服务便成为政府公共服务的主要内容。与此相适应,在公共服务的支出结构中,经济性支出比重逐渐下降,而社会性服务支出逐渐上升。在我国政府公共服务发展的过程中,公共服务结构也要做出重大的改革,其公共资金分配的重点要由传统的经济建设服务领域,迅速转向社会公共服务领域。目前中国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点,公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上,过多地进入那些本应由市场力量发挥主要作用的领域,特别是竞争性和盈利性的经济领域。人们通常将经济的高速增长视为推动发展的关键动力。然而,实践证明,增长质量较低的经济增长过程本身并不必然会自动推进一个社会中所有人的福利(World Bank,2000a)。根据有关资料统计,2001年中国财政支出用于经济建设的费用为6472.56亿元,占当年GDP比重的6.7%,占政府财政支出总额的34.24%;而社会文化事业费用为5213.23亿元,占当年GDP比重的5.4%,占政府财政支出总额的27.58%。①长期以来,我国地方政府作为经济发展的主体力量,政府的财政资源大多用于经济建设领域,用于发展基础产业甚至如汽车、石化等竞争性产业,而用于社会公共事业领域如生态环境、劳动就业、社会保障、职工权益和公共卫生等领域则投入不足,导致政府提供的公共产品与经济社会发展的要求有相当大的距离。

因此,政府公共服务不足是造成目前社会发展与经济发展严重脱节的主要原因。如产业失衡依然严重。和发展中国家相比,中国的农业比重依然很大:农业产出占GDP的比重为21%。工业产出占GDP的比重为4 8%。中国的工业产出比重比其他国家都要高。这意味着,中国的服务业还未得到良好的发展。②地区、行业等的贫富失衡问题也显得尤为严重。再加上长期以来存在的城乡隔绝的“二元社会结构”,使城乡无论在人均收入还是在人口的公共服务水平等方面都存在很大的差距,2000年的基尼系数为0.458,超过国际公认的承受线;城乡、地区、行业和各阶层之间的收入差距扩大,财产的集中度提高,据有关资料统计,目前我国80%的银行存款,掌握在20%的人手里,其余80%的居民,只掌握大约20%的存款。这个“20:80”的格局,是一个两极分化的格局,足以引起我们警惕。

而提高执政能力,转变政府职能,强化政府公共服务职能是解决发展失衡的关键。要解决发展失衡问题,其关键是明确政府的职能定位,合理界定政府管理经济的范围。政府管理缺位,在许多情况下不仅表现为规则制度的执行方面,而且表现在公共服务领域。当前不少地方片面强调以经济增长速度为政绩考核指标,但对当地环境的改善、科技创新、教育、公共卫生、文化以及城市的危机管理等,或者放在次要地位,或者干脆就是“缺位”。政府在社会公共服务领域不能缺位,正是体现了“三个代表”重要思想的要求,我们一定要从单纯追求G D P指标转向全面提高生产和生活质量上来,要把更多的注意力和公共资源投向促进社会发展和提供公共产品和公共服务上来。

首先,在服务型的管理方法的改进上,由于现代信息技术的发展,为实现服务化管理,扁平化管理创造了条件,扩大了政府对服务对象情况的掌握和群众的知情权,这就有可能逐步摆脱层级节制的传统官僚体制,以分权与参与的管理取代,实现管理权和管理责任下移,为行政人员增强公共服务绩效创造条件。

其次,在管理目标与管理方法上,在推行公共服务型模式过程中,要注意目标实现度的选择。发展是不平衡的,政府不可能用行政干预阻挡或者改变这一趋势,但是要认识发展中出现的种种新矛盾新问题,要把服务不仅放在大企业上,更要放在广大人民群众上,要关怀弱势群体。这就是服务要以人为本。实现以人为中心的人类发展战略,经济增长本身不是目的,而只是实现社会发展的手段,发展的政策目标应当是提高人的生活质量和提高人的能力,提高人类发展水平。

再次,从宏观上把公共服务市场化纳入行政改革框架,加快政府职能市场化。西方行政改革的成功实践说明了实行公共服务市场化以寻求市场机制和公共职能的有效均衡仍将是各国行政改革的主流趋势所在。在中国目前的环境下,建立一个公共服务型的政府是非常复杂艰巨的。我国建构公共服务型政府必须借鉴其他国家先进的理论和经验。我们必须进步解放思想,更加大胆地吸取西方文明成果,吸取世界上其他政党在治国理政方面的有益做法。如在政府运行中增强成本意识,预算和绩效并重,采用全面质量管理和绩效管理相结合,形成以结果为导向的管理体制;在提供公共产品领域,公共产品要体现公共性,财政投入要按公共性进行投入,在公共产品的提供中引入竞争机制,打破政府垄断,促使公共服务主体多元化;在处理政府与公民的关系中,倾听民众的意见,满足民众为要求,提高公共组织的灵活性和对民众需求的回应力。

因此,我国公共服务改革应以市场化为取向,将政府权威制度与市场交换制度有机结合。这就要求:在公共服务供给上,打破政府垄断,将部分公共服务职能如后勤管理、基础设施建设、社区服务、环境保护等推向市场,引入竞争机制,让非政府组织、私营部门加入到公共服务提供的行列,实现多元化的公共服务供给。市场化方案实行政府“掌舵”,市场“划桨”的决策与执行分开公共服务提供机制,不但有效发挥了市场和社会力量提供公共服务的能动作用,有利于服务质量与效率的提高,而且政府从公共服务的“直接提供者”、“生产者”转为“合作者”和“发包人”,则又达到了转变政府职能和机构精简的目的。